落后農村村民自治考察
—— 以河南平原地區鄉村為例

杜玉珍

（河南科技大學 馬克思主義學院，河南 洛陽　471023）

落后農村村民自治考察
—— 以河南平原地區鄉村為例

杜玉珍

（河南科技大學 馬克思主義學院，河南 洛陽471023）

落后村莊的自治普遍停留在“選舉即是自治，自治即是選舉”階段。缺乏組織和榮辱與共認知下的村莊不可避免地陷入經濟發展無出路、村莊“散沙化”、不文明滋長、生態惡化等發展困境。村外力量介入下的引導與幫扶是解決落后村村民自治困境的原則，經濟發展上的幫扶、政治資源上的對口支持以及做好農民教育工作，是解決問題的具體舉措。

農村政治發展；村民自治；外力介入；經濟幫扶

村民自治自從推行以來就備受關注，而落后農村村民自治研究則很寥落。這固然與落后農村村民自治不活躍、題材性不強有關，但這并不意味著村民自治就沒有問題。據筆者以課題為依托在豫東平原落后縣 F縣的一些鄉村的調查發現①，落后農村正在陷入由“難自治”到“自治難”的惡性循環，并且因政治統領缺乏而導致更加落后的局面。因此，落后農村村民自治研究尤顯緊迫。

一、落后農村村民自治狀況

所謂落后村主要指實有發展水平低、發展活力弱、發展條件與潛力缺乏的落后行政村。河南落后村主要集中在平原地區以及偏遠山區，多年純農業生產不僅造成這些地區沒有財力積累，而平原地區無資源優勢以及偏遠山區無區位優勢，又造成只能單純依賴發展農業的事實。落后農村的自治呈現出共性的自有景象。

具有豐富內涵與實踐活力的自治，在落后村運行時普遍呈現出“選舉即是自治，自治就是選舉”的情況。選舉作為自治的體現，起著實現自治的形式或儀式作用，既不是自治的全部，更不是自治的目的。但是，落后農村村民自治整個環節的突出表現就是熱鬧一時的選舉，選舉結束意味著村民自治參與也隨之結束，村民不再問津也無權問津村務，村莊治理進入由村兩委代理階段，村民自治權履行全部結束。豫東平原F縣村民自治調查顯示：約80%自治村的自治權力落實停留在選舉權力行使環節上。

與發達村村民自治參與者眾、形勢高漲不同，落后村的村民自治動能不足，不僅參與競選者寥寥，而且多數村民游離在自治活動之外。豫東平原C鄉調查顯示：該鄉下屬22個行政村，自1998年走自治道路以來，均呈自治乏力狀態，2007年以后這種局面略有改觀，但發展態勢并不樂觀。1998年村民自治在全國推開時，C 鄉22個行政村中僅有3個行政村（或在鄉政府所在地、或在縣郊）按要求組織了選舉、組建了村委會，其余的或在鄉政府催逼任命下由村黨支部代辦成立了名譽上的村委會，既無辦公地點也沒掛牌，或干脆就沒有行動。村民自治不推不動的原因，不僅在于改革開放初為數不多的村集體資產（土地、生產隊大農具）已承包、分發完畢，集體經濟成了“空殼”，更在于村莊在多年無權威、無治理下已經形成自運行狀態，村民自家組織生產、安排自家生活，且怡然自得。因此，鄉村精英深諳“人心已散、人難管、事難辦”形勢而對自治不抱希望，一般村民因不了解自治而害怕被收權被管治，致使自治受到冷遇。2007年后的村自治局面則有改觀，不僅出現了主動報名的競選者，村委機構設置與辦公條件均有所改善，C鄉自治村全走了選舉程序，自治在貌似按部就班中推進，實則是絕大部分村民把選舉當“苦差”、對村務不評價。雖然落后地區的村民自治也呈現出距村委會駐地越近的自然村（或區域）村民自治意識與行動越強，距離越遠越不活躍不積極的“中心——次邊緣——邊緣”[1]狀況，總體上的自治動能不足則最顯眼。

