中國耕地保護效率與公平性實證考察

柴 鐸

（中國財政發展2011協同創新中心/中央財經大學 政府管理學院，北京 100081）

0 引言

“效率”與“公平”是現代公共政策評價的準繩。多年來，現行耕地保護制度的效率與公平性始終缺乏直觀、綜合的實證分析[1，2]。一方面，長期耕保實踐驗證了其維護國家糧食戰略安全和社會穩定的直接意義，更使其優化國土利用空間格局、保護和改善生態環境、促進區域可持續發展和增強農村經濟活力等價值得以顯化[3，4]。但另一方面，強制性的耕地用途管制導致了耕地保護主體（農民、農村集體經濟組織及基層地方政府）與代表社會整體利益的宏觀土地利用目標的利益博弈，造成地方經濟效益損失和用地矛盾激化，加劇了地區間、社會群體間發展不公平，成為許多學者批評乃至反對耕保制度的立論依據[5]，也使得多數社會成員對耕地保護抵制或漠視?？陀^評價耕地保護效率與公平性對于樹立全社會耕地保護信念，推動耕地保護的長期深化開展意義重大。

本文綜合運用資源價值理論、古典經濟學生產論和福利經濟學，構建耕地價值生產函數，深入分析耕地綜合價值的生產和分配機理，通過與土地其他最高經濟收益用途（建設用地）狀態下的價值生產及分配對比，對耕保制度的效率與公平性作出實證評價，為改革完善現行耕保制度提供決策參考。

1 耕地保護效率與公平性評價的理論推導

從經濟層面評價耕地保護制度的效率與公平性，應基于土地價值比較的視角，判斷其是否能夠促進土地資源最有效配置，提升社會整體福利，以及是否實現了相關方利益的公平分配，這就需要對耕地保護制度下耕地資源價值的產出及分配機理進行深入分析。為此，基于古典經濟學生產論，建立耕地價值的四要素（土地、資本、勞動、管理）生產函數。

1.1 耕地綜合價值的生產及分配機理

耕地的資源綜合價值V不僅包括產出土地產品的經濟價值Ve，還包括保障農業人口就業和基本生活的社會價值Vs以及維護和凈化生態環境的生態價值Vz[6]。耕地的有限性使得耕地多樣化價值需求具有“高競用性”；而耕地系統的開放性造成其價值輸出的“低排他性”——除耕地的直接使用者外，其他社會成員也能夠分享耕地價值的外溢，這其中除一部分是其對耕地價值生產要素貢獻的合理回報外，其余部分則是一種無償的正外部性輸出。

若將耕地價值的輸出抽象為一個生產過程，其中包含了耕地保護主體所投入全部勞動力L及部分農業投資kK，和其他社會成員所投入的農業投資（1-k）K及管理智力投入A。對于土地要素N投入的界定則較為復雜：與其他土地利用形式易于取得土地收益完整控制權不同，雖然按照現行土地制度耕地保護主體應享有耕地的完整產權（收益權），但現實中耕地的生態和社會等非經濟價值則無法被固定在耕地域內，實際上為耕地保護主體和其他社會成員共享；不僅其受益范圍難于界定，收益方也缺乏向耕地保護主體提供支付的激勵，造成了耕地保護主體的土地收益繼而產權邊界產生模糊。因此，從現實角度來看，土地要素實際可被視為社會整體的共同投入，為便于分析，不妨按照人口數量對耕地產權進行平均化處理。

基于以上分析，假設：a.耕地價值的生產及消費市場具有眾多的生產者和消費者（目前我國分田到戶的農業生產模式及耕地價值全民共享的現狀下，該假設應是合理的）；b.耕地保護主體對耕地在不同用途下的收益高低比較擁有充分信息；c.由于目前的討論層面為全國，則可剔除耕地質量的地域性差別；d.短期內，耕地價值生產的規模報酬不變（無農業生產力飛躍式提升）；則耕地價值的生產和消費市場均可被視為完全競爭市場。按照福利經濟學的分配論和歐拉定理，耕地價值應可依據四類生產要素的邊際貢獻率進行無剩余分配；而耕地保護主體和其他社會成員所分得的耕地價值量則由其對各類要素的投入比例而定。由此，將耕地資源綜合價值對四類生產要素求導并全微分，列出耕地價值生產及分配函數[7]：

