讀者參與管理權的制度保障措施研究

馮天宇（黑龍江大學信息管理學院　黑龍江哈爾濱　150080）

讀者參與管理權的制度保障措施研究

馮天宇
（黑龍江大學信息管理學院黑龍江哈爾濱150080）

〔摘要〕讀者參與圖書館管理的權利是讀者的一項基本權利，應當對其建立完善的保障制度。讀者參與管理權應當包括：知情權、提出建議和意見權、參與決策權以及申訴和控告權。為了保障讀者的參與管理權，圖書館應當實行理事會決策制度、信息披露制度、聽證制度等。

〔關鍵詞〕讀者參與權圖書館立法制度保障

讀者參與圖書館管理的權利（簡稱“讀者參與管理權”）是讀者權利的重要內容之一，其作為一種程序民主制度，必須建立健全程序保障制度，才能有效實施。對我國的公共圖書館管理活動來說，保障讀者的參與管理權，首先應該保障制度性參與，為此首先應該在圖書館立法中明確讀者參與管理的權利事項，在此基礎上作出具體的相關制度安排，如建立健全理事會決策制度、信息披露制度、聽證制度、救濟制度和回應機制等。

1　我國圖書館立法保障讀者參與管理權的現狀

讀者參與管理權大體包括：對圖書館的制度建設、業務工作有知道、了解的權利；對圖書館重大事務有發表意見的權利；對圖書館工作進行監督，并對工作中的不足之處有提出意見和建議的權利；對圖書館及其工作人員的不合法、不稱職的行為有檢舉的權利等?？筛爬樗膫€方面，即知情權、參與決策權、批評和建議權、申訴和控告權。立法保障讀者參與管理權，首先要在法律條文中將各種讀者權利體現出來。

在我國，全國性的圖書館法尚未出臺，但已有十多部地方圖書館立法。其中，《湖北省公共圖書館條例》等8部立法中列出了讀者權利。《北京市圖書館條例》最具代表性，列出的讀者權利是：①免費提供書目信息檢索服務；②免費提供借閱書刊服務；③讀者免費獲得館員提供的關于如何利用信息資源的指導；④免費參與圖書館舉行的讀書活動；⑤向圖書館及有關部門提出批評、建議和意見。其他地方的圖書館立法對讀者權利的規定大都與《北京市圖書館條例》基本一致。由此可見，對讀者參與管理權只涉及“提出建議和意見”一個方面，而未涉及知情權、參與決策權以及申述和控告權。

除了“提出建議和意見”的權利之外，讀者權利還應包括知情權、參與決策權以及申述和控告權。這是有法律或憲法依據的。如《中華人民共和國政府信息公開條例》規定，行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的?！吨腥A人民共和國憲法》規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”；“對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，公民有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”。圖書館屬于“國家事務”或“公共文化事務”，所以上述法規條款完全可以適用于圖書館領域，即讀者的知情權、參與決策權以及申述和控告權應該得到立法保護，進而應該納入到圖書館立法范疇之中。

綜上所述，我國目前的圖書館法規在保障讀者參與管理權方面，只對“提出建議和意見”作出了明確規定，而對讀者的知情權、參與決策權以及申述和控告權沒有作出規定。所以，在如何保障讀者參與管理權方面還不夠具體廣泛。這表明，今后的圖書館立法需要在全面保障讀者參與管理權方面拓寬保護范圍，將讀者的知情權、參與決策權以及申述和控告權全面寫入法律條款之中。

2　立法保障讀者參與管理權的意義

2.1保障讀者權利的根本需要

圖書館立法已被用來協調規范體系的利益相關者之間的關系。根據現代理念，通過圖書館與其經費來源之間的關系可以看出，這種關系其實就是圖書館和全體納稅人之間資金分配的關系。而納稅人在接受圖書館服務時其角色便是讀者。[1]因此，處理好圖書館與讀者的關系是圖書館存在和事業發展的關鍵。法律法規是協調公民的權利和義務之間關系的行為準則。然而，已經頒布的地方性圖書館法規中，卻只有8部將讀者權利寫入了法律條文；有幾部地方性法規只列出了讀者應履行的義務，讀者應享有哪些權利卻沒有體現出來。鑒于上述情況，今后圖書館立法都應將保護讀者權利作為圖書館立法的宗旨，集中明確地列出讀者的權利，讓讀者明確地知道自己的權利和義務，在履行義務的同時更好地參與圖書館的管理，維護自身的權利。這樣，對圖書館和讀者來說才是雙贏。

