河南省科學推進新型城鎮化的改革重點和對策建議

左 雯

（河南省社會科學院，河南 鄭州 450007）

李克強總理指出：“推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民”。推進新型城鎮化，要以人為本，勇于改革和創新，積極破除阻礙城鄉一體化發展的體制機制障礙。圍繞解決影響新型城鎮化發展的突出瓶頸因素和群眾反映強烈的突出問題，河南省制定了一系列的改革措施，取得了一定的成效。但是，在日益復雜的國際國內環境下，河南城鎮化發展呈現新的發展態勢，河南必須要進一步深化改革，科學推進新型城鎮化。

一、河南省以改革推進新型城鎮化發展的重點領域和主要做法

1.積極推進戶籍制度改革

2014年11月4日，《河南省人民政府關于深化戶籍制度改革的實施意見》（豫政〔2014〕83號）正式出臺，明確提出，“取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口，并全面實施居住證制度。”因地制宜地實施落戶政策，保障進城農民工在住房、就業、社會保障、子女教育等多個方面的合法權益。

2.大力推進以創新農村土地流轉機制為核心的土地制度改革

河南省相繼研究出臺了大量關于創新農村土地流轉機制的改革舉措。一是從2014年開始，在全省開展農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作。二是河南省計劃建成省級農村土地信托中心，已經啟動新鄉統籌城鄉發展改革試驗區、信用農村改革發展綜合試驗區及10個省直管縣（市）的農村土地信托中心籌建工作。三是推近農村產權交易中心建設。河南省首家農村產權交易中心在濟源市正式揭牌成立，鄭州市、新鄉市、信陽市農村產權交易中心正在按程序報批。四是河南省省級土地交易平臺已經建立。

3.繼續深化投融資體制改革

河南省積極創新投融資體制，努力緩解新型城鎮化改革和發展面臨的巨大資金缺口。一是河南正努力在財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤的機制上進行突破，研究具體改革措施，并爭取將其納入國家農業轉移人口市民化成本分擔機制試點。二是大力推進城市建設投融資體制改革。全面開放城鄉建設市場，使各類投資主體依法平等進入市場；正在爭取獲批省級政府發行市政債券試點；積極落實與國家開發銀行、農業發展銀行等金融機構的合作協議，建立了多層次、多元化棚區改造投融資體系。

4.穩步推進以省直管縣改革為核心的行政管理體制改革

河南省按照中央和省委省政府的部署，加快行政區域體制調整，促進資源由按城市行政級別配置向按人口規模配置逐步轉變。一是鞏義市、蘭考縣等10個縣(市)全面實行由省直接管理縣的體制，支持直管縣大膽改革創新，積極先行先試，全面深化經濟、文化、社會、生態文明等制度改革。二是積極推動具備行政區劃調整條件的縣有序改市，對經濟實力較強、吸納人口較多的鎮賦予同人口和經濟規模相應的管理權。

5.全面推進城鄉一體化發展改革

河南省以城鄉一體化示范區建設為抓手，全面推進城鄉一體化發展改革。一是城鄉一體化示范區建設深入推進，各城鄉一體化示范區陸續編制了建設實施方案。二是城鄉發展一體化機制持續創新。新鄉統籌城鄉發展改革試驗區和信陽農村改革發展綜合試驗區重點在創新農村土地管理體制機制、創新農業經營體制機制、創新農業投融資體制機制方面進行試點探索、實施政策創新。三是積極改革試點工作，積極開展中小城市綜合改革試點。

6.深入推進社會保障制度改革

河南省深入推進醫療、教育、就業等方面的改革。一是努力建立健全就業創業服務體系，開展創業孵化示范基地認定工作，推進全省統一的公共就業信息服務平臺建設。二是加快國家職業教育改革試驗區建設，對政府投資模式單一、辦學模式封閉、職業院校管理體制機制等方面的問題進行改革。三是深入推進縣級公立醫院綜合改革試點，新農合大病保險試點擴大到所有省轄市，開展醫聯體建設試點工作，鼓勵支持社會辦醫。四是全省城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險實現互轉。五是啟動實施“單獨兩孩”生育政策。

7.著力推進生態環保制度改革

河南省以綠色低碳循環發展為重點，推進城鎮化生態環保制度改革。一是排污權有償使用和交易試點工作取得明顯進展，對生態較為脆弱的國家扶貧開發工作重點縣和限制開發區域，取消考核該地區生產總值，建立完善突發環境事件和灰霾天氣應急處理機制。二是完善居民水、電、氣階梯價格制度，階梯電價制度已在全省實施，積極推進代管縣農電體制改革。