1.2 耕地保護效率與公平性評價的基本標準

耕地保護主要是為了限制耕地轉用為建設用地，同時這也是耕地其他用途中可能收益最高的用途以及近年來耕地流失的主要動因。因此，評價耕地保護“是否造成土地價值浪費（效率）”和“侵害了相關方利益（公平）”最直觀、客觀的方法即是將其與建設用地的價值產出和分配情況進行比較。

從建設用地土地價值的構成來看，主要在于發揮土地空間承載力作用；其生態價值已不顯著，而社會及經濟價值則通過土地出讓的經濟收益得以顯化。同時，由于建設用地已不再具有系統開放性，其產權邊界清晰，土地產權人能夠完整控制土地收益；其他社會成員不再享有土地價值外溢。設耕地轉用為建設用地后的價值純產出（扣除土地開發成本）為CP；該土地價值量由耕地保護主體獨享。結合1.1的研究結果分析：

（1）當V＞CP＞VP時；

（2）當V＞VP＞CP時；

耕地保護主體能夠獲得最高收益水平，而社會其他成員也能夠獲得要素投入的必要回報并享受耕地正外部性價值；但由于耕地保護主體不存在轉用耕地的激勵，此時實施耕地保護雖具有公平性，但卻是無效率（必要）的。

（2）當CP＞V＞VP時；

保護耕地會導致社會整體（此時僅為耕地保護主體）CP—V的價值量浪費；雖然其他社會成員依然能獲得耕地價值要素投入的必要回報和正外部性；但耕地保護主體則遭受了CP—VP（＞V—VP）的價值量損失。此時，耕地保護既無效率又不公平。

上述條件即為耕地保護效率與公平性評價的基本標準。由此，該問題即轉化為對V、VP、CP三者關系的判斷。

2 耕地保護效率與公平性實證分析

下面基于上述理論方法，運用2010～2012年全國31個省、市自治區（不含港、澳、臺）的統計面板數據；結合筆者在福建省福州市、廈門市、南平市，山東省菏澤市，四川省成都市以及湖北省荊州市等地的調研數據成果；首先，運用自然資源價值理論，核算各省區單位面積各地資源年均綜合價值產出量V；其次，獲取各省區年度耕地價值生產要素投入量N、L、K、A信息，通過統計回歸建立耕地價值生產函數，計算耕地保護主體和其他社會成員獲得的耕地價值量；進而計算各省區單位面積建設用地土地價值，展開比較分析，對耕地保護制度的效率與公平性做出評價。

2.1 全國耕地價值生產函數的構建

2.1.1 各省區單位耕地面積年度價值產出核算

按照公式1，采用表1方法，分部計算各省區耕地的年度經濟（Ve）、生態（Vs）和社會價值（Vz）貨幣價值產出。耕地的經濟價值主要為年度土地產品的經濟收益，借鑒目前較為成熟的標準糧計算方法，將各省區單位面積耕地年均土地產品產量統一為標準糧產量，進而按照國家糧食作物收購指導價格，加權計算單位重量標準糧價格，則有：

耕地的社會價值包含：a.社會穩定價值Vα，即保障農業人口就業和基本生活收入的作用；b.社會保障價值Vβ，即社會由于耕地吸納勞動力而減少的保障性支出。鑒于目前各地農村最低生活保障標準較為混亂，可以各省城鎮居民社會養老金額度為參照，以城鄉居民人均年可支配收入比為修正系數進行估算。以I1表示農村居民家庭人均年純收入；I2表示城鎮家庭居民人均年可支配收入；m表示城鎮最低工資水平；n表示城鎮居民社會養老保險金額度；A表示人均耕地面積，則有：

表1 耕地資源價值核算方法選擇

由此，代入2011～2013年間《中國統計年鑒》、《中國農村統計年鑒》、《中國人力資源與社會保障年鑒》、第二次全國土地調查耕地資源數據、農用地分等定級等統計數據，結合筆者實地調研，分別核算得到2010～2012年間各省區每公頃耕地價值年均產出V1—V31：

