經(jīng)濟(jì)合作區(qū)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限行政審批制度的實(shí)踐分析
——以廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)為例

何蕓，盧劍憂

（順德職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東順德528333）

[區(qū)域規(guī)劃與發(fā)展]

經(jīng)濟(jì)合作區(qū)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限行政審批制度的實(shí)踐分析
——以廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)為例

何蕓，盧劍憂

（順德職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東順德528333）

廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)（“兩德”合作區(qū)）作為全省第一個(gè)跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，是廣東深入實(shí)施“提升珠三角、帶動(dòng)?xùn)|西北”、“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略、創(chuàng)新區(qū)域合作模式、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措，對(duì)實(shí)現(xiàn)“加快轉(zhuǎn)型升級(jí)、建設(shè)幸福廣東”核心任務(wù)具有示范意義。在對(duì)“兩德”合作區(qū)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限行政審批制度現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)“兩德”合作區(qū)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限行政審批制度的改革實(shí)踐進(jìn)行理論思考，探討合作區(qū)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限行政審批制度的走向。

經(jīng)濟(jì)合作區(qū)；經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限；行政審批

2010年12月16日，佛山市順德區(qū)政府與清遠(yuǎn)市英德正式簽訂合作協(xié)議，廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)（以下簡(jiǎn)稱：“兩德”合作區(qū)）正式成立。合作協(xié)議上明確說明，以順德區(qū)為主導(dǎo)，合作共建廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，合作年限為25年，開發(fā)建設(shè)投資規(guī)模300億。成立四年來，“兩德”合作區(qū)企圖通過參考境內(nèi)外行政審批制度改革的先例，對(duì)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行系統(tǒng)梳理、科學(xué)分類，大膽突破，統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化審批程序，把握改革步驟，在合作區(qū)建立起分類科學(xué)、設(shè)置合規(guī)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、流程創(chuàng)新的地級(jí)市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限行政審批制度體系，解決政府職能部門既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員帶來的弊端，然而在實(shí)際運(yùn)作中卻遭遇不能落地的狀況。作為合作示范區(qū)，從發(fā)展的角度探討合作區(qū)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限行政審批制度的走向，對(duì)“兩德”合作區(qū)的持續(xù)發(fā)展具有實(shí)踐意義。

一、“兩德”合作區(qū)行政審批制度的現(xiàn)狀與問題

黨的十八大明確要求“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式”“加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”。管委會(huì)在與兩地政府部門溝通后選擇了園區(qū)前期建設(shè)必須的發(fā)改、環(huán)保、規(guī)劃、建管、國(guó)土等審批環(huán)節(jié)的45項(xiàng)行政審批事項(xiàng)作為第一批由管委會(huì)行使的經(jīng)濟(jì)管理審批事項(xiàng)，產(chǎn)生了《廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管理委員會(huì)實(shí)施的管理權(quán)限事項(xiàng)目錄（第一批）》。在公布的45項(xiàng)權(quán)限中，27項(xiàng)是直接以合作區(qū)管委會(huì)名義實(shí)施的，18項(xiàng)是受清遠(yuǎn)市相關(guān)部門委托行使的。管理權(quán)限涵蓋發(fā)改（4項(xiàng)）、經(jīng)信（1項(xiàng)）、國(guó)土（12項(xiàng)）、規(guī)劃建設(shè)（23項(xiàng)）、環(huán)保（5項(xiàng)），基本可以滿足企業(yè)建設(shè)前期的行政管理服務(wù)需求。

經(jīng)濟(jì)事務(wù)局（審批局）在《第一批事項(xiàng)目錄》正式發(fā)布后，于英德市英紅鎮(zhèn)服務(wù)中心設(shè)立審批服務(wù)窗口，對(duì)企業(yè)赴合作區(qū)投資需要辦理的各類行政審批事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一受理。審批服務(wù)窗口收到企業(yè)遞交的資料后，通過內(nèi)部流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行審批。然而在具體實(shí)施過程中存在部分審批、委托事項(xiàng)難以落地的問題，分別如下：