與發達地區自治方的爭相作為，甚至“非法作為”不同，落后村的自治則呈現村委會“無作為”、村民“無欲無為”之難。村委會的“不作為”與“違法亂為”并存，沒有任期規劃，致使新農村建設無行動。在 C鄉2012年秋冬換屆選舉產生的現任村委中，僅 3個有村內道路硬化規劃，正忙于村民流轉土地入村經濟合作組織事宜，其余的村委則在維持原狀下無動作。不行使權力，更不追逐權力，正是這種“無欲無為”的自棄權力做法，損害了自我利益，增長了村委會的“不作為”與權力濫用，使自治有名無實。

二、落后農村村民自治的結果與影響

從自治本身看，自治發生變異，自治目的未實現。自治實踐中的廣大村民當家作主，自始至終被異化為村莊中少部分人對多數人的“管治”。選舉被少數人操縱，大眾真實選舉意愿被侵害，村莊治理權被“村主任或村委會”掌控，村民（代表）大會被省略，一事一議沒有過，公開的村務是假的，治理主體變成了被治理、被侵害對象。落后村的自治事實不僅嚴重背離了基層民主自治的初衷，似乎還增加了村莊中的矛盾，加劇了不平等，這也是絕大多數村民并不看好自治，越來越與政治成為陌路的原因。

自治不力造成的間接影響滲透到村民文明素質提升、村莊和諧、農村生態環境以及村莊經濟發展方方面面。《村民委員會組織法》規定：“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”足見村民委員會是為農民生產生活提供服務、擔當社會組織與建設職責、與人民政府相銜接的基層綜合組織，是村莊全面發展的責任承擔方。但是，從落后地區自治村的治理結果看，發揮作用的村委會卻很少。

自治下的村莊“散沙化”不僅“外化”，而且呈“內卷”之勢，更顯頹廢。亂批宅基地下的村莊外擴與“空心”狀況并存；家庭規模縮小、親和力弱化——年輕人單門獨過，老人自養；打工潮下的“空巢老人”“留守兒童”數量增加，村內道路泥濘，垃圾亂堆，廢水橫流等情況依舊，又新添了打工潮下的房屋破敗失修，庭院荒蕪境況。

自治下的村莊在遺失傳統文明和滋生新的不文明中飄搖。鄉土風貌漸失，村莊變得讓人陌生；血緣、人情維系的鄉村社會正遭受利益至上原則下的新組合的肢解，知足常樂、寬厚仁義的鄉人心性以及親近自然、珍愛土地、勤勞節儉的知行傳承正漸行漸遠，在鄉村新生代身上越來越多地顯現出追求享樂、人情淡漠、嫌棄鄉村等，有能力者成功脫農進城下的村莊成了弱勢者——“留守兒童”與“空巢老人”的堅守，而老人以宗教、迷信為排解的燒香拜佛、禮拜，正在影響著村莊幼小；“留守兒童”早早輟學，在學校不再管、家庭管不了，厭煩農業農村、又無力在城市立足下結群“混日子”，正在成長為游蕩于城鄉間的“非常可怕和危險的群體”[2]。

自治使發展條件本就有限的落后村發展更加困難。推行村民自治切斷了落后村可以依靠的鄉以上各級政府的“幫、帶、管”，陷入難以維持原有發展局面的困境。以豫東C鄉為例，該鄉農業水利設施至今仍停留在1990年代鄉政府投資建設的數量上而無任何新建，設施功能在多年只使用無維護下嚴重下降，設施供求矛盾很大。2013年夏，在全省嚴重旱災面前，由于無法克服缺水源、缺抗旱設備、缺勞動力等多重困難，C鄉50%以上的農戶沒有實施自救，致使秋糧減產約 1/3，農戶和國家均遭受損失。

