國企工作人員難成玩忽職守罪

◎文 《法人》特約撰稿 魏大忠

國有公司、企業工作人員不應當被作為玩忽職守罪的主體查處，檢察機關的做法無論在法律適用，還是在案件管轄等方面都值得商榷

近來一些國有公司、企業工作人員被檢察機關以涉嫌犯玩忽職守罪立案偵查。筆者認為國有公司、企業工作人員不應當被作為玩忽職守罪的主體查處，檢察機關的做法無論在法律適用，還是在案件管轄等方面都值得商榷。

國企工作人員≠國家機關工作人員

根據《中華人民共和國刑法》（以下簡稱“刑法”）第三百九十七條第一款的明確規定，玩忽職守罪，是指國家機關工作人員嚴重不負責任、不履行或者不認真履行職責，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。本罪的犯罪主體是特殊主體，專指國家機關工作人員（不是“國家工作人員”），即在國家機關中從事公務的人員，具體是指各級國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關、軍事機關中從事公務的人員。國有公司、企業工作人員，是指在國有獨資企業、國有獨資公司和國有公司控股公司中工作的企業人員，不屬于國家機關工作人員，不構成玩忽職守罪的犯罪主體。

2012年出臺的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）（法釋〔2012〕18號）》（以下簡稱“兩高2012年司法解釋”）第七條規定：“依法或者受委托行使國家行政管理職權的公司、企業、事業單位的工作人員，在行使行政管理職權時濫用職權或者玩忽職守，構成犯罪的，應當依照《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》的規定，適用瀆職罪的規定追究刑事責任。”

而2002年通過的《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》的規定是：“在依照法律、法規規定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員，在代表國家機關行使職權時，有瀆職行為，構成犯罪的，依照刑法關于瀆職罪的規定追究刑事責任。”

根據全國人大常委會的上述立法解釋，可以成為瀆職罪主體的人員應當具備兩個條件：第一、該人員屬于以下三類人，一是行使國家行政管理職權的組織中的人員，二是受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中的人員，三是未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員；第二、瀆職行為發生時，該人員是在代表國家機關行使職權。

實踐中，隨著國家改革開放的不斷深入，政企分開，簡政放權，國有公司、企業極少存在依法行使或者受委托代表國家機關行使國家行政管理職權的情況，至于在國有公司、企業中代表國家機關行使職權的人員就更加難以發現和準確界定。將國有公司、企業工作人員列入刑法分則第九章瀆職罪的主體范

對刑事案件進行偵查是公安機關的重要職責，除法律規定應當由人民檢察院立案偵查和由人民法院直接受理的案件以外，所有刑事案件的偵查工作都由公安機關負責。圍缺乏充分的法律依據，也不具有實際操作性。國有公司、企業工作人員不應當成為瀆職罪的主體，玩忽職守罪屬于瀆職罪中的一種，其主體當然不應當包括國有公司、企業工作人員。

失職國企工作人員涉嫌何種罪名？

前述兩高2012年司法解釋第七條關于依法或者受委托行使國家行政管理職權的公司、企業的工作人員，在行使行政管理職權時濫用職權或者玩忽職守，構成犯罪的，應依照上述全國人大常委會的立法解釋，適用瀆職罪的規定追究刑事責任的規定有司法解釋擴大解釋立法解釋之嫌，難以適用。同時，該司法解釋還和現行有效的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理國家出資企業中職務犯罪案件具體應用法律若干問題的意見（法發〔2010〕49號）》的相關規定存在一定程度的沖突。

該《意見》第四條明確規定對國家出資企業中的國家工作人員在企業改制和國有資產處置過程中的失職行為是按照刑法第一百六十八條規定的國有公司、企業人員失職罪定罪處罰，而不是適用刑法第三百九十七條的規定，以玩忽職守罪追究刑事責任。

刑法分則第三章“破壞社會主義經濟秩序罪”中的第三節專門規定了“妨害對公司、企業的管理秩序罪”，其中包括國有公司、企業人員失職罪。根據刑法第一百六十八條規定，國有公司、企業人員失職罪，是指國有公司、企業的工作人員，由于嚴重不負責任，造成國有公司、企業破產或者嚴重損失，致使國家利益遭受重大損失的行為。構成本罪的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。

國有公司、企業人員失職罪和玩忽職守罪在主觀方面和客觀表現方面基本一致。特別法優于普通法，特別規定優于一般規定。在刑事司法工作實踐中首先應當以刑法這一刑事基本法為依據。刑法第一百六十八條是專門對國有公司、企業人員的失職犯罪行為定罪量刑的特別規定。既然刑法第一百六十八條已經對在主觀要件和客觀要件方面都與玩忽職守罪基本一致的國有公司、企業人員的失職罪作出了具體明確的專門規定，就不應當再以別的什么理由對國有公司、企業工作人員的失職行為按照刑法第三百九十七條的規定，以玩忽職守罪追究刑事責任。

誰來查處國企人員失職罪？

《中華人民共和國刑事訴訟法》第十八條規定：“刑事案件的偵查由公安機關進行，法律另有規定的除外。貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。對于國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。自訴案件，由人民法院直接受理。”

可見，對刑事案件進行偵查是公安機關的重要職責，除法律規定應當由人民檢察院立案偵查和由人民法院直接受理的案件以外，所有刑事案件的偵查工作都由公安機關負責。

按照犯罪分類，國有公司、企業人員失職罪屬于刑法分則第三章第三節中的“妨害對公司、企業的管理秩序罪”，不屬于被害人自訴案件，不應當由人民法院直接受理。根據《中華人民共和國刑事訴訟法》關于案件管轄的規定，人民檢察院立案偵查的案件包括：（1）刑法分則第八章規定的貪污賄賂犯罪；（2）刑法分則第九章規定的國家工作人員的瀆職犯罪；（3）國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪；（4）國家機關工作人員侵犯公民民主權利的犯罪；（5）需要由人民檢察院直接受理，并經省級以上人民檢察院決定的國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件。

上述應當由人民檢察院立案偵查的第（1）、（2）、（3）、（4）類犯罪案件，顯然不包括刑法第一百六十八條規定的國有公司、企業人員失職罪。至于第（5）類犯罪，犯罪主體僅限于“國家機關工作人員”，并不包括國有公司、企業工作人員，而且應當是指個案，國有公司、企業人員失職罪也不屬于這類犯罪案件。國有公司、企業人員失職罪既不屬于應當由人民法院直接受理的案件，也不屬于應當由人民檢察院立案偵查的案件，依法應當由公安機關立案偵查。

需要進一步指出的是，筆者認為國有公司、企業人員失職罪不屬于人民檢察院立案偵查的案件，并不是說所有關于國有公司、企業工作人員的犯罪案件都不應當由人民檢察院立案偵查。根據刑法有關規定，國有公司、企業人員受賄犯罪案件，國有公司、企業人員貪污犯罪案件，以及公司、企業人員挪用公款犯罪案件等，依法應當由人民檢察院立案偵查。