羈押必要性審查制度實證研究

李思遠

(中國政法大學 刑事司法學院，北京 100088)

羈押必要性審查制度實證研究

李思遠

(中國政法大學 刑事司法學院，北京 100088)

2012年頒布的《中華人民共和國刑事訴訟法》更加注重人權司法保障，其中一個重要內容是該法第93條規定的捕后羈押必要性審查，其目的也直指我國長期高居不下的羈押率。然而目前立法并未對捕后羈押必要性審查的內容及標準進行細化。對審查案件的范圍是如何確定的，實踐中對法院決定逮捕和公安報請批捕是如何處理的，對這些問題進行調研將有利于刑訴法的理論研究。

羈押必要性；審查制度；羈押率；人權保障

在黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出，法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。因此，2014年11月24日至30日，依托司法文明協同創新中心，同時在中國政法大學訴訟法學研究院名譽院長、博士生導師樊崇義教授的指導下，本調研小組赴H省X市轄區法院、檢察院進行近兩年來新《刑訴法》實施效果的調研。X市位于H省中部，是中原城市群、中原經濟區的核心城市，近幾年該市GDP在所屬省內名列前茅，成為了H省的經濟強市。因此，選取該地區進行調研具備較強的代表性。

2012年《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱新《刑訴法》)第93條規定了捕后羈押必要性審查制度，規定犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。對不需要繼續羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。有關機關應當在10日以內將處理情況通知人民檢察院。我國2014年《最高人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》(以下簡稱《高檢規則》)采用分段負責的方法在第617條對該制度進行了細化，偵查階段的羈押必要性審查由偵查監督部門負責，審判階段的羈押必要性審查由公訴部門負責。監所檢察部門在監所檢察工作中發現不需要繼續羈押的，可以提出釋放犯罪嫌疑人、被告人或者變更強制措施的建議。羈押必要性審查制度的提出、制定與實施都與我國居高不下的羈押率有關，目的就是在對犯罪嫌疑人批準逮捕后還要進行再次審查，如無羈押之必要性就應當變更強制措施。然而《高檢規則》對于該制度的細化止步于檢察機關公訴、偵監、監所三部門分段配合，卻并未對捕后羈押必要性審查的內容及標準進行細化，沒有對審查案件的范圍是如何確定的，以及對于法院決定逮捕的是否也要審查等內容進行明確規定。實踐中如何操作，有待實證調研法律的執行效果后回歸理論，從而推動理論研究。

此外，針對羈押必要性審查制度，學者有著多種觀點。有學者主張借鑒國外經驗，將逮捕和羈押進行分離，將羈押的審查批準權授之于法院，實行羈押司法令狀審查制，還有學者認為刑事拘留后的羈押作為一種限制人身自由的強制措施，在本質上與逮捕后的羈押狀態是一樣的，因此也要將其納入羈押必要性審查的范圍之內。對于這些觀點，不僅需要從理論角度慎重思考，也有必要聽取司法一線法官、檢察官們的看法。惟有理論與實踐緊密結合，才能制定出來具有生命力和實施力的法律。本小組考察結果如下。

一、檢察機關三部門分段審查情況分析

按照我國《高檢規則》第617條之規定，檢察機關內部公訴、偵監、監所三部門均有權對捕后羈押案件進行必要性審查。根據X市人民檢察院相關數據，新《刑訴法》實施近兩年來，公訴、偵監部門所承辦的案件中進行羈押必要性審查的比例較低，占所受理案件的總體比例均不足5%，監所部門進行羈押審查的案件比例較高，占所承辦案件的比例為150%。由此，對進行審查的案件分析如下。

第一，監所部門辦理羈押必要性審查的案件比例較高的原因與監所部門本身承辦的案件較少有關。X市檢察機關對所受理的案件開展羈押審查的總體比例很低，較低的主要原因有：

首先，公安機關配合力度不夠。公安機關內部強調破案率和績效考核，對捕后羈押必要性審查不僅不重視，還擔心對案件偵查工作造成阻力上障礙，因此對羈押審查的開展會產生抵觸情緒。

