我國信用擔保行業發展現狀、問題與改革建議

張承惠

（國務院發展研究中心 金融研究所，北京 100010）

我國信用擔保行業發展現狀、問題與改革建議

張承惠

（國務院發展研究中心 金融研究所，北京 100010）

由于財政資金短缺、沒有找到適合擔保特點的運作機制等原因，我國的信用擔保體系正式運行不久，以商業性擔保為主擔保體系，以營利為目的的商業性融資擔保公司就開始大量出現。隨著形勢的發展，這種以商業性擔保為主的擔保公司的弊端日益暴露，不可持續性凸顯。因此，要轉變發展信用擔保體系的思路；重構國家層面的信用擔?？蚣?，設立不以營利為目的的信用擔保機制;通過改革和創新促使現有商業性擔保體系化解風險，來實現擔保行業的可持續發展。

金融政策；信用擔保；融資性擔保

一、中國信用擔保行業發展歷程的簡要回顧

1993年，我國第一家專業信用擔保公司——中國經濟技術投資擔保公司由國務院批準成立。截至目前，這仍是中國唯一一家經國務院批準主要從事信用擔保業務、兼營投資等業務的全國性非銀行金融機構。1994年12月，深圳高新技術投資擔保有限公司（原名深圳市高新技術產業投資服務有限公司）成立，開辟了地方政府設立貸款擔保公司之先河。

1999年，原國家經貿委發布《關于建立中小企業信用擔保體系試點的指導意見》，明確規定各類中小企業信用擔保機構的業務范圍和業務模式，設計了中小企業信用擔保體系的架構。在這個設計中，中小企業信用擔保的操作主體是政府及政府下屬的企事業單位，其資金主要來源于財政預算編列的資金、土地使用權和其他經營性及非經營性國有不動產；從事中小企業擔保業務的商業擔保機構和企業互助擔保機構主要作為中小企業信用擔保體系的補充。為了防范風險，該指導意見規定擔保資金與擔保貸款的放大比例一般在10倍以內；同時要求省市設立中小企業信用擔保監管委員會，對轄區內中小企業擔保、再擔保業務和機構（包括企業互助擔保機構和商業性擔保機構）實施監管。

2001年，原國家經貿委發布《關于建立全國中小企業信用擔保體系有關問題的通知》，將試點范圍擴大至全國。在各級政府的大力推動下，信用擔保機構的數量和資本規模均在不斷增長，擔保貸款數量迅速擴張。

目前我國信用擔保行業的特點主要是：

第一，從信用擔保的業務領域看，盡管擔保品種不斷增加，但貸款信用擔保仍是主要擔保品種。2013年末在保余額2.57萬億元，其中融資性擔保在保余額2.22萬億元，占86.4%。根據筆者的調研結果，這些融資性擔保幾乎都是短期流動性貸款擔保。

第二，商業性擔保成為主流。盡管信用擔保體系設計的初衷是提供不以營利為目標的政策性金融服務，但在發展過程中，由于財政資源的有限性，以及行業起步階段相應運作和補償機制并不完善，為彌補擔保資金不足，各級政府開始引入民間資本，后期也有一些外資進入擔保行業。在這種情況下，商業性擔保很快占據主導地位。2002年對擔保機構的調查表明，政府出資在中國擔保機構出資總額中的比例為70%，民間投資為30%，基本上是“政府為主，民間為輔”。但到2004年底，民間出資的比例已經占到總數的50%。2012年，在全國8 590家融資性擔保法人機構中，國有控股1907家，占比僅為22.2%。

第三，各級政府對信用擔保機構給予了大量支持。在中央出臺各項政策的引導下，各地政府紛紛安排專項資金，對融資性擔保公司給予風險補償，支持擔保機構穩健經營。這些優惠政策經過不斷延續和拓展，目前已經形成業務補助、增量業務獎勵、資本投入、代償損失補償等從多方面為擔保機構提供支撐的政策體系。

二、我國信用擔保行業存在的問題

（一）缺少可持續商業模式

在現有制度設計中，政府為擔保機構給出了貸款利率50%的收費空間。銀行貸款利率一般為7%～10%，擔保公司對企業收取的費率為3%～5%（政府出資的擔保公司費率要比商業性公司低1～2個百分點），由于擔保公司承擔了幾乎全部信貸風險，這個費率無法保證融資性擔保公司的可持續經營。在信貸風險暴露時，擔保公司很難承受代償壓力，往往一筆代償出現，就會吃掉幾十筆業務的利潤。另一方面，政府嚴格限制擔保公司的經營范圍，導致擔保公司缺少其他盈利渠道。2011—2013年，擔保費收入占擔保行業總資產的比重只有3%～4%。盡管高出銀行業1個百分點左右，但其承受的風險卻遠遠大于銀行。在扣除代償以后，收入占比分別只有2.85%、1.36%和1.48%。筆者在調查中發現，有的擔保公司并未出現代償但仍然虧損，因為微薄的收入難以覆蓋經營成本和提取風險準備金。在建立擔保體系之初的制度設計中，本來是設想通過建立再擔保機制來化解風險的，但這一理想設計在實踐中屢屢碰壁。由于缺乏中央層面的再擔保機制，加上再擔保機制自身同樣缺乏可持續性，各省再擔保機制或者遲遲沒有設立，或者設立之后并未有效發揮作用。

