構建生態治理的多元參與長效機制

黃 杰，張振波

（蘇州大學 政治與公共管理學院,江蘇 蘇州 215123）

構建生態治理的多元參與長效機制

黃 杰，張振波

（蘇州大學 政治與公共管理學院,江蘇 蘇州 215123）

在生態問題日益凸顯與環境狀況持續惡化的現實背景下，多元參與的生態治理模式成為系統協調社會利益訴求、深度整合社會資源力量、實現生態長效性治理的根本之策，并引起了實務與理論界的高度重視。著眼于多元參與機制的源頭構建，致力于探尋多元參與長效機制的建構過程、現存問題與解困之策。完善以機制體制為核心的頂層設計、重塑政府角色定位、激活社會公眾與社會組織的參與效力，是從根本上應對生態問題的必要路徑。

生態治理；多元參與；長效機制

一、生態治理對多元協同模式的訴求

著力生態治理，建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。然而，生態治理是一項復雜的系統工程，涉及到社會的各個領域、各個層面。一方面，生態環境的整體性與無邊界性，使單一區域的生態事件已然超脫于區域的界限而呈現“脫域”的問題表征，生態問題擴散的“漣漪效應”必然要求生態治理系統之間（包括橫向的區域內部之間、區域之間和縱向的中央政府與地方政府之間兩個維度）實現良性互動與有效合作，單個行為個體或社會群體的“單兵冒進”式生態治理都是違背這一內在機理的；另一方面，隨著社會結構的漸趨復雜化和社會利益主體的日益多元化，業已進入風險社會的現代化進程面臨著更多的不確定性甚至風險，日趨整合的社會所表現出來的整體性和系統性，決定了單靠政府或其他單一力量將難以整合社會資源對生態問題進行有效治理。而當前我國的生態治理還存在著部門分割、路徑模糊、工具缺失等問題，必須走一條全面融合、集成創新的實踐道路。

面對這樣的問題場景，多元協同的生態治理模式逐漸為人們所接受，且成為實務界和理論界的共識：改變以往單一的以政府為主體的生態文明建設模式，構建起多元主體協同合作的生態文明建設長效機制，才是建設環境友好型和諧社會的應有之義。作為一種超越環境工具理性和體現環境機制理性的合作形態，生態治理的多元協同模式是遵循社會治理發展規律的必然趨勢，也是順應生態環境治理本質屬性的必要路徑；它是對治理理論所強調的“管理機制主要不是靠政府的權威，而是合作網絡的權威”[1]的治理理念的直接體現。

作為后工業社會下的典型生態治理形式，多元協同治理模式強調生態治理主體的多元化，即包括政府、社會組織（NGO）、公民、企業、法制規章與大眾傳媒在內的多元主體皆為生態治理的重要力量；強調治理參與力量的主體性，即參與生態治理的各方都是作為獨立的具有主體性的個體或組織；強調協同地位的平等化，即各主體不存在控制型或主導性的“首要”主體，而皆為地位平等的“重要”力量；強調協同生態治理行為的過程性，即多元協同是一個長期的連續過程，故而維持多元協同模式的長效運作是決定生態治理成效的關鍵；強調利益流轉的公開均等化，這是多元協同機制得以長期運行并實現良性運作的根本保證。

二、多元協同生態治理模式的現實困境

（一）“路徑依賴”——傳統治理模式的阻滯

選擇正確的生態治理路徑的基礎，首先在于破除桎梏層面的“路徑依賴”。沿承自傳統生態治理模式的制度架構與體制安排，以及該模式塑造下的社會公民的思維習慣和行為方式，都會陷入結構鎖定狀態而對新的生態治理模式的構建與實施帶來阻礙。破除路徑依賴所造成的阻力成為消除困境的首要問題。