其次，公眾對該程序有錯誤認識。雖然新《刑訴法》在頒布實施后社會影響很大，但普通民眾對該程序并非能理解透徹，對于經羈押必要性審查后變更為取保候審或監視居住的，會產生檢察機關“提前放人”的誤解，信訪幾率增加。

再次，缺乏激勵機制和推進動力。長期以來，對于檢察機關辦案的量化考核制并未將羈押必要性審查納入，因此該制度缺乏類似于目標考核的激勵引領措施，同時也缺乏對于該項工作推進的硬性任務，有的人甚至會有開展審查過于浪費辦案時間和精力的擔憂。

第二，監所部門辦案壓力突出。檢察機關分配給監所部門的辦案人員較少，有檢察官職稱的辦案人員更少，但實踐中諸多案件的羈押必要性由監所部門尤其是駐監檢察室進行審查更為適宜，特別是一些需要緊急變更強制措施的情況。如X市轄區內某看守所內在押的涉嫌敲詐勒索罪嫌疑人馬某某糖尿病病情嚴重，經注射胰島素后血糖仍然居高不下，存在羈押風險，駐監檢察室立即啟動羈押必要性審查程序，經向醫院、看守所、辦案單位核實后，及時向公安機關發出了對馬某某變更強制措施的建議，后該當事人被及時變更為監視居住。

第三，檢察機關內部三部門對于羈押必要性審查存在著單獨審查、結論不一致的現象，因而就產生了有些案件每個部門都認為另外兩個部門會開展，而本部門無需開展的“三個和尚沒水喝”的情況。同時由于缺乏溝通與配合，就導致當事人前一階段的申請被審核駁回后，在事實和證據均沒有發生變化的情況下，在后兩個階段重復申請的現象，雖然是當事人窮盡權利救濟的合法手段，但同時也浪費了司法資源。因此，羈押必要性審查不僅需要分段負責，更需要相互配合，同時也需要公、檢、法三家的配合。

首先，需要檢察機關內部三部門的配合。如X市轄區內某縣駐監檢察室發現處于審查起訴階段的涉嫌交通肇事犯罪嫌疑人晉某某對被害人賠償事宜有望調解成功，便立即通報公訴部門，由公訴部門啟動了羈押必要性審查程序。經審查，晉某某系初犯，案發后有自首情節，認罪態度較好，且案件事實基本查清，證據已經收集固定，而且此人在羈押期間認真遵守監規，表現較好，同時晉某某及其家人賠償了被害人家屬經濟損失并取得諒解，晉某某亦被公訴部門及時變更為取保候審。

其次，需要檢察機關同法院、公安機關的配合。如X市轄區內辦理的被告人楊某某涉嫌故意傷害(經鑒定被害人為輕傷)一案，在公安機關偵查階段、檢察機關審查起訴階段，楊某某均未能就賠償事宜同被害人達成一致，案件被送至法院進入審理階段后，楊某某因擔心得到較重判罰，于是主動約見駐監檢察干警，表示愿意賠償，并申請啟動羈押必要性審查程序。駐監檢察室受理被告人楊某某的申請后，立即啟動羈押必要性審查程序，一方面同法院聯系，轉達被告人楊某某愿意賠償的意愿，同時了解到楊某某有自首情節，認罪態度較好；另一方面與楊某某的家屬及時聯系，詢問其有無賠償能力。經過多方工作后，被告人和被害人達了賠償協議，并履行完畢。監所部門及時向法院發出了變更強制措施建議書，法院予以采納，次日被告人楊某某即被取保候審。

二、羈押必要性審查標準及內容情況分析

X市檢察機關在辦理羈押必要性審查的過程中，參照的基本標準是新《刑訴法》規定的逮捕的標準和變更強制措施的條件，審查的內容則主要考慮犯罪嫌疑人、被告人的犯罪事實、犯罪情節、認罪態度、賠償是否到位等。然而，由于該標準并不夠細化和統一，在實踐中檢察機關便有需要自由采量之處，在三部門分段負責、單獨審查之后，有時會得出矛盾的結論，部門之間互不認同的現象也常有發生。