2.2圖書館管理民主化的基本要求和表現

讀者參與圖書館管理，是圖書館民主管理的基本要求和表現。目前我國讀者參與圖書館管理大多流于形式，原因是我國圖書館立法中缺乏普遍規定讀者參與圖書館管理，讀者參與管理權缺乏法律的保障。深圳市圖書館率先實行的理事會決策制度，是圖書館民主管理的重要表現。圖書館立法對讀者權利的明確規定，可以確保讀者參與圖書館的管理，不僅讓讀者切實地享有自己的權利，這不僅是保障讀者參與管理權的根本途徑，而且是圖書館民主管理的需要。所以圖書館立法對保障讀者參與管理權具有重要意義。

2.3保障事業經費以保障讀者權利的需要

多年來，我國圖書館的發展中存在著諸如經費、場館設備、人員等等多重問題[2]，導致服務跟不上，讀者滿意度不高。我國圖書館主要有公共圖書館、高校圖書館、科研圖書館，還有政府各部門、企事業單位的圖書館（室）等，各個類型圖書館的經費均由各個系統自行劃撥；所劃撥的經費沒有統一的標準，使得各圖書館之間的發展差異很大。就公共圖書館而言，解決經費的辦法就是立法。將圖書館各項費用納入政府的財政預算當中，使政府對圖書館的撥款逐步形成一種制度。聯合國教科文組織（UNESCO）很多年前就已經明確各國應制定全國性的圖書館專門法律，以保障圖書館事業健康發展。因此，通過圖書館立法，使圖書館經費得到有效保障，在西方發達國家已經比較成熟，其實踐經驗表明解決經費困難的主要辦法就是制定圖書館法。通過立法保證圖書館獲得持續穩定的經費。例如，美國實行的是以財產為依據征收圖書館事業特別稅，還從地方政府財政收入中撥款作為圖書館專用資金。保障公民權利需要公共資金支持，因為“所有權利是昂貴的，因為所有的權利都以納稅人資助的有效地進行監控和實施的監督為先決條件”[3]。也就是說，保障讀者權利需要政府對圖書館事業經費的足額保證，而為了保證足額的事業經費就需要相應的立法即圖書館立法。

3　保障讀者參與管理權的制度措施

我國現已頒布施行的地方性的圖書館法律法規中，只有《深圳經濟特區公共圖書館條例》等8部提到了讀者參與圖書館管理的相關權利，但這8部法規并沒有涉及讀者參與圖書館管理決策的權利，讀者對圖書館的服務提出申訴和控告的權利以及讀者獲得圖書館相關情報信息的權利等，而只提到了讀者可以對圖書館管理方式和提供的服務提出建議和意見的權利?？梢钥闯鑫覈F有的圖書館立法中并沒有全面體現讀者的參與管理權，今后應加強補充和改進。首先，為了確保讀者參與決策的權利，制定圖書館法時應規定公共圖書館逐步推行圖書館理事會管理制度。實施理事會制度是保障讀者參與決策權的制度保障。第二，為了充分保障讀者的“批評和建議權”，制定圖書館法時應對讀者對于圖書館方面的批評和建議建立完善的回應機制，具體機制內容應該包括負責回應的組織機構與人員、回應方式、回應時限等，只有這樣才可以盡可能避免讀者提出的批評和建議無回應，也就是怠慢讀者的現象。[4]第三，為了保障讀者對圖書館提出申訴和控告的權利，制定圖書館法時應把“申訴和控告權”明確體現在讀者應享有的各項權利中。這里的“申訴和控告權”，屬于讀者權利的救濟機制的范疇，其施行途徑主要包括法律救濟與行政救濟。權利與救濟是分不開的，因此雖然明確讀者的“申訴和控告權可能會對圖書館人產生一定的威懾作用，但是它將對圖書館人約束自己的舉止言行產生幫助，進而可以避免不必要的紛爭的發生”。[5]第四，讀者的各項權利應當包括知情權。知情權應當是公民應享有的一項基本的權利，保障公民的知情權是政府的義務和責任。由此可以看出，知情權不僅是一種簡單的民事權利，更是一種公民的政治權利，即知情權是一種基本人權。[6]為了保障讀者的知情權，應建立信息披露制度。公共圖書館管理中的信息披露的內容（即必須披露的信息內容），包括：圖書館發展規劃、財務年報、機構設置情況等等。信息披露是為了保證讀者的知情權，“知情”是“參與”的前提條件。因此，建立信息披露制度是讀者了解、參與、監督圖書館管理活動的必要條件。

