區域教育治理體系改革取向與途徑

王海瑩

（天津市教育科學研究院）

區域教育治理體系改革取向與途徑

王海瑩

（天津市教育科學研究院）

在新的特殊轉型時期，區域教育不可避免呈現出新的特點。如何進行區域教育治理體系改革是區域教育發展的重要戰略任務。區域教育治理體系改革不是原來的以政治為主導的一元治理模式的修補，而是迎合時代潮流，以適應全球環境的變化，實現區域教育治理體系改革。

一、區域教育治理體系改革背景和特點

1.區域教育治理體系改革背景

“治理”一詞受到廣泛關注始于1989年世界銀行組織在探討非洲問題時所運用的“治理危機（crisis in governance)”。進入21世紀，教育治理不僅是管理學科的顯學，而且政府日益進行治理體系的變革。治理受到廣泛重視的原因有：一方面是西方國家遇到的嚴重管理危機。二戰之后，重視國家福利的政府被看作是“超級保姆”，不僅機構臃腫不堪，而且財政危機日益蔓延，致使社會與文化逐漸分裂。這樣的情況下，治理作為既重視政府功能，又充分發揮社會的合作的管理方式受到追捧。第二方面是社會進入知識經濟時代之后，原有的市場機制在資源配置等方面發揮了重要作用，但也產生了諸多負面因素，因此，新的時代呼喚新的調節方式。教育治理作為國家治理的重要方面，毫無疑問會受到國際趨勢的影響。但是，教育治理又有其自身獨有特點，并非是對國家治理的亦步亦趨。

區域教育治理，一方面受到國際趨勢的影響，更重要的是區域社會發展和存在問題對于教育管理變革的訴求。

2.區域教育治理體系改革特點

區域教育體系內涵非常豐富，一般來說，它有如下特點：

（1）制度性。它主要是進行教育治理所建立的制度體系，包括學校內外部治理的制度安排以及教育領域的各種體制機制。

（2）系統性。一直以來，教育領域的體制改革可謂不斷，制定了好多規定和條例，但往往是流于形式，其結果是消解了制度的權威性。區域教育體系改革需要制度的連貫性和實施性相結合，以使教育體系保持系統性。

（3）區域性

隨著國家改革開放的深入，區域經濟、教育、文化等方面存在著較大的差異，往往是經濟越發達，教育發展水平也越高。國家教育改革與規劃鼓勵進行區域教育改革、研究與規劃，整體統一的教育改革與規劃顯然已經不能適應差異化的區域教育發展訴求。

總之，區域教育治理體系改革是指通過轉變區域教育行政機構的職能定位，實現治理體系、“依法治教”體系及民主治理體系的變革。

二、區域教育治理體系改革取向

1.以生為本

學生既是教育主體，又是教育目的，以生為本的教育治理的終極價值是學生自由而又全面的發展。所以，就區域教育體制改革而言，就是要把學生作為教育治理改革的出發點，即在與所有事物相關的價值選擇中，把學生放在最為關鍵的位置，并把其置于整個教育活動之中。

2.公平正義

20世紀中葉，以羅爾斯的《正義論》為標志，“公平”與“正義”成為世界治理的核心概念，我國古代就有“天公平而無私，則美惡莫不覆；地公平而無私，則大小莫不載”。這里公平的含義與羅爾斯語境中的公平有相通之處，是指社會的精神和制度的秩序。就目前而言，“公平”和“正義”被公認為是社會的價值理想，是志高之善，正如博登海默所認為的，“公平”與“正義”多關注的是制度性的安排，它增進人類幸福與文化建設的價值。我國執政黨從毛澤東的“全心全意為人民服務”到習近平的“中國夢”無不閃耀著對“公平正義”的不懈追求。區域教育治理以公平為價值，旨在解決區域教育領域中的突出問題，促進教育公平。只有區域教育實現優質公平，才能滿足大多數人對教育的訴求。因此，區域教育治理體系改革，應以公平和正義為邏輯出發點。