破除“路徑依賴”既不能抱著我國過去傳統的以政府為單一主體的生態治理模式不放，也不能將西方比較成形的生態治理理論奉為金科玉律，而將我國傳統生態治理模式中已經建立起來的運作架構與機制全部推倒重建，也是違背社會進步的正常規律的。在經濟體制深刻轉軌、社會體制深度轉型的當代中國社會，任何單純延續傳統的或簡單借鑒國外的生態治理方式，都難以產生根本的、長效的治理成效；以馬克思主義為意識形態指導的中國共產黨面對生態環境普遍性惡化的現實，也充分認識到生態治理的重要性，正逐步從理論層面和現實層面對經濟社會發展模式進行塑造，從“科學發展觀”到構建“環境友好型社會”都是寶貴的經驗和成果。故而，基于傳統的生態治理模式和現有的生態治理成果，深刻探究政府角色轉換與職能轉型的可行路徑，建構協同多元主體參與生態治理的模式機制，才是破除傳統治理模式的路徑依賴的根本所在。

（二）協同生態治理的意識淡薄與內化不足

對于政府而言，經濟社會發展中，政府行為或者說政府公共政策取向取決于政府價值觀體系中占據主導地位的價值觀[2]，價值觀理念系統地、互動性地作用于公共需求信息輸入、公共需求信息認知、公共需求信息輪換和公共政策輸出全過程；對于社會主體而言，價值觀念則從根本上指導著思維方式的導向與行為模式的選擇，而人們對于新的制度安排與行為規則的接受與內化程度，則直接決定著制度的變革成敗；市場經濟的逐利性賦予企業追求利益最大化的本質特征，企業的戰略決策，包括社會責任的履行，都有其基于利益導向的權衡過程，故而企業生態價值觀的塑造與利益協調機制的構建，是有效歸引企業社會責任行為的關鍵。

然而，無論是政府公共部門還是各類社會主體，都存在著價值觀念缺失或內化不足的問題。一方面，如果說始于十七大并在十八大臻于完善的生態文明建設整體構想與體制安排，在公共政策輸出與行政重心指導上將起到導向與指引的作用的話，那么包括公眾、企業、社會組織在內的諸多社會主體對于生態文明新思想與新制度的內化吸收并最終對行為選擇產生影響，則需要一定的過程和相當的時間。這也在一定程度上極大的制約了生態理念推行與政策執行的深入程度和實質成效。另一方面，各社會主體關于生態文明建設的理解上的差異、對于自身之于生態文明重要性的認識上的不足、作為生態文明建設利益相關者利益博弈的策略選擇，以及各自生態貢獻能力程度上的零散狀態等，都導致了當前協同合作觀念上的不足。以企業為例，市場經濟體制下的資本稀缺性賦予企業特殊的強勢地位，但其逐利性本質下的環境責任教化相悖于社會生態友好型核心價值，而在社會中長期處于“拔根”狀態的企業難以與社會形成共生共存、良性互動的關系，且政府缺乏協調企業的有效手段、難以充分調動企業參與的積極性以及政府對企業資源的協調難以形成有效合力等問題，都嚴重制約了企業作為社會主體的作用發揮。

（三）協同生態治理缺乏長效運行機制

多元協同機制的形成需要明確的利益劃分與權能架構，而當前因生態治理極長的投資回報期、不明確的責任義務劃分、高風險的投資回報對比等，都使得當前生態文明建設中存在著較為明顯的利益不均衡與權責不對等，雖然目前已漸行推廣的生態補償機制與轉移支付體制在一定程度上彌補了這些不均衡與不對等，卻仍無法從根本上解決問題。而更為重要的是，由于協同生態治理在我國屬于極為年輕的治理思路，尚未形成系統的機制架構與實施方案，協同策略的缺乏嚴重制約了生態文明建設多元協同新格局的形成。

另外，生態治理是一個長期、持續性的過程，故而生態治理多元協同機制也應保持連續的作用效應，建構持續性的運行機制。根據協同理論，要維持協同狀態的長期效應，應建立三個機制架構，即要有主體源作為協同機制的組織基礎、要有動力源作為協同機制的驅動力量、要有制度源作為協同機制的保障體制。而無論是實務操作層面還是理論研究領域，當前關于生態治理協同模式的探討大多聚焦于必要性與可行性分析、可行路徑探索等前端治理內容，而對于其有效運行與科學評價等后端治理內容卻缺乏應有的問題意識與理論共識。