（一）管委會(huì)現(xiàn)有的行政審批事項(xiàng)與清遠(yuǎn)、英德目前行使的行政審批事項(xiàng)不能有效銜接。由于管委會(huì)的行政審批事項(xiàng)是從清遠(yuǎn)市或英德市的整個(gè)行政審批系統(tǒng)中剝離出來的部分權(quán)限，雖然審批事項(xiàng)在管委會(huì)，但原有的審批系統(tǒng)、公文行文等無法針對(duì)管委會(huì)作出相應(yīng)調(diào)整。例如：環(huán)保方面，目前環(huán)保的四個(gè)模塊（環(huán)評(píng)文件審批、竣工驗(yàn)收、排污證核發(fā)、日常監(jiān)管）前三項(xiàng)已經(jīng)交由管委會(huì)行使，但人員編制及執(zhí)法權(quán)等問題無法建立執(zhí)法隊(duì)伍，而僅交由英德市執(zhí)行，雖然合作區(qū)建立時(shí)提出了集中執(zhí)法權(quán)，但未規(guī)定處罰細(xì)則導(dǎo)致實(shí)際上出現(xiàn)了“批”“管”分離。

（二）兩地利益博弈導(dǎo)致部分行政審批無法行使。比如污染物排放總量指標(biāo)占用問題未協(xié)商一致導(dǎo)致管委會(huì)難以就項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行審批。

（三）專業(yè)技術(shù)人員不足。管委會(huì)的人員配置有編制和數(shù)量限制，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，人手缺乏。而相當(dāng)部分的審批事項(xiàng)涉及專業(yè)領(lǐng)域（如建設(shè)規(guī)劃、環(huán)保審批等）的知識(shí)和技能，但目前的審批崗位未能做到“一個(gè)專業(yè)配備一個(gè)審批人員”，影響行政審批的效率和質(zhì)量。

二、國(guó)外行政審批體系的實(shí)踐啟示

為提高行政審批效率，境外許多國(guó)家和地區(qū)于20世紀(jì)70年代末80年代初進(jìn)行了以“削減自身權(quán)力、放松對(duì)公民個(gè)人行為和經(jīng)濟(jì)行為的管制”的改革。改革的措施是：將市場(chǎng)機(jī)制引入到審批領(lǐng)域，行政審批項(xiàng)目減少的同時(shí)簡(jiǎn)化行政審批程序。特別是進(jìn)入21世紀(jì)，電子行政審批納入了各國(guó)政府政務(wù)發(fā)展的軌道，通過把傳統(tǒng)行政審批流程與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了行政審批的自動(dòng)化、網(wǎng)絡(luò)化和科學(xué)化，極大地推動(dòng)了行政審批的進(jìn)程。

（一）依法確定行政審批范圍和事項(xiàng)。例如美國(guó)，在OfficeofManagementand Budget（行政管理和預(yù)算局）中建立信息與管制事務(wù)辦公室專門負(fù)責(zé)審批管理。美國(guó)根據(jù)法律法規(guī)設(shè)定審批事項(xiàng)，信息與管制事務(wù)辦公室負(fù)責(zé)定期復(fù)查和清理現(xiàn)行的審批事項(xiàng)，對(duì)不適宜繼續(xù)實(shí)行審批的事項(xiàng)進(jìn)行研究分析后，向立法機(jī)關(guān)提出修改建議，從立法層面推動(dòng)行政審批制度改革。

（二）精簡(jiǎn)審批流程。例如澳大利亞，雖然設(shè)置了審批事項(xiàng)，但審批手續(xù)相對(duì)簡(jiǎn)單，對(duì)私人投資項(xiàng)目，主要審查其對(duì)生態(tài)環(huán)境、社會(huì)生活的影響，其他方面不予審查；對(duì)政府投資項(xiàng)目，則既審查環(huán)境影響，也審查資金來源、構(gòu)成、總額及效益等方面。

（三）電子審批。例如韓國(guó)，政府建立了“OPEN”系統(tǒng)，申請(qǐng)人只要登錄政府網(wǎng)站，都可以隨時(shí)查詢關(guān)于處理民政申請(qǐng)、審批程序、文件審閱、流程進(jìn)度等過程細(xì)節(jié)的相關(guān)實(shí)時(shí)信息，提高了政府可信度。