3.民主

現代教育應是民主的教育，民主的本質是教育自由，教育自由是指教育主體在教育中所擁有的自由權利，如學生自由選擇課程的權利、教師學術自由權、學校辦學自主權等。沒有民主與自由，就很難激發學生、教師的主動性和創造性，教育就很難有活力，教育公平與質量就很難實現。區域教育治理中的權力民主可以遏制過度行政化。也就是說，區域教育治理中的民主對過度行政化起到制約作用，“教育治理中的民主”可以帶來更多的“教育民主”。教育治理的目的并非是對教育主體的束縛，而是體現民主，發展民主，保護民主。

4.依法治教

健全與完善教育法律是加強依法治教的首要環節，法律之上是依法治教的核心，也就是說，一切組織、個人不能有逾越法律的特權，把發揚民主作為依法治教的工具，只有建立民主的體制與秩序，才能體現大多數人的意志，法制行政是依法治教的題中之意，法制行政就是指政府的行政活動必須在法律框架之內。依法治教是黨領導下的治理教育的基本方略，十八屆四中全會提出全面推進依法治教。傳統教育管理往往以“命令”等垂直型的管理方式為主，而依法治教是以協商和平衡為主的橫向治理模式。因此，區域教育治理體系應順應時代潮流，實現教育治理體系改革的法制化。

總之，“以生為本”、“公平正義”、“民主”與“依法治教”既是區域教育治理體系改革的價值取向，也是一種思維方式，應基于區域實際情況進行理性思考。

三、區域教育治理體系改革途徑

區域教育治理體系改革要弄清楚兩個問題：教育主體是誰，教育主體之間存在著怎樣錯綜復雜的關系，也就是主體之間的權利、義務與權力、責任的界定。換言之，區域教育治理體系的改革，既要清楚主體結構間的關系變化，也要弄清楚他們之間關系的制度安排。

1.政府權力的“下放”與“轉移”

目前各個學校正在制定的章程，就是學校在自主辦學的基礎上，對學校自身進行的校本管理，“學校自治”是政府權力“下移”的趨勢體現。“學校自治”本質上把決策權下放給學校，這樣使學校脫離對政府的服從與依附，形成“自主治理、自我約束、社會監督”的治理體系，實現學生的教育需求，促進學生健康發展。社會組織作為第三方機構，在某些方面可以彌補政府的不足，對社會利益的表達、政府決策的糾偏等發揮重要作用。例如，在天津“十三五”規劃中對第三方機構的角色定位、職責及運行機制等進行了明確的規定。

2.學校自治與內部治理體系改革

學校層面上的治理也是教育治理中重要的一部分，內部治理體系改革，其實質是建設自主治理的現代學校制度，體現在操作層面上是學校章程的制定。

（1）實現共同治理

共同治理是指多元利益相關主體共同治理學校。學校治理主體既包括學校管理者、教師、家長及學生，又包括社會組織、企業及專家。健全校內事務共同治理的制度，優化決策模式和程序，使學校的決策遵循法治、民主及科學化的程序，避免主管領導拍腦袋獨斷決策。凡是涉及學校發展規劃以及與師生利益相關的重大事項，都要在聽取利益相關者意見的基礎上，經過第三方可行性評估，再進行共同決策。

（2）完善師生參與學校治理制度

完善師生參與治理的教職工代表大會制度，充分發揮師生在學校治理中管理與監督的作用。拓展教職工對學校工作的建議權、評議權。特別是在高等學校，應拓寬學生參與學校治理的渠道，校務委員會應有一定數額的學生參與，探索師生參與學校治理的制度與機制。

區域教育治理體系改革從區域社會現狀出發，基于區域政治、經濟、文化及社會等方面進行綜合性的教育治理體系改革，應關注這些因素對教育的影響以及它們之間的相互作用，并依據社會發展需求進行區域教育治理體系改革，以協調區域教育發展與地方社會發展的關系。因此，區域教育治理體系改革支點是共同治理，“以生為本”、“公平正義”及“依法治教”是其精髓。在區域教育治理體系的改革中，民主既是價值，也是途徑。相信政府權力下移、學校自治、共同治理等規劃與舉措會帶來區域教育治理體系變革的全新面貌，會帶來大多數人滿意的優質教育。