三、構建生態治理的多元協同長效機制

（一）完善以機制建設為核心的頂層設計

在任何一個系統中，機制都起著基礎性的、根本的作用。在構建生態治理多元協同機制的過程中，應將以往的非正式關系、規則或規章固化為體制或機制，通過機制建設完善政府作為宏觀政策環境的頂層設計，具體包括：以統一系統的區域生態治理體制打破條塊分割、壁壘森嚴的地方行政體制和傳統的“行政區行政模式”[3]；以制度化的道德規范增強人在合作治理中的自愿行為；以標準化的治理組織結構和高效、職責明確的組織分工，提高組織的誠信、效率、透明和責任等價值；以公開民主的權力結構形成一種權力、能力與責任的匹配、對等、制度化、常規化的多元治理結構，從而形成一個相互優勢互補匹配、上下聯動、協同應對的有機體。

在生態協同治理的機制構建中，科學評價機制易受人們忽視卻又發揮著極為重要的角色作用，在有效規塑協同參與主體行為模式、保障協同生態治理機制的長遠目標導向、維系協同合作系統良性運行等方面具有不可替代的作用。建立協同生態治理模式的科學評價機制，應堅持理論與實踐相結合、科學規劃與可操作性相結合、現實視角與前瞻領先相結合的“三結合”原則，構建涵蓋動力、投入、激勵等多重維度的評價體系，從內部與外部驅動力保證協同參與主體的初始行為驅動力量，從人才投入、資本投入和政策法規投入等方面保證協同系統的長效運行基礎，從利益分配機制、學習激勵機制和形象激勵機制等方面進一步提升各主體的生態治理意愿和驅動力量。事實上，在缺乏有效的替代激勵機制的條件下，政治錦標賽是中央有效激勵和約束地方官員從而主導公共政策走向獲取預期治理績效的必要路徑。因此現階段的著力點應在于錦標比賽內容從顯性、短期經濟績效向公共需求、公共利益的轉變，通過“綠色GDP”的績效考核內容引導政府生態治理意愿和能動性。

（二）實現政府在生態治理中的“宏觀上升”與“微觀沉降”

在宏觀層次上，政府部門作為“從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量”[4]，應該從“事無巨細”式的管控模式中抽離出來，從政策制定上引導區域內部的多元協同合作，充分發揮其協調、組織、管理、推動的引導型服務職能，成為引領多元協同合作機制建設方向與模式、整合區域內部優勢資源、營造良好協同環境、推動生態文明建設健康合理發展的重要主體。政府可從以下兩個方面發揮其宏觀層面的顯著作用：一方面，政府應著力完善頂層設計和宏觀規劃，并通過健全法律環境和制度體系，建構各主體協同合作的一整套規范體系，讓行動有律可依、讓結果有跡可循，從根本上消除多元主體協同合作的路徑困境與后顧之憂；另一方面，應繼續深化產業調整，加大對生態型或生態保護型企業的扶持和獎勵力度，另外，在繼續發揮市場資源配置和利益調整作用的同時，也要持續保持對市場失靈困境的預防和彌補，有效減少污染企業的負外部效應。

在微觀層次上，政府作為生態治理多元協同機制的重要參與主體，應從“管而不理”的傳統管理模式沉降至行為層面，加強行為管理和規制，實現與宏觀調控層面相對應的“微觀搞活”[5]，真正實現與社會、企業等其他主體的利益平衡、權責對等。一方面，政府應加強自身建設，形成縱橫向多元主體間生態協同治理之必要性和緊迫性的認知同一性，建立“綠色GDP”的生態核算機制和“綠色”的干部考核任用機制，加強政府任職人員的行為管理和行為建設，切實樹立生態協同治理意愿、提高生態綜合治理能力；另一方面，政府應加強與其他主體的溝通與交流，實現由神秘政府向透明政府轉變，完善社會信息的傳播機制和民意表達機制，增加社會信任，培育社會資本，建構多元協同良性機制的基礎與平臺。

