國企工作人員難成玩忽職守罪

◎文 《法人》特約撰稿 魏大忠

國有公司、企業(yè)工作人員不應(yīng)當(dāng)被作為玩忽職守罪的主體查處，檢察機(jī)關(guān)的做法無論在法律適用，還是在案件管轄等方面都值得商榷

近來一些國有公司、企業(yè)工作人員被檢察機(jī)關(guān)以涉嫌犯玩忽職守罪立案偵查。筆者認(rèn)為國有公司、企業(yè)工作人員不應(yīng)當(dāng)被作為玩忽職守罪的主體查處，檢察機(jī)關(guān)的做法無論在法律適用，還是在案件管轄等方面都值得商榷。

國企工作人員≠國家機(jī)關(guān)工作人員

根據(jù)《中華人民共和國刑法》（以下簡稱“刑法”）第三百九十七條第一款的明確規(guī)定，玩忽職守罪，是指國家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任、不履行或者不認(rèn)真履行職責(zé)，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。本罪的犯罪主體是特殊主體，專指國家機(jī)關(guān)工作人員（不是“國家工作人員”），即在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，具體是指各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。國有公司、企業(yè)工作人員，是指在國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司和國有公司控股公司中工作的企業(yè)人員，不屬于國家機(jī)關(guān)工作人員，不構(gòu)成玩忽職守罪的犯罪主體。

2012年出臺的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）（法釋〔2012〕18號）》（以下簡稱“兩高2012年司法解釋”）第七條規(guī)定：“依法或者受委托行使國家行政管理職權(quán)的公司、企業(yè)、事業(yè)單位的工作人員，在行使行政管理職權(quán)時濫用職權(quán)或者玩忽職守，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依照《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》的規(guī)定，適用瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任。”

而2002年通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》的規(guī)定是：“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國家機(jī)關(guān)人員編制但在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時，有瀆職行為，構(gòu)成犯罪的，依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任。”

根據(jù)全國人大常委會的上述立法解釋，可以成為瀆職罪主體的人員應(yīng)當(dāng)具備兩個條件：第一、該人員屬于以下三類人，一是行使國家行政管理職權(quán)的組織中的人員，二是受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中的人員，三是未列入國家機(jī)關(guān)人員編制但在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員；第二、瀆職行為發(fā)生時，該人員是在代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)。

實(shí)踐中，隨著國家改革開放的不斷深入，政企分開，簡政放權(quán)，國有公司、企業(yè)極少存在依法行使或者受委托代表國家機(jī)關(guān)行使國家行政管理職權(quán)的情況，至于在國有公司、企業(yè)中代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的人員就更加難以發(fā)現(xiàn)和準(zhǔn)確界定。將國有公司、企業(yè)工作人員列入刑法分則第九章瀆職罪的主體范

對刑事案件進(jìn)行偵查是公安機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，除法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由人民檢察院立案偵查和由人民法院直接受理的案件以外，所有刑事案件的偵查工作都由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。圍缺乏充分的法律依據(jù)，也不具有實(shí)際操作性。國有公司、企業(yè)工作人員不應(yīng)當(dāng)成為瀆職罪的主體，玩忽職守罪屬于瀆職罪中的一種，其主體當(dāng)然不應(yīng)當(dāng)包括國有公司、企業(yè)工作人員。

失職國企工作人員涉嫌何種罪名？

前述兩高2012年司法解釋第七條關(guān)于依法或者受委托行使國家行政管理職權(quán)的公司、企業(yè)的工作人員，在行使行政管理職權(quán)時濫用職權(quán)或者玩忽職守，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依照上述全國人大常委會的立法解釋，適用瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任的規(guī)定有司法解釋擴(kuò)大解釋立法解釋之嫌，難以適用。同時，該司法解釋還和現(xiàn)行有效的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理國家出資企業(yè)中職務(wù)犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問題的意見（法發(fā)〔2010〕49號）》的相關(guān)規(guī)定存在一定程度的沖突。