（四）下放審批事項(xiàng)。例如英國(guó)，由政府認(rèn)可的中介機(jī)構(gòu)（包括各類協(xié)會(huì)、商會(huì)、咨詢公司等）承擔(dān)了政府與企業(yè)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)系、投資審批、監(jiān)管審批等環(huán)節(jié)。

（五）服務(wù)外包。例如新加坡，通過招投標(biāo)將不涉密、服務(wù)性強(qiáng)等非核心權(quán)力事項(xiàng)外包給企業(yè)或者社會(huì)組織執(zhí)行，如退稅審核、繳交罰款等。

三、“兩德”合作區(qū)行政審批制度構(gòu)建的對(duì)策建議

從近幾年我國(guó)行政審批制度改革的總體情況來看，激進(jìn)式的、運(yùn)動(dòng)式的改革路徑可能在短期內(nèi)收到較好的效果，但不利于長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度建設(shè)。國(guó)外行政審批制度改革的經(jīng)驗(yàn)也說明，決定改革的成效，不能只是考慮審批項(xiàng)目的取消數(shù)量、審批方式的調(diào)整，以及政府權(quán)力下放的力度，而必須從審批制度改革后帶來的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益分析，比如市場(chǎng)和社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)秩序、公共產(chǎn)品等。

合作區(qū)的行政審批改革也不應(yīng)該追求一步到位、一蹴而就，而應(yīng)該立足現(xiàn)實(shí)，循序漸進(jìn)，構(gòu)建分階段、分層次的審批制度。

在《廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管委會(huì)實(shí)施的管理權(quán)限事項(xiàng)目錄（第一批）》公布后，實(shí)踐中存在一些問題，經(jīng)過梳理，最重要的可以歸結(jié)為發(fā)改、規(guī)劃、土地、建管、環(huán)保五大類。這可作為合作區(qū)行政審批制度的第一階段，根據(jù)這個(gè)階段的實(shí)施情況總結(jié)歸納經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)的改革奠定良好的基礎(chǔ)。在45項(xiàng)權(quán)限落地后，從原有梳理出的未被列入第一批目錄的事項(xiàng)進(jìn)行逐一審核，區(qū)分經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)和非經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)分類，確定兩者的邊界以確定順德與英德的基本分工；對(duì)于可能存在的交叉與模糊事項(xiàng)，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有重要影響的社會(huì)管理審批事項(xiàng)，要爭(zhēng)取授權(quán)管委會(huì)行使，在符合行政審批體制改革的方向下，減少行政審批事項(xiàng)，構(gòu)建“監(jiān)”“管”分離機(jī)制，利用IT技術(shù)提高審批效率。

（一）法規(guī)、制度先行。順德和清遠(yuǎn)（英德）兩地由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，雙方在執(zhí)政理念、工作方法、服務(wù)意識(shí)等方面存在一定的差異，在推進(jìn)合作區(qū)建設(shè)過程中可能會(huì)存在不同意見。因此，必須在開發(fā)前期就有關(guān)項(xiàng)目審批模式、管理機(jī)制、協(xié)商方式以規(guī)章制度的形式固定下來，遇到問題就按照規(guī)章制度辦事，不要推托，更不要另行討論。

（二）強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。在合作區(qū)中對(duì)于那些涉及到公眾利益的項(xiàng)目審批，讓公眾盡可能參與到項(xiàng)目審批的全過程，包括在項(xiàng)目設(shè)立、項(xiàng)目建設(shè)及項(xiàng)目運(yùn)作之后等調(diào)查。讓社會(huì)公眾全方位地參與，可以更好地了解社會(huì)公眾對(duì)項(xiàng)目的看法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決項(xiàng)目建設(shè)對(duì)公眾影響而帶來的問題，提高公開性與透明性，更好地體現(xiàn)合作區(qū)管理機(jī)構(gòu)的服務(wù)意識(shí)，也是構(gòu)建合作區(qū)和諧社會(huì)的重要措施。