表2 2010～2012全國各省區耕地面積及單位面積價值

2.1.2 各省區年度耕地價值生產要素投入量核算

耕地投入量N以各省區年末耕地面積表示，數據來源為2011～2013年各省統計年鑒。

資本投入量K由中央財政農業投資、地方財政農業投資、農戶農業投資構成，數據來源為2011～2013年《中國財政統計年鑒》和《中國農村住戶調查年鑒》。

勞動力投入L以農村勞動力從事耕地生產年度總出工日表示，總出工日T=人均年出工日Dp×農村勞動力總量QL×其中從事耕地生產的人口比例修正系數q。農村勞動力數據來源為2011—2013年《中國農村住戶調查年鑒》；平均出工日和修正系數則需借助實地調研獲得。筆者在前期研究中根據各省耕地資源稟賦，采用人均耕地閾值方法將全國劃分為耕地赤字、盈余和平衡區三類[10]；本次調研中，筆者分別在三類地區選取了福建、山東、湖北省作為典型代表，發放問卷500份，計算得出三類地區農村勞動力全年人均出工日分別為37.2天、41.9天和43.4天；而從事耕地生產的人口比例修正系數q分別為0.37、0.49和0.44；三類分區中其他省份以此推算，得出2010～2012年各省耕地生產年度勞動力投入數據。

管理治理投入A由中央—省—市—縣4級從事耕地生產、管理及支農服務的土地及農業部門管理人員年均人數表示。A=管理人員人數QM×修正系數l；管理人員人數統計數據來源于各省區地方統計年鑒、政府及事業機構人員編制資料；而筆者在實地調研中發現，一些類型的支農服務如農業技術推廣、農機具租賃、生產資料經營管理以及耕地基建、測繪等業務還涉及財政、發改、水務、林業等部門的協作；部分業務則外包給企業；為避免遺漏，筆者通過調查，獲得了8個樣本地區農業、土地編制內管理人員和“編外”耕地生產服務人員的大致比例，用修正系數l表示，耕地赤字、盈余、平衡區l值分別為3.9、4.3、3.1。由此得出2010～2012年各省耕地價值管理智力投入量。

2.1.3 全國耕地價值生產函數回歸分析

以各省區耕地單位面積年均價值產出Vit為因變量，各省區年度耕地價值生產要素投入量 Nit、Kit、Lit、Ait為自變量，建立全國耕地價值生產函數（i表示省份，i=1，…，31；t表示年份，t=2010，2011，2012）。首先，鑒于回歸涉及變量的數值單位不同，先需對各類數據進行標準化處理；同時，由于本文采用的面板數據為短期面板數據，為避免偽回歸，首先對面板數據進行單位根檢驗，結果表明數據序列一階單整，故需進一步檢驗各變量間是否存在長期協整關系；基于回歸變量的數據性質，選取固定效應變截距模型對各變量進行協整檢驗，檢驗結果表明，數據回歸殘差項均為平穩序列，因此上文所選各變量之間存在長期平穩關系。進而，由F檢驗與Hausman檢驗可知，不論是全國數據還是分區數據，均適合采用固定效應變截距模型。根據本文研究需要，基于公式1，設耕地價值生產函數計量模型如下：

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β1—β4為各類生產要素邊際貢獻率系數；εit為隨機干擾項。運用Eviews6.0軟件對省際面板數據做回歸分析，得出各要素邊際貢獻率系數進而全國耕地價值生產函數：

雖然回歸樣本容量較小，但回歸檢驗模型擬合優度達到92.6%，表明模型實現了對我國2010～2012年間耕地價值和生產要素貢獻關系的較高擬合效果。

表3 耕地價值生產函數回歸檢驗結果

2.2 全國各省區建設用地單位面積價值估算

基于上文進一步分析，在建設用地的基本類型中，住宅、商業用地的區位要求較高，不具有全國層面的宏觀代表性；而工業用地則大多分布于城鄉結合地帶及農業地區，亦是目前基層土地違規建設占用的主要形式，其價值量代表性較強。因此，借鑒以往研究方法，將工業用地土地價值作為耕地價值的比較對象；為使樣本選擇更貼近農村土地轉用后的價值情況，本文避開了各省區經濟較為發達和欠發達區域，以經濟發展和規模適中的城市作為樣本獲取對象；運用土地儲備機構公布數據并結合調研，獲取了2010～2012年間每省區10宗共310宗工業用地出讓價格CT和開發成本CF（開發條件統一歸算為“五通一平”），CT—CF為工業用地的土地總貨幣價值，進而折算為每公頃土地年均貨幣價值CP，如表4：