3.1理事會決策制度

參與圖書館事務的決策活動，是讀者參與權的最重要內涵。而理事會決策制度，是讀者參與圖書館決策的最適宜制度安排。現代公共圖書館治理理念中最基本的特點就是實行理事會決策制度。西方國家大多實行三權分立，而現代公共圖書館治理理念中的治理結構也存在類似的權力分享機制，這種機制表現在實際分離但又協調進行的決策層、執行層、監督層內部管理機制。在現代公共圖書館治理結構中，處于決策層的是圖書館的理事會，并由其行使決策權；館長及其副職處于執行層，主要負責執行理事會做出的決策；政府、社會以及理事會的內部監督部門構成治理結構的監督層，對理事會做出的決策和執行層的執行工作進行監督。[7]

之所以認為實施圖書館理事會制度是保障讀者參與權的根本性制度安排，是因為在理事會決策集體中公民代表/讀者代表占據重要地位，公民代表/讀者代表能夠把民意滲透到圖書館決策之中。這一點可從圖書館理事會的成員構成中窺見一斑，如美國加利福尼亞州圖書館法規定，州內的各個圖書館理事會由十五人構成，十人由州長直接委派，其中三人代表弱勢群體，另外七人來自不同類型的圖書館如政府機構圖書館、學術研究機構圖書館、特殊圖書館等等；另外五人代表其他群體，主要由議會任命。[8]

在我國，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》第十一項第40條指出：“明確不同文化事業單位功能定位，建立法人治理結構，完善績效考核機制。推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理”[9]?？梢钥闯?，我國圖書館管理制度將發生重要變革。在事業單位改革縱深推進的背景下，深圳市政府率先在全國實行了理事會制度。深圳市委、市政府頒布的《深圳市圖書館理事會章程》規定：“理事會是深圳圖書館（以下簡稱圖書館）的議事和決策機構，負責確定深圳圖書館的發展戰略和發展規劃，行使深圳圖書館重大事項議事權和決策權。理事會對深圳市文體旅游局負責”。理事會的基本職能是：“審議決定圖書館章程和基本管理制度；審議決定圖書館的長期發展戰略和發展規劃；審議決定圖書館的年度工作計劃、年度工作報告；審議圖書館薪酬分配方案；審議圖書館財務預算草案；審議市文體旅游局提名推薦的館長（行政執行人）人選等?！盵10]此外，還有廣州圖書館、南京圖館已經或正在實施之中。

3.2信息披露制度

信息披露制度是對圖書館用戶知情權利的保障。讀者的知情權就是指圖書館用戶有權利了解知道與其相關的情報信息。[11]知情權是讀者的一項基本權利，“知情”是“參與”的前提條件?！爸椤笨梢栽鰪娮x者獲取情報信息權利的意識，并且推動圖書館立法進程，最終強化圖書館履行及時公開信息的義務。[12]因此，建立信息披露制度是讀者了解、參與、監督圖書館管理活動的必要條件。公共圖書館應該按照“公開為原則，不公開為例外”的法則，及時公開應公開的信息。

3.3聽證制度

有關圖書館管理與服務的重大政策的制定、變更、修改、撤消等事項，在提交上級主管部門核準審批之前，應該經過公開聽證，廣泛聽取讀者及其他利益相關者意見的制度環節。聽證制度是保證圖書館政策反映和滿足民意的重要制度形式，是圖書館決策能夠做到廣泛參與、集思廣益、民主決策的重要而有效的途徑，因而應該廣泛而又經常性地應用于圖書館政策的制定、變更、修改、撤消等過程之中。尤其是那些與讀者利益緊密相關的事項，應通過聽證會來聽取讀者的意見并審慎作出決定。與讀者利益緊密相關的事項包括：開閉館時間的調整，某一服務項目的設立或取消，收費項目的設立及其標準的制定，新建館舍或服務場所的選址，館內設施布局的大規模調整，常用性設施設備的添置、更換或取消，等等。