自治下的村莊生態環境惡化嚴重，突出表現為過度開發與污染。在生產污染方面，受第二輪承包期30年不變規定的影響，自治集體對發包給農戶使用的土地監管弱化，土地濫用、過度使用、污染使用等問題長期得不到解決，并且處于擴散進程。近些年來，在集體土地非農化使用中，對短期利益的追求、忽略生態考慮、無力監管使用方等，使村莊陷入資源、環境雙損失的困局之中。至于村莊生活污染方面，更是愈加嚴重。總之，鄉村碧水藍天的失去與鄉村缺乏自我保護、主動選擇能力有限有關，更與集體力量弱小有關。

三、落后農村村民自治不力的主要原因

落后地區村民自治難，經濟文化落后是根本。經濟落后并不絕對制約民主政治發展，但若文化與經濟雙落后，政治發展就絕對無望了。

物質利益是人們從事一切社會活動的基本動因，“政治權力不過是用來實現經濟利益的手段”[3]，普遍存在的落后村集體無財力的事實，制約著落后村的自治發展，影響村民對自治的興趣。C鄉調查顯示：2007年以來，落后村自治呈現部分自覺的主要原因，就在于國家實施城鄉一體化戰略、新農村建設戰略下的援建、補貼、救濟等，構成了村委會可資掌控的資源追加，才有效吸引村莊中試圖掌握資源分配權的活躍分子加入自治活動。但是，廣大村民期待的是自治能解決眼前集體財力缺乏、民力有限下的村務難，破解資源、區位優勢缺乏下的村莊未來發展難，而實際中的自治無益于發展進步的事實，則成就了他們“無自治必要”泛化認識與自治冷漠。

村民思想政治素質不高，不僅加劇發展難，也造成自治難。傳統思想觀念制約廣大村民涉足政治。C鄉T行政村調查顯示：58%的村民仍固守“村莊治理是上級或村干部的事”認識；僅有20%的村民認可“村民有治村權”，同時又表示“難發揮作用”。該村60歲以上的村民，除約10%的黨員參與自治活動外，其余均在“自治是年青人該干的事”認識下不談論、不參與；未外出務工的中年男性村民（約占20%）是自治的主力，他們多是外出闖蕩無功而返者、從未外出過的務農者、習慣在鄉尋求機會的小經營者、或嗜賭或酗酒或坑蒙拐騙的不務正業者、個別勞改釋放人員等的混合，素養與能力均有限；青年農民多是自治旁觀者，這是因為他們除了關心自我與小家庭外并不關心村務，不熱衷政治，或者因為他們缺乏年紀、閱歷等方面的競爭優勢。很明顯，弱勢方堅守的村莊，自治能力是有限的。文盲、缺乏民主意識與自治經驗，制約廣大村民真實自治權行使。在選舉上，多數村民基于家族、人情立場商議投票，真實選舉意愿難實現；面對賄選，多數村民不敢抵制，甚至順勢搞選舉權“尋租”；村委會做主被視為理所應當；無監督意識與罷免行動，自治流于無治或村委會濫治。自治意識落后、能力有限是自治難之根本原因。

四、落后農村村民自治走出困境的對策

要端正對村民自治的看法，這決定問題解決的策略與程度。既要摒棄“落后地區村民自治過早”的錯誤思想，認清村民自治的客觀形勢與存在條件，但也絕不能把村民自治理解為是“村民、村莊自己的事”，可以不要黨的領導、上級政府的指導。尤其對村以上各級黨政組織而言，必須拋棄“自治亂象是新生事物發展的必經階段，只要不影響農村乃至國家大局穩定，就無需干預而應任其自然發展”的不負責做法，應當充分認識到自治不力已超出政治范圍，成為村莊一體化整體發展中的“短板”，正在造成村莊整體發展的“短路”。因此，各級黨政要自覺擔負起領導、指導村莊發展的職責，助推農村自治走上正途。