二、河南以改革推進新型城鎮化取得的成效和存在問題

1.取得的成效

（1）城鎮化率快速提高。2014年，河南省全面落實《中共河南省委關于科學推進新型城鎮化的指導意見》《河南省新型城鎮化規劃(2014-2020年)》《河南省科學推進新型城鎮化三年行動計劃》，城鎮化發展由追求速度向速度和質量并舉轉變，城鎮化進程不斷加快，城鎮化水平不斷提高。

（2）農業轉移人口顯著增加。隨著戶籍改革和各項配套改革的推進，河南省城鎮人口大幅增加，城鎮化率快速提升。2013年全省城鎮常住人口4123萬人，常住人口城鎮化率達到43.8%，與2000年城鎮化率23.2%相比，年均提高1.58個百分點，比全國同期年均1.35的增幅高0.23個百分點。與此同時，河南省城鎮化率與全國的差距也由2000年的13.02個百分點縮小為9.93個百分點。據統計，2000年河南省戶籍制度改革實施以來，截至2011年全省共有660萬農民進入城鎮落戶，每年新增非農業人口近70萬人。

（3）現代城鎮體系初步形成。河南省加快推進“一個載體，四個體系建設”，充分發揮新型城鎮化的綜合帶動作用，推進產業集聚、人口集中、土地集約，推動大中小城市和小城鎮協調發展。

隨著各地區行政區劃不斷調整，河南省城市規模不斷擴大，城市形態進一步優化。隨著空間結構的優化調整和經濟社會快速發展的需求，城市建成區規模不斷擴大，競爭實力不斷增強，全省城市城區面積由2008年的3332平方公里增至2013年的4658平方公里，城市建成區面積由2008年的1857平方公里增至2013年的2289平方公里。縣城新區建設也獲得突飛猛進的發展，城鄉統籌試驗區、復合型發展先導區的框架初步顯現。按照一、二、三產業復合和經濟、生態、人居功能復合的理念，規劃了16個城鄉一體化示范區和7個全域城鄉一體化試點。鄭州市國家區域性中心城市地位不斷提升，地區性中心城市組團式發展加快推進，縣城規模持續壯大，城鎮數量不斷增加，城鎮功能日益完善。2013年，全省城區人口有39個城市城區規模超過20萬。

（4）城市城鎮綜合承載能力持續增強。隨著城鎮投融資改革和土地改革不斷推進，城鎮建設資金多元化籌措機制和城鎮用地保障機制不斷完善，對城鎮化基礎設施和公共服務設施投入持續增加，城鎮建設不斷加快，城市道路、水、電、氣、暖、污水和垃圾處理等基礎設施不斷完善，教育、醫療等公共服務設施水平不斷提高，城鎮綜合承載力不斷增強，人居環境顯著改善。

全省城鎮市政公用基礎設施投資規模逐步擴大，2008-2013年累計完成城鎮基礎設施建設投資7193億元，2013年完成城鎮基礎設施建設投資1858億元。2014年，河南省計劃400個基礎設施項目將向民間資本開放，總投資3848億元。

城市基礎設施建設得到明顯改善。截止到2014年11月，全省城市道路長度為11236公里，地下排水管道長度為18297公里，設市城市燃氣普及率為82%，用水普及率為92.2%。全省建成運行的污水處理廠達166座，垃圾處理場(廠)127座，城市污水處理率達到90.0%，生活垃圾無害化處理率達89.3%。城市建成區綠化覆蓋率達到37.6%，人均公園綠地面積達到9.6平方米，全省擁有園林城市數量居全國第3位。

（5）農業轉移人口市民化速度加快。河南堅持“一基本兩牽動”(產業為基,就業為本,住房和學校牽動)，積極推進促進農業轉移人口市民化的相關改革，讓農民真正“進得來、留得住、過得好”，確保未落戶的農業轉移人口享有城鎮基本公共服務。教育、醫療衛生、基本社會保障等公共服務事業持續較快發展，覆蓋范圍不斷擴大。

2013年全省城鎮新增就業人口143.1萬人，同比增長0.3個百分點；新增農村勞動力轉移就業人口90萬人，至此，全省轉移就業總量累計達到2660萬人，其中，省內轉移人口超過省外轉移人口386萬人。全省安居工程保障人群覆蓋范圍進一步擴大，2013年全省各級政府保障性安居工程開工建設41.95萬套，基本建成32萬套，安居工程保障人數達到94.58萬?；窘鉀Q了農民工隨遷子女在城市接受義務教育的問題。社會保險覆蓋范圍不斷擴大，2013年全省城鎮職工基本養老保險參保人數達到1345萬人，城鎮基本醫療保險參保人數達到2297萬人，城鄉居民養老保險參保人數達4843萬人，領取待遇1195萬人。社會保險待遇不斷提高，企業退休人員月平均基本養老金達1950元。