新《刑訴法》及《高檢規則》對于審查的標準和內容的規定過于原則性，不夠細化，不能滿足實踐中千變萬化的案情需要。新《刑訴法》第79條將逮捕的類型分為三大類型：第一類為一般逮捕，也就是以證據條件、刑罰條件和社會危險性條件作為標準；第二類是有證據證明有犯罪事實，可能判處十年有期徒刑以上刑罰的，或者有證據證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰，曾經故意犯罪或者身份不明的；第三類是轉化為逮捕的情形，即被取保候審、監視居住的犯罪嫌疑人、被告人違反取保候審、監視居住規定，情節嚴重的，可以予以逮捕。《高檢規則》第619條也分八款對審查內容進行了分類，然而該條文主要著眼于第一類逮捕即一般逮捕的審查，對于后兩種逮捕類型則主要是寬泛性或兜底性的規定，實踐操作起來只能發揮辦案人員的主觀能動性進行自由把握，難免會產生認識上的差別。

三、羈押必要性審查案件范圍標準情況分析

該市檢察機關在實踐操作中，審查案件的范圍中可能判處輕刑的案件占絕大多數，從涉及罪名來看，以故意傷害(經鑒定為輕傷)、交通肇事、尋釁滋事、盜竊等案件為主。從涉及情形來看，以雙方當事人達成和解的案件、未成年人犯罪案件、嚴重疾病的被審查人案件、生活不能自理的審查人案件、懷孕婦女的審查人案件、羈押期限屆滿的審查人案件為主。

由于新《刑訴法》及《高檢規則》并未對羈押必要性審查的案件范圍進行規定，在實踐中檢察機關對于受理的被羈押案件全部進行羈押必要性審查又不現實，所以對于案件范圍的把握只能參照逮捕的規定。在該市的操作中，監所部門總結出來十種情形三部門在各自階段一般不進行羈押必要性審查：一是有證據證明不實行羈押可能會繼續實施犯罪行為的；二是有危害國家安全、公共安全或者社會秩序的現實危險的；三是有證據證明不實行羈押可能自殺或者逃跑的；四是可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供的，以及可能對被害人、舉報人、控告人實施打擊報復的；五是有證據證明有犯罪事實，可能判處十年有期徒刑以上刑罰的，或者有證據證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰，曾經故意犯罪或者身份不明的；六是系累犯、慣犯、共同犯罪中的主犯，或者沒有悔罪表現，在羈押期間不遵守監規、抗拒管教的；七是犯罪后批捕在逃被抓獲后臨時羈押的；八是在故意傷害、交通肇事等有被害人的案件中，未積極賠償，或者未取得被害人諒解的；九是因違反取保候審、監視居住規定而被逮捕的；十是釋放或變更強制措施可能引起社會不穩定因素的。

四、羈押必要性審查程序啟動情況分析

我國新《刑訴法》在第93條規定檢察機關應當依職權啟動羈押必要性審查程序，《高檢規則》第618條規定犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人可以申請人民檢察院進行羈押必要性審查。從匯總的相關數據可以看出，依職權啟動占較大比重，為70%以上，依申請啟動的比重則較小，為30%以下。

羈押必要性審查制度作為保障犯罪嫌疑人、被告人人權的制度，雖為廣大辦案人員熟知，但相關當事人及當事人的家屬卻并不一定熟知。原因有二：一是雖然已經將該制度化為一項訴訟權利予以告知，當事人雖也閱讀相關權利告知書，但是由于內心認為案件事實清楚、證據確實充分，自愿認罪接受審判，或是出于自身其他原因考慮，不愿主動申請羈押必要性審查程序的啟動；二是自身文化水平較低，對于該項審查制度不能充分認識，不知道有何作用從而未申請啟動。

五、檢察建議變更強制措施處理結果分析

經審查，檢察機關在認為沒有繼續羈押之必要性的情況下發出檢察建議，這在X市轄區內都能得到很好的回應，法院和公安機關都能夠說明繼續羈押的理由，沒有怠于答復或始終不答復的情況。但是在相關辦案單位采納建議后變更強制措施的類型中，基本上采用取保候審，很少采用監視居住，其中只有偵監部門在新《刑訴法》實施至今對審查的案件發出的變更強制措施建議，有一起案例變更為監視居住，其余全部為取保候審。