與發達地區村民自治少干預，甚至不干預相反，落后村自治發展需要外力介入下的幫扶與助推。落后村自治的客觀條件差，主觀動能差，完全放手就等于任其落后，這正是落后村自治運行還少有成效，甚至陷入惡性循環的主要原因。因此，鄉縣以上政府應從以下三個方面施以援手。

為落后村提供經濟發展幫扶。針對落后村往往是缺少工商業的純農化村情況，根本解決之策在國家對農業農村的投資與管理體制變革。一方面，國家要充分擔負農田水利基礎設施投資職責，尤其是落實為專項的、常規的投資與管理任務，由具體部門專職負責，保障農業增產、農民增收；另一方面，深化針對農業的具體體制改革。針對農資產品隨行就市與糧價國控的變相“剪刀差”，農村土地非農化使用權國控保障了國家糧食安全，卻堵上農區用土地資源置換工商產業進駐發展的機會與出路以及國家對農區發展多年無保護做法等不公平待遇問題，要盡快出臺“健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制”[4]細則，實施全國范圍內的農業主產區規劃與認定，給認定區特殊制度保護或產品補貼，彌補產業收入差距。此外，落后村所在的當地政府應配合國家措施，把抓當地發展的精力放在落后區落后村發展上，把手中掌握的發展前景好的項目主動投到這些地方，項目投放不能一味講究市場化法則，追求回報率，而應牢牢把握科學發展觀指導下的拉起“短板”原則，鋪墊好全面發展、科學發展的底子，以實現發展突破。

實行政治資源上的對口支援。針對落后村中的自治亂象，必須實行內部解救與外部施救相配合原則。

在內部解救上，“一定要把領導班子和干部隊伍建設作為基層組織建設的治本之道、長久之計”[5]，這已為自治實踐中的成功方所證實——“給錢給物不如建個好支部”“村看村、戶看戶、群眾看支部”。因此，鄉縣黨委、組織部門應為行政村把好村黨支部選舉關，堅持以“政治強、思想好、清正廉潔、公道能干、同群眾保持密切聯系、能帶領農民群眾建設社會主義新農村”[5]的標準選人。同時，建立和強化針對“兩委”班子的工作考評機制。考評內容應包括是否積極宣傳黨的路線、方針、政策，是否切實履行組織群眾、宣傳群眾、教育群眾職責，是否積極發展后備黨員與培養，是否發揮對村委會、農村經濟組織的領導以及黨群關系如何，村委的權力落實情況、村務公開、自身廉政情況等；對考評不合格者要做出相應的處罰。加強鄉縣對村“兩委”的教育，包括群眾路線教育、思想道德教育、職位職責教育等，教育重點要放在村委班子上。

外部施救的重點應放在影響自治的根本難題解決上。在司法層面，細化村自治組織定位，可把村自治組織認定為行政機關，對應認定村民為“行政相對人”，以解決村委凌駕于村民之上和國家行政管理之外的難監管，村民因怕被打擊報復而不敢參與自治之憂；變更村自治單元——由現行的行政村“下沉”到自然村，以使村委會等“代議”向真實“民議”回歸；在選舉上，應準許符合法規規定前提下事先設定候選人資格的做法，既保障選舉“有底線”，又可規范群眾投票動機。在行政管理層面，應向落后農村地區大面積輸送“大學生村官”，尤其應效仿浙江省設立“大學生村官自主創業專項基金”，發揮大學生村官智力與基金“二效合一”作用，助推落后村的發展；針對目前組織部門管黨建、民政部門管選舉、農委（農經）管集體資產和離任審計、紀檢監察部門管違法違紀、公安部門管刑事案件的“多頭共管”體制和“村官不算官，律法管不到，不撈白不撈”的實際，可嘗試設置專門的農村自治管理專職組織，通過駐村調研指導、調解矛盾以及實地監管來解決，還可以從抓農村信訪工作方面實現村官監管突破。