（6）城鄉一體化程度不斷提升。河南省有序推進美麗鄉村建設，農村環境綜合整治全面展開，農民生產生活條件顯著改善，新型城鄉關系正在形成。

2013年城鎮居民人均可支配收入為22398元，農村居民人均純收入為8475元，農村居民人均純收入增速連續4年超過城鎮居民人均可支配收入，城鄉居民收入差距進一步縮小。農村基礎設施和公共服務設施建設不斷增強，2013年完成了215個農村環境連片綜合整治項目，改造農村危房23.3萬戶，新建改建6400公里農村公路，新解決農村居民696萬人飲水安全問題，“三山一灘”地區扶貧開發有序推進，幫助1116個貧困村整村進行扶貧開發，117萬農村貧困人口實現穩定脫貧。

2.面臨的問題

（1）配套改革滯后。城鎮化改革牽一發而動全身，涉及經濟、政治、社會、生態等各個方面，改革不能只在某一方面推進較快，必須有相應的配套措施與之配合，否則改革就很難達到預期的效果。目前，戶籍制度改革和土地制度改革是加速推進新型城鎮化亟待解決的問題，為此河南省相繼出臺了大量的改革措施，但成效不明顯。以戶籍制度改革為例，戶籍改革不僅僅是將符合標準的農業人口轉為城市戶口，關鍵是教育、醫療等配套改革能否同步推進。

（2）農業轉移人口訴求的新體現。新型城鎮化要求實現農業轉移人口的市民化，實現由農民到市民的轉換。改革開放消除了農民工進城的制度障礙，農民工可以進城就業，但卻不能完全享受城鎮居民的養老、醫療、住房、子女教育等公共服務，有戶籍無公共服務的農業人口轉移進城，不是真正意義上的市民化。從河南情況看，2600多萬進城農民工完全融入城市的不多，大多數無法享受到和城市居民同樣的養老、醫療、住房、子女教育等公共福利；農民轉市民后財產權益的保護和實現機制尚不完善。從另一個側面，戶籍可能對于一部分長期工作生活在城市的農民工有吸引力，但并不是所有進城農民工都愿意轉變為城市戶籍，一部分人只是希望工作期間能夠享受到城市的基礎設施和基本公共服務，特別是在教育、醫療等方面。

（3）城鎮基礎設施歷史欠賬仍然較大。近年來，河南城市建設快速推進，建成區面積不斷擴大，城市人口迅速增長。但是，城市基礎設施卻沒有跟上城市建設步伐，歷史“欠賬”十分嚴重。大城市和中等城市的城市基礎設施不完善，嚴重影響了城市功能的發揮。地下管網不足，地下管線老化導致的自來水管爆裂現象頻現，停水、停電現象時有發生；燃氣管道、暖氣管道事故頻發，管道“跑冒滴漏”嚴重。供水排水質量差，防洪減災能力低，逢雨必澇、城市內澇現象經常發生。城市交通擁堵問題嚴重，馬路拉鏈現象屢禁不止。小城市和小城鎮基礎設施建設嚴重缺項，特別是城鎮燃氣、污水處理、垃圾處理、集中供熱等基礎設施基本處于起步狀態，難以滿足集聚人口的要求。此外，小城市和小城鎮基礎設施建設的問題還表現為“結構性”缺陷：重地上輕地下，由于缺乏頂層設計和資金短缺，往往對道路建設、環衛保潔等基礎設施較為重視，而忽視排水、垃圾處理、污水處理等配套設施建設。

（4）行政體制僵化。城鄉行政區劃體制不能適應新的發展要求，影響河南城鎮化健康快速發展。比如，河南省部分縣經濟較為發達、人口集聚度高，已經達到城市標準，但原有行政體征不允許縣改市，主觀上抑制了城鎮化的進程。此外，在現有的財政體制下，財政資源的分配是由行政級別決定，必然導致優勢資源向政治中心城市如省會鄭州、省轄市集中，中小城市和小城鎮財政支持力度有限，發展相對滯后。