雖然檢察機關發出的變更強制措施的建議都能得到回應，但是實踐中檢察官也有擔憂。新《刑訴法》第93條規定對于檢察建議“有關機關應當在10日以內將處理情況通知人民檢察院”，《高檢規則》第621條也規定“有關辦案機關沒有采納人民檢察院建議的，應當要求其說明理由和依據”，然而對于有關機關在10日內怠于答復或是不予答復的情形該如何處理，卻缺乏后續規定。各機關在實踐中肯定不乏有難以處理的“硬骨頭”案件，因此，這兩個條款有值得完善的地方。

而對于變更強制措施后多為取保候審而鮮有監視居住的現象，則與學界經常討論的幾個因素有關，諸如取保候審較監視居住手續簡單，需要的人力、物力、財力等司法資源較少等，亦有公安機關辦案人手不足的因素。

六、刑事拘留后的羈押狀態有無審查必要的分析

此前有學者主張，刑事拘留也是對犯罪嫌疑人人身自由的剝奪，也應當納入羈押必要性審查的案件之內，如有觀點認為：“拘留在我國屬于在緊急情況下暫時限制現行犯和重大嫌疑犯罪分子的強制措施，與西方國家法律中的緊急逮捕或者暫時逮捕類似。同逮捕一樣，拘留同樣會產生羈押。按照我國新《刑訴法》的規定，拘留的期限是3日，特殊情況下可以延長1-4日，對于流竄作案、多次作案、結伙作案的重大嫌疑分子，拘留的時間可以延長至30日。再加上人民檢察院7天的審查逮捕期限，拘留的期限少則10天，最長可達37天。根據學者的調查，在司法實踐中，由于拘留期間內查證保障功能等原因，實際的拘留期限遠遠長于10天的正常期限，平均在23天左右。這個時間遠遠長于西方各國羈押前短暫直接控制人身自由的時間。”[1]在本次調研中，檢察機關各部門對此均持反對意見，原因如下。

首先，一般來說，刑事案件的拘留期限都是以7天為主，尤其是對于中部的基層地區來說輕刑化案件較多，即使是按照新《刑訴法》第89條第二款之規定進行延長的，前后也只有37天的時間，對于檢察機關來說，從發現到審查，再到反饋辦案單位，辦案部門研究討論，最后請示領導審批等一系列程序走完，時間基本也用盡了。

其次，由于刑事拘留是公安機關收集相關證據的關鍵階段，是一個證據收集的進行時階段，此時檢察機關即展開審查也無從下手，因為公安機關不可能做到收集一個證據就送到檢察機關審查一下，檢察機關派專人駐守公安機關進行全程審查的設想更是不現實。

七、設立法院司法令狀審查設想的分析

此前，有學者主張，應當將逮捕權移交給法院，其認為：“由法院統一行使逮捕決定權，即在檢察機關初次審查的基礎上，增加法院審查程序，以制約公安機關、檢察機關行使的追訴權，更好地實現保障人權的刑事訴訟目的。”[2]在調研中總結一線司法機關的做法，觀點如下。

首先，將逮捕的審批權全部移交法院，未必能夠降低羈押率。在實踐中，法院為了維持審判的流暢性和完整性，往往趨向于將犯罪嫌疑人、被告人羈押，甚至不少法院要求移送案件時被告人必須在押。

其次，調研中發現該市轄區內法院決定逮捕的案件，檢察機關均未進行羈押必要性審查。一是對法律的解讀有歧義，因為新《刑訴法》也未明確規定對法院決定逮捕的也要由檢察機關進行審查；二是法院決定逮捕的案件占總體啟動逮捕程序的案件比重較低，且多是發現了有需要逮捕的情形，如被告人系累犯等，需要及時羈押的才決定逮捕，此種情況亦無羈押必要性審查之必要。

八、羈押必要性審查實施困境的對策

對于實踐調研中較為成熟的經驗和做法有值得我們推廣之處，同時對于存在的問題及矛盾，也應有應對的策略。

第一，對于羈押必要性審查程序的審查標準、內容和案件范圍，以及檢察機關認為有變更強制措施必要但發出檢察建議后相關部門怠于答復或不予答復該如何處理的問題，需要立法予以進一步明確及細化，使得法律更加具有實施之生命力。