加強群眾教育。落后農村呈現的“最先進的法律面對最落后的人群”事實表明：“嚴重的問題是教育農民”[6]。抓好農村學校教育是長遠。國家不僅要繼續加大落后農村學校教育投入與新辦、深化義務教育落實，保障農村孩子有學上、上得起，更要注重對成年農民的職業教育，教育重點要放在觀念轉變、法制教育、技能培訓以及文明行為培訓上。加強農村公共文化建設，則能起到事半功倍的作用。村莊血緣、地緣關系為集體教育提供了先天優勢，關鍵是誰來施教以及教育能否常態化。村“兩委”本應是擔當組織、宣傳、教育村民的當家人，但賄選帶來的“兩委”素質弱化則使這一職責擔當弱化了。黨員活動、村民大會、娛樂集會、講座、文體活動都是可采用的形式，黨的路線、涉農政策、土地征用補償規定，自治法規、信訪條例、涉及當地資源保護的法規，健康知識教育、安全防范教育，尤其是針對“留守兒童”“空巢老人”境況下的防騙、防盜、防電、防火知識等，都屬教育內容或范圍，而且教育活動要常規化。村民自治教育效用最直接，宣傳車進村、發宣傳冊以及培訓村民宣講員擔負村莊自我教育等，都是好辦法。同時，還要注重在自治實踐中實現群眾自我教育與成長。根治自治問題，靠村民意識覺醒與自覺行動，既不能因村民在自治中的無為表現而悲觀，更不能藉此懷疑自治的必要性，應堅信自治實踐是村民增長認識、提升能力的最直接途徑，群眾有智慧和力量在“吃一塹長一智”中成長。往返于城鄉間的青年農民正帶動落后鄉村的民主意識與維權行動增長，是村莊自我力量的展示，也預示著村莊的自治未來。

[注釋]

① 本文內容中凡涉及到豫東平原F縣、C鄉的調查結果與數據引用，均出自課題組的課題調查。

[1] 湯志華,吳國志.廣西村民自治發展的困境及其出路——以廣西和寨村為例[J].廣西師范大學學報(哲學社會科學版),2013(5):87-92.

[2] 孫錫良.中國農民劃分與農民接班人的培養問題分析[EB/ OL].中國鄉村發展,http://www.zgxcfx.com/Article/56025. html,2013-05-09.

[3] 馬克思.馬克思恩格斯選集(第4卷)[C].北京:人民出版社, 1995:250.

[4] 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/ OL].http://finance.ifeng.com/a/20131115/11093995_0.shtml, 2013-11-15.

[5] 胡錦濤.在全國農村基層組織建設工作座談會上的講話[N].人民日報,1996-10-26(2).

[6] 毛澤東.毛澤東選集(第4卷)[C].北京:人民出版社,1967: 1366.

（責任編輯、校對：孫尚斌）

An Investigation on the Autonomy of Villagers in Backward Countryside by Taking Rural Areas of Henan Plain as an Example

DU Yu-zhen
(Henan University of Science and Technology Institute of Marxism, Henan, Luoyang, 471023, China)

“Election is autonomy and autonomy is election” is common in the backward rural autonomous practice. Backward villages are destined to get into troubles like without economic development, scattered villages, growth of uncivilization, ecological deterioration. Intervention and guidance of external forces is basic principle to solve the problem of village autonomy in backward. Helping in economic development, the counterpart aid in political and educating farmers are specific measures.

rural political development; villager autonomy; the external force involvement; economic support

C916

A

1009-9115(2015)03-0124-04

10.3969/j.issn.1009-9115.2015.03.032

教育部人文社科研究專項任務（14JD710043），河南省哲學社會科學規劃項目（2014BKS014）

2014-09-04

杜玉珍（1969-），女，河南扶溝人，碩士，副教授，研究方向為馬克思主義中國化。