該《意見》第四條明確規(guī)定對國家出資企業(yè)中的國家工作人員在企業(yè)改制和國有資產(chǎn)處置過程中的失職行為是按照刑法第一百六十八條規(guī)定的國有公司、企業(yè)人員失職罪定罪處罰，而不是適用刑法第三百九十七條的規(guī)定，以玩忽職守罪追究刑事責(zé)任。

刑法分則第三章“破壞社會主義經(jīng)濟(jì)秩序罪”中的第三節(jié)專門規(guī)定了“妨害對公司、企業(yè)的管理秩序罪”，其中包括國有公司、企業(yè)人員失職罪。根據(jù)刑法第一百六十八條規(guī)定，國有公司、企業(yè)人員失職罪，是指國有公司、企業(yè)的工作人員，由于嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，造成國有公司、企業(yè)破產(chǎn)或者嚴(yán)重?fù)p失，致使國家利益遭受重大損失的行為。構(gòu)成本罪的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。

國有公司、企業(yè)人員失職罪和玩忽職守罪在主觀方面和客觀表現(xiàn)方面基本一致。特別法優(yōu)于普通法，特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定。在刑事司法工作實(shí)踐中首先應(yīng)當(dāng)以刑法這一刑事基本法為依據(jù)。刑法第一百六十八條是專門對國有公司、企業(yè)人員的失職犯罪行為定罪量刑的特別規(guī)定。既然刑法第一百六十八條已經(jīng)對在主觀要件和客觀要件方面都與玩忽職守罪基本一致的國有公司、企業(yè)人員的失職罪作出了具體明確的專門規(guī)定，就不應(yīng)當(dāng)再以別的什么理由對國有公司、企業(yè)工作人員的失職行為按照刑法第三百九十七條的規(guī)定，以玩忽職守罪追究刑事責(zé)任。

誰來查處國企人員失職罪？

《中華人民共和國刑事訴訟法》第十八條規(guī)定：“刑事案件的偵查由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行，法律另有規(guī)定的除外。貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。對于國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。自訴案件，由人民法院直接受理。”

可見，對刑事案件進(jìn)行偵查是公安機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，除法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由人民檢察院立案偵查和由人民法院直接受理的案件以外，所有刑事案件的偵查工作都由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

按照犯罪分類，國有公司、企業(yè)人員失職罪屬于刑法分則第三章第三節(jié)中的“妨害對公司、企業(yè)的管理秩序罪”，不屬于被害人自訴案件，不應(yīng)當(dāng)由人民法院直接受理。根據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》關(guān)于案件管轄的規(guī)定，人民檢察院立案偵查的案件包括：（1）刑法分則第八章規(guī)定的貪污賄賂犯罪；（2）刑法分則第九章規(guī)定的國家工作人員的瀆職犯罪；（3）國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪；（4）國家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民民主權(quán)利的犯罪；（5）需要由人民檢察院直接受理，并經(jīng)省級以上人民檢察院決定的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大的犯罪案件。

上述應(yīng)當(dāng)由人民檢察院立案偵查的第（1）、（2）、（3）、（4）類犯罪案件，顯然不包括刑法第一百六十八條規(guī)定的國有公司、企業(yè)人員失職罪。至于第（5）類犯罪，犯罪主體僅限于“國家機(jī)關(guān)工作人員”，并不包括國有公司、企業(yè)工作人員，而且應(yīng)當(dāng)是指個案，國有公司、企業(yè)人員失職罪也不屬于這類犯罪案件。國有公司、企業(yè)人員失職罪既不屬于應(yīng)當(dāng)由人民法院直接受理的案件，也不屬于應(yīng)當(dāng)由人民檢察院立案偵查的案件，依法應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)立案偵查。

需要進(jìn)一步指出的是，筆者認(rèn)為國有公司、企業(yè)人員失職罪不屬于人民檢察院立案偵查的案件，并不是說所有關(guān)于國有公司、企業(yè)工作人員的犯罪案件都不應(yīng)當(dāng)由人民檢察院立案偵查。根據(jù)刑法有關(guān)規(guī)定，國有公司、企業(yè)人員受賄犯罪案件，國有公司、企業(yè)人員貪污犯罪案件，以及公司、企業(yè)人員挪用公款犯罪案件等，依法應(yīng)當(dāng)由人民檢察院立案偵查。