a為還原率，根據2010～2012年間銀行一年定期存款利率平均計算得該值為0.0272。

表4 2010～2012全國各省區工業用地每公頃年均土地價值

2.3 耕地保護制度效率與公平性的比較分析

將上述計算結果代入公式1得到全國每公頃耕地年均價值產出V=93605.67元。按照編輯生產率分配理論，每公頃耕地四類要素所分得的年均耕地價值為：

（1）基于全國層面的耕地保護效率與公平性評價

從全國宏觀層面來看，每公頃耕地年均綜合價值產出V＞建設用地（工業用地）每公頃土地年均價值產出CP＞耕地保護主體的收益現狀VP。對照前文1.2所推導出的評價標準可見，目前通過耕地保護制度限制耕地轉用，可以避免社會整體遭受V—CP=41007.17元的價值損失，這可被看做是耕地保護的“制度價值”；但是，耕地保護主體由于耕地轉用限制卻遭受了CP—VP=6727.69元的價值損失。因此，現行耕地保護制度雖然是有效率的，但卻是不公平的。

（2）基于省際層面的耕地保護效率與公平性評價

具體比較近3年各省每公頃耕地和建設用地（工業用地）年均價值產出，得到表5：

表5 2010～2012全國各省區耕地和建設用地價值差額

除內蒙古、黑龍江外，全國其他省份每公頃耕地綜合價值產出均高于建設用地土地價值產出；價值差額最大的10個省份分別為上海、天津、北京、廣東、湖南、浙江、江西、西藏、四川，表明這些地區（多數為經濟發達地區）雖然耕地經濟收益低于建設用地，但其耕地的主要價值體現在農業勞動力基本保障、維持社會穩定及改善生態環境等社會和生態價值方面。因而，這些地區耕地保護應以耕地社會和生態價值建設為重。而價值差額較小的10個省份山東、遼寧、新疆、重慶、寧夏、山西、甘肅、山西、吉林、江蘇，其工業土地價值已逼近耕地綜合價值，說明這些地區耕地轉用壓力較大，耕地保護的經濟效率正在減弱。由于樣本量不足以構建耕地價值生產函數，故各省區耕地保護公平性難以評價，這一問題將在未來研究中加以解決。

3 結論

（1）現階段，嚴守耕地數量紅線對于維持耕地價值、增進社會福利仍具重要意義

通過加大農業投資力度，提升耕地生產率，以耕地“質量”的提升彌補“數量”減少的價值損失是未來耕地保護的一種有價值的思路。從耕地價值生產函數回歸結果來看，近年來我國農業投資對于耕地價值的貢獻率已超過耕地數量和勞動力投入，體現出我國耕地生產從依靠耕地面積擴張和勞動力密集投入的粗放式增長向依靠農業投入的集約型、精細化增長模式的轉變；但是，耕地數量的貢獻率依然達到各類要素總貢獻率的34.78%。因此，雖然“提質補量”的耕地保護思路是未來的發展趨勢，但現階段仍需重視耕地數量的維持。

（2）長期中，耕地保護的經濟效率正在減弱，政治、戰略意義決定耕保制度走向

本文研究中發現，2010—2012年間，全國工業用地每公頃土地價值產出的年均增長速度達到12.4%，而單位面積耕地綜合價值產出的年均增速則只有7.5%?？梢灶A見，隨著我國未來加速推動城鎮化、工業化，建設用地需求將快速上升，其土地價值產出也將迅速增長，正在不斷接近耕地資源綜合價值；與此同時，隨著耕地資源數量的減少以及我國耕地生產率的不斷提升，單位耕地面積的邊際價值也將逐步提高；這一動態過程最終將在耕地和建設用地二者土地價值趨于一致時實現平衡?？梢?，從長期來看，耕地保護的經濟效率正在逐步消失，決定耕地保護制度存續的，仍然是維持國家糧食安全的政治、戰略性考量。

（3）耕地保護應在增進社會經濟效率的同時，改善其公平性

從近年數據來看，耕地保護中其他社會成員能夠從每公頃土地上免費獲得18689.15元的正外部性價值，遠高于耕地保護主體的每公頃土地價值損失6727.69元。若能對此價值進行重新分配，以彌補耕地保護主體的利益損失，則能夠在實現耕地保護制度經濟效率的同時，改善耕地保護制度的公平性，實現帕累托改進，這應是未來耕地保護政策改進的重點方向。

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