（三）明確審批事項(xiàng)與流程。在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限審批事項(xiàng)方面，需要把審批項(xiàng)目的條件羅列清楚，使審批變得客觀和具有可操作性。各部門編寫一本“天書”，以求“無差別審批”和“陽光審批”。“天書”中對(duì)每項(xiàng)審批的要件標(biāo)準(zhǔn)、流程標(biāo)準(zhǔn)和裁量標(biāo)準(zhǔn)、裁量準(zhǔn)則的標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)范都要列清楚，消滅權(quán)力的模糊地帶，避免審批的主觀隨意性和差異性。審批流程方面，依據(jù)廣東省人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)廣東省“十二五”時(shí)期深化行政審批制度改革先行先試方案的通知》（粵府辦〔2012〕118號(hào)）中關(guān)于取消省權(quán)限內(nèi)企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)，改革企業(yè)投資項(xiàng)目備案制，建立高效便捷的“并聯(lián)”辦理流程，實(shí)行公共資源競(jìng)爭(zhēng)性配置，強(qiáng)化規(guī)劃體系的指引作用，深化用地審批流程改革，簡(jiǎn)化項(xiàng)目規(guī)劃報(bào)批流程，改進(jìn)環(huán)評(píng)制度，改革各類報(bào)建及驗(yàn)收事項(xiàng)管理，簡(jiǎn)化外商投資項(xiàng)目和企業(yè)境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)手續(xù)，建立“指導(dǎo)、服務(wù)、監(jiān)管”“三位一體的管理體系”的規(guī)定。除了網(wǎng)上及現(xiàn)場(chǎng)公布之外，在辦事審批項(xiàng)目時(shí)必須適時(shí)告知對(duì)方審批的結(jié)果或可能等待的時(shí)間，不能當(dāng)時(shí)告知的，事后必須電話跟蹤回訪。

（四）落實(shí)審批責(zé)任。實(shí)行審批服務(wù)責(zé)任制，確保時(shí)時(shí)有管理，事事有監(jiān)督。辦事單位落實(shí)專人辦理，并且進(jìn)行事項(xiàng)跟蹤，由單個(gè)服務(wù)變?yōu)閰f(xié)同服務(wù)，保證快速辦理通道真實(shí)有效。管委會(huì)通過多種形式抽查監(jiān)督，使工作人員時(shí)刻接受辦事群眾的監(jiān)督評(píng)議，使窗口辦事效率、人員服務(wù)態(tài)度等得到全方位的保證。

（五）兼顧窗口審批與網(wǎng)絡(luò)申報(bào)。要做到高效服務(wù)，就必須降低服務(wù)成本。充分利用互聯(lián)網(wǎng)的便捷性及計(jì)算機(jī)的智能化特性，通過建立一體化服務(wù)系統(tǒng)，簡(jiǎn)化機(jī)構(gòu)事務(wù)審批流程，理順職能配置，合理劃分和界定部門之間的事項(xiàng)分工，實(shí)現(xiàn)“一站式網(wǎng)上審批”。

（六）發(fā)揮中介組織作用。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織的作用，在實(shí)踐中脫離政府行政色彩，以民主管理與服務(wù)他人為發(fā)展導(dǎo)向，扶植社會(huì)力量參與行政審批，從制度上減少審批過程中尋租機(jī)會(huì)，為服務(wù)對(duì)象營(yíng)造一個(gè)寬松的空間。同時(shí)提高從業(yè)人員的行業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德，以便能承擔(dān)合作區(qū)賦予他們的職責(zé)。

參與文獻(xiàn)：

[1]金勇興.體制博弈與職能轉(zhuǎn)變——溫州“五大強(qiáng)鎮(zhèn)”行政審批服務(wù)中心成效探析[J].體制改革,2011（9）.

[2]張銳昕.中國(guó)地方政府行政審批制度改革模式的探索及其應(yīng)然走向——基于吉林省相對(duì)集中審批模式的分析[J].內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)(漢文版),2012（2）.

[3]曹陽等.區(qū)域合作模式與類型的分析框架研究[J].經(jīng)濟(jì)問題探索，2007（5）.

F29

A

1673-0046（2015）2-0174-02

2012年廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)制度體系構(gòu)建研究招標(biāo)課題“合作區(qū)地級(jí)市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限行政審批制度體系”（2013-HXKF06）成果