第二，參照調研中檢察機關的意見，針對三部門分段負責中出現的協調不一以及案件審查客觀存在于某一階段的現象，宜建議三部門之間建立“一主兩輔”的審查模式，即以監所部門審查為主、公訴和偵監兩部門輔助審查的審查方式。該模式既不同于目前各部門分段負責的模式，也不同于目前有學者主張的監所部門統一行使審查權的模式。具體設計如下。

首先，三部門仍有各自受理羈押必要性審查申請和線索的權限，但受理后的申請以及線索應當由監所部門統一處理。公訴、偵監部門受理申請和線索后，應及時制作《移送審查表》，移交給監所部門，由后者統一開展各項審查工作。

其次，由監所部門負責核實、調查、評估審查申請及線索，以及認為有變更強制措施必要的情況下提出檢察建議的權限，公訴、偵監部門要予以配合，對于這兩部門移送的申請或線索，監所部門可調取相關案卷材料和了解案件辦理具體情況。同時，對于偵監部門人少案多的矛盾，應從源頭解決，進行適當的人員調配。

再次，建立雙向討論、統一出口機制。監所部門對案件進行具體審查后，制作《羈押必要性審查報告》，載明原辦理機關或部門的意見、羈押必要性分析、審查結論等事項。對于處于偵查或審查起訴階段、會同該部門協商、達成一致意見的，監所部門將《羈押必要性審查報告》上報分管檢察長決定；未達成一致意見的，上報檢委會討論最終決定。此舉亦有利于解決當事人在某一階段申請羈押必要性審查被駁回，但在事實和證據未發生變化的情況下反復申請浪費司法資源的現象。

其三，針對羈押必要性審查程序啟動率較低的問題，應當建立內部激勵機制，將該程序作為檢察干警工作績效考核指標之一，納入其中。

在調研中我們發現，績效考核制度的初衷是對檢察干警的司法工作進行評價，一般會被細化到20至30項之多，這其中，有其合理之處，能夠在較大程度上推動公、檢、法三家辦案的積極性，提高訴訟效率；但也有其不科學之處，如某個案件在一審中未達成調解，被告人上訴后在二審期間進行了賠償取得被害人諒解，二審法院進行改判后，一審法院的承辦法官將會面臨扣分處罰。在這種情況下，更應該著重發揮績效考核制度積極作用的一面。

建議由省級檢察院將羈押必要性審查工作納入到對市級和基層檢察院年度考核范圍之內，引領檢察干警轉變司法觀念，樹立“打擊犯罪與保障人權并重”的現代司法理念，深刻認識羈押必要性審查工作的訴訟價值和重要意義，推動各地檢察機關重視和完善該項工作。同時，改變唯判決結果評價逮捕質量的做法，逮捕案件并非判的越高質量越好，應建立差別化的評判機制，對于經捕后羈押必要性審查變更強制措施，后期審判作較輕處理的，只要逮捕時符合逮捕條件，應當充分肯定案件辦理質量和審查成效。

[1] 張翠松.羈押必要性審查制度的構建與完善[G]//強制措施制度的修改及執行.第八屆國家高級檢察官論壇論文集.北京：中國檢察出版社，2012：227.

[2] 劉計劃.逮捕審查制度的中國模式及其改革[J].中國法學，2012(2)：121-142.

(責任編校：李秀榮)

An Empirical Study of the Censorship of Detention Necessity

LI Si-yuan

(Criminal Justice School， China University of Political Science and Law， Beijing 100088，China)

Criminal Procedure Law of the People’s Republic of China (2012) has strengthened the protection of human rights， Article 93 of which specifies the censorship of detention necessity after arrest， dealing with the high custody rate over a long period of time in China. Currently， there is no legislation about the details and the contents and standards of censorship of detention necessity after arrest. How to define the scope of censorship， how the court decides an arrest? How police apply for an arrest? The research on the above-mentioned issues will promote theoretical study of Criminal Procedure Law.

detention necessity； censorship； custody rate； human rights protection

D915.1

A

1672-349X(2015)02-0034-04

10.16160/j.cnki.tsxyxb.2015.02.010