三、河南新型城鎮化改革面臨的挑戰和制約因素

1.資金瓶頸

新型城鎮化需要投入巨額公共資金和建設資金，根據2013年河南城鎮基礎設施人均水平測算，每增加1個城鎮人口需投入5.7萬元，按照每年新增200萬城鎮人口計算，大約需要城鎮基礎設施建設投資1140億元用于新增人口需要。此外，每年全省還需安排910億元用于提升改造原有城鎮基礎設施，以上共需投入資金約2000億元以上。但是，隨著河南新型城鎮化進程加快，城市基礎設施建設任務繁重，城建資金缺口依然較大。

2.資源瓶頸

河南新型城鎮化進程中面臨的資源制約，一方面是人均資源占有量較少，另一方面也存在資源集約節約利用程度不高問題。一是城鎮土地集約利用水平不高，2013年，河南城市、縣城、建制鎮人均建設用地面積均高于全國平均水平，大城市超強度開發造成過度擁擠，縣城、小城鎮特別是農村建設用地開發強度低，造成土地浪費等現象。二是能源供需矛盾進一步凸顯，2013年全省能源生產缺口超過20%，預計到2020年，石油供需將長期緊張，天然氣今后10年的供需矛盾突出，缺口在80%以上。三是水資源壓力依然嚴峻，水需求壓力持續增大。四是空間資源利用不足，城鎮空間資源利用總量不足，地下空間利用量占城市建筑總量的比例不足5%。五是再生資源回收利用體系不健全，河南城鎮生活垃圾分類減量和再資源化工作尚未全面展開，城鎮建筑垃圾利用率不足15%。

3.環境瓶頸

河南城鎮化快速發展帶來大量生態環境問題。城鎮污染物排放集中，資源環境超載嚴重；城市水資源短缺，水生態系統脆弱；機動車保有量持續快速增加，油煙污染嚴重，霧霾天氣成為公眾熱議話題，大氣污染凸顯；生活污水、垃圾等廢棄物產生量大幅攀升，固廢排放增加；產、商、住混雜，噪聲污染嚴重等。

四、以改革破除河南省新型城鎮化發展瓶頸的對策

1.調整行政區劃，增加城市數量

積極擴大城市數量，把符合條件、經濟實力強、人口集聚程度高的縣或建制鎮升級為小城市。順應城鎮化發展的要求，分類設立城市標準，穩步增加新設市的數量。其次，打破市管縣的等級行政體制，加快推進省直管縣體制改革。在10個縣(市)全面實行由省直接管理縣的體制基礎上，擴大省直管縣體制改革試點范圍，進一步深化省直管縣體制改革。再次，要弱化城市行政級別，變“以大管小”為“以大帶小”，并在政策安排上更多地考慮和照顧中小城（鎮）的發展需要。

2.減少行政層級，逐步實現政府公共資源的配置與行政級別脫鉤

現行的等級化行政管理體制使得上級城市管理下級城市，資源隨著行政級別往上走。不同等級的城市獲取資源的能力不同，導致了城市間、城鎮間資源配置和公共服務水平差別拉大。河南省要減少行政等級干預分配公共資源，政府公共服務資源配置必需與行政等級脫鉤，下放更多的發展權到中小城市和小城鎮，使公共資源由按城市行政級別配置向按人口規模配置逐步轉變。城鎮公共資源的配置標準應按照人口集聚的程度進行測算，在大中小城市之間實現公共資源配置均等化。

3.深化土地制度改革，保障農民土地財產權利

以保護農民的土地財產權利為核心，深化農村土地管理制度改革，讓農民帶著合法土地收益進城。探索建立城鄉統一的建設用地市場，完善征地程序和補償辦法，科學分配農村土地收益，采取多種方式讓失地農民能夠充分地享有土地增值收益。同時減少地方財政中農村增值收益的比重，將土地增值收益主要用于土地征用、土地占補平衡、農民失地后就業、社會保障等公共服務支出，使農民失地后的生活有保障。

4.加快戶籍改革和與之配套的公共服務，推進農業轉移人口市民化

推進各地區城鄉之間基本公共服務平等對接，使農業轉移人口和市民享受到同質的公共服務和公共產品。各地區要根據農業轉移人口需求和自身情況，好放寬落戶政策。除鄭州外，其他地市應全面放開落戶條件，重點實現農業轉移人口子女教育、勞動報酬、保障房租購、醫療等公共服務的均等化，實現基本公共服務向常住人口全覆蓋。大力推進縣城和小城鎮公共服務建設，提高其保障能力，破解即使放開小城市戶籍也難以集聚人口的難題。

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[3]許經勇.新型城鎮化有賴于戶籍、土地制度改革同步推進[J].學習論壇，2013（7）.

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