（三）充分釋放社會公眾與社會組織的建設活力

社會（社會公眾與公民組織）作為生態問題的首要利益相關群體，一方面是其參與生態治理的正當性、必要性，另一方面則是其“散沙”狀態下的參與無力與角色失靈。對于生態治理多元協同機制而言，社會公眾與社會組織是最重要的主體參與力量，是匯聚社會資源、社會力量與社會影響力的重要來源，也是政策推行與執行的最終落實主體，對多元協同長效機制的構建具有舉足輕重的影響。然而，正如肖建華在觀察了西方發達國家的環境管理實踐后所提出的，雖然“公眾是環境保護運動的原動力和主體，但很多情況下，公眾參與并非容易”[6]。目前社會力量的深度發掘與有序管理尚存在諸多問題，成為阻礙社會主體作用發揮的重要因素。

對于社會參與生態多元協同治理機制的困境化解，應從社會公眾與社會組織的多元協同地位及其自身行為管理兩個方面入手。面對政府的“壟斷”性權力資源優勢與企業的稀缺性資本資源優勢，社會所處的傳統的相對弱勢地位嚴重鉗制了其近年愈發凸顯的利益表達與政治參與訴求。要破除這種不對等狀態，需要協調社會主體利益、整合社會優勢資源，提高社會公眾與社會組織的生態治理能力，而培育社會組織、促進社會組織發展壯大是一條可行的路徑。在具體實踐過程中，政府應通過授權生態型社會組織，借以目標管理、資金支持、制度保障等激勵與保障措施，使其從承擔政府剝離出來的社區生態治理開始，日漸成長為生態微治理的獨立社會力量。另一方面，從根本上講，參與生態治理的公民和各類社會組織及其領導人或多或少都具有“經濟人”特征，因此，制度設計上要保證他們在追求私利與實現公共利益之間保持均衡，為公民和各類社會組織參與生態治理，提供追求公共利益的正向激勵[7]，從而構建一個充分發揮社會主體積極性與自身智慧的高效合作機制。當前，政府購買專業化社會組織的生態治理公共服務的合作治理正在實踐中不斷趨向成熟，應繼續深入探究其運作模式、保障機制以及績效評估機制，豐富生態多元治理的內容和形式。

[1] 俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000：87.

[2] 沈承誠.“都市圈”區域生態的府際合作治理[J].蘇州大學學報:哲學社會科學版,2011（3）：59-61.

[3] 金太軍.從“行政區行政”到“區域公共管理”——政府治理形態嬗變的博弈分析[J].中國社會科學,2007（3）：53-65.

[4] 馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集[M].第4卷.北京：人民出版社，1972：211.

[5] 丁元竹.當代中國社會體制的改革與創新[J].開放導報,2012（3）：19-25.

[6] 肖建華，鄧集文.多中心合作治理：環境公共管理的發展方向[J].林業經濟問題,2007（1）：49-54.

[7] 夏志強.公共危機治理多元主體的功能耦合機制探析[J].中國行政管理,2009（5）：122-126.

（責任編輯：沈建新）

The Construction of Multi Participation Mechanism of Ecological Management

HUANG Jie, ZHANG Zhenbo

（School of Politics and Pubic Administration Soochow University, Suzhou Jiangsu 215123, China）

Giving the realistic background that the environment problem has become increasingly prominent, the multi-participating ecological management model has played a typital role in the appeal coordination of social interests, the integration of social resources and strength, and the ecological long-term governance. Also, it has caused great attention in practical and theoretical fields. This paper is committed to explore the source, the process and the path of the construction of multiple participation of ecological mechanism. Improving the the top-level design of the mechanism of system, rebuilding the government's role, and activating the public and social organizations to participate in effect, is a necessary path to fundamentally deal with the ecological problems.

ecological management; multi participation mechanism; the long-term mechanism

2014-11-08

國家社科基金重點項目（13AZD018）

黃杰（1985-），男，江蘇大豐人，博士生，研究方向:地方政府與社會治理。

10.16018/j.cnki.cn32-1499/c.201501003

D35

A

1671-5322（2015）01-0012-04