3.4救濟制度

沒有救濟，就沒有權利；權利救濟，是權利實現的必要環節。讀者參與管理權的實現也是如此。所以，救濟制度是否健全，直接關系到讀者參與權能否實現及其實現程度。權利救濟分為行政救濟和法律救濟兩種途徑。公共圖書館是公益法人/事業法人，因此當圖書館做出違背法律法規而侵害社會公益行為時，讀者可以提起公益訴訟（包括行政復議和法律訴訟兩種形式）；當圖書館做出侵害讀者個人權益的行為時，讀者有權提出行政復議或法律訴訟請求。當然，救濟制度的健全，不完全取決于圖書館，而主要取決于國家或政府有關的法律法規的健全，對圖書館而言主要是承擔應訴的責任和執行行政裁定或法院裁決的責任。

3.5回應機制

讀者參與圖書館管理的過程，是圖書館與讀者之間的互動過程，而互動需要有回應環節。圖書館對讀者訴求的回應機制是否健全，將直接影響到讀者參與的積極性以及讀者參與管理權實現的質量。

這里的回應是指圖書館對讀者的需求及所提出的問題作出積極的反應和回復，它要求圖書館富有使命感和責任感，關注讀者訴求，對讀者的訴求不得無故拖延或沒有下文。圖書館回應讀者的責任，主要表現為對讀者問責、需求以及建議等方面的積極回應。[13]①對讀者需求的積極回應。無論是多數還是少數讀者提出的需求[14]，圖書館都應該本著以讀者為中心的出發點，積極進行解決，及時解決相對容易的需求，不能馬上處理的應記錄在案，通過群策群力論證評估以后，形成并記錄解決類似問題的方法和經驗，以便日后參考。美國西部最古老的公共圖書館默爾特諾瑪縣圖書館館長曾說過：“圖書館利用率高，并被讀者所愛戴，究其根本原因是因為讀者在這里享受了優質的服務。21世紀是一個發展迅速、競爭激烈和高科技含量的信息社會，圖書館立足的根本便是提供優質、始終如一、回應變化的讀者服務”[15]。由此看出，對讀者需求的積極回應可以提升圖書館在讀者心中的形象，有利于圖書館的發展，同時，可以提升讀者參與圖書館管理的意愿。②對讀者問責的積極回應。積極回應讀者的各種問責是指當讀者對圖書館及相關人員的不合理做法提出質疑詢問、建議批評乃至申訴時，圖書館方面應該做出積極的回應。這些回應包括：根據相關法律和各種規章制度以及普遍的道義原則迅速對問責的內容做出的準確定性；對有關圖書館的責任人作出處理決定；問責者不服決定時作出進一步申訴的方法途徑和時間限制等等。相關人員對讀者問責回應的基本原則是及時、公正地做出回答，并且做到有問必答。積極準確回應讀者的問責，是貫穿于現代圖書館治理理念和公共文化服務體系中尊重民意、接受讀者監督的原則的重要表現。[16]③對讀者建議的積極回應。積極回應讀者的建議是指當讀者針對圖書館管理或服務提出合理化建議時，圖書館應做出積極的回應。為此，圖書館應給讀者提供建議的方便途徑，如設立讀者意見箱，設立館長接待日，公開館長電話或信箱，召開不定期的讀者座談會，圖書館網站上專設讀者意見專欄等。

4　結語

在我國，讀者參與圖書館管理的進程還有很長的路要走，無論是立法還是實行理事會制度等還有許多問題需要繼續討論。只有讀者參與圖書館管理權獲得全面保障，圖書館管理乃至圖書館事業才會步入健康的發展軌道。

（來稿時間：2015年1月）

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〔分類號〕G251

〔作者簡介〕馮天宇，黑龍江大學信息管理學院圖書情報專業研究生。

A Study on Measures of Institutional Guarantee of Reader Right to Participate in the Management

Feng Tianyu
( Information Management School of Heilongjiang University )

〔Abstract 〕It is a basic right for readers to participate in the library management that we should accordingly establish a thorough security system. Reader right to participate in the management should cover the right to be informed, right to offer a proposal and opinion, right to participate in decision-making and right to appeal and to indict. In order to guarantee reader right to participate in the management, it is obliged to implement the council decision-making institution, information disclosure institution and hearing institution.

〔Keywords 〕Reader right to participate in the managementLegislation of libraryInstitutional guarantee