正是由于信用擔保行業存在先天缺陷，各級政府只能不斷通過各種優惠政策加以扶持。但一方面這些扶持政策大多為政府出資的擔保公司和規模較大的擔保公司享有，中小民營擔保公司很難得到政策支持；另一方面扶持政策的支持力度也十分有限。在這種情況下，必然導致擔保公司的行為異化。

（二）商業性擔保公司大大增加了中小企業的融資成本

3%～5%的擔保費率對商業性融資擔保公司來說收費偏低，不足以覆蓋風險；但對本來就實力薄弱的中小企業來說已經不堪重負。為規避風險，融資性擔保公司通常還會提出反擔保要求，并要求貸款客戶繳納保證金和風險準備金，由此更加重了企業負擔。從利益機制上看，由于擔保費率與貸款利率聯動，貸款利率越高則擔保費收入就越多，所以擔保公司并無幫助企業降低貸款成本的動力。

（三）缺少有效監管機制，導致違規行為盛行

近兩年連續出現的擔保公司資金鏈斷裂、老板“跑路”等事件，凸顯出監管薄弱問題。在中央政府層面，由于融資性擔保公司從事的是促使銀行和企業達成交易的業務而不屬于金融機構序列（盡管承擔了幾乎全部交易風險），因而未納入金融監管體系。除了2009年設置的“融資性擔保業務監管部際聯席會議辦公室”以外，沒有一個部門專門行使監管責任。該聯席會議又是個松散組織，且工作內容側重于風險防控。在地方，融資性擔保公司的審批權和監管權在省級政府。目前各省的做法極不統一，有的由工信委（或經信委）分管，有的由金融辦負責，還有的是財政部門分管。無論是準入標準、日常監督的內容和寬嚴程度，各省都存在很大差異。由于缺少監管能力（省級政府部門大多由某個處的1～2人負責，而一個省內擔保公司的數量動輒數百家），很多分管部門往往采取了層層分擔監管責任的辦法，但事實上縣市政府的監管能力比省級政府部門更弱。

2000—2009年，信用擔保行業出現爆發式增長，運營不規范、業務方向扭曲、內控機制欠缺、挪用客戶保證金等問題逐漸積累和暴露。在這種情況下，中央政府有關部門對融資性擔保公司開展了規范化整頓。通過提升和規范融資性擔保行業的準入門檻，一批相對較為規范的融資性擔保機構取得經營許可證，一定程度上凈化了行業環境。2011年下半年以后，受宏觀經濟增速下行、企業經營環境惡化等因素影響，信用擔保行業的風險集中爆發。在部分省、市，擔保公司紛紛停業或倒閉，成為新的社會不穩定因素。同時，在經濟結構調整過程中，一些擔保公司為求得生存，行為更加走樣。在部分地區，擔保行業的逐利性已經到了病態的程度。特別是在2011年清理整頓融資性擔保公司以后，對大量未能獲得融資性擔保公司牌照的擔保公司并未加以處置，也未就其擔保行為及時加以規范，導致一些地區非融資性擔保公司數量激增，業務更加混亂，行為更加無序。

三、關于融資性擔保行業發展的思考與建議

（一）解決信用擔保領域問題需要改變思路

從中國擔保行業的起源和發展歷程來看，填補高新科技企業融資缺口是政府推出專業性擔保企業的初衷，信用擔保機構是作為政策性金融的組成部分及其補充存在的。此后，隨著社會結構調整，中小企業發展中的融資瓶頸問題日益顯現。為彌補中小企業信貸的“市場失靈”，設立專業擔保機構，通過外部擔保和信用增級，促使商業性金融機構向其不能提供足夠資金的行業和地區提供融資服務，使新興弱勢產業和正外部性較強產業等特殊產業獲得必要的信貸份額，就成為政府的政策方向。在《關于建立中小企業信用擔保體系試點的指導意見》中，無論是擔保資金籌集、擔保體系架構，還是擔保對象設定、擔保行為監管等方面，無不體現了上述意圖。但是在20世紀90年代，受我國財政實力、國有資本管理制度等因素的限制，信用擔保體系越來越走向商業化方向。而我國金融市場的嚴格管制和金融監管能力的不足，則加快了信用擔保體系的商業化進程。

面對前述信用擔保機構收入和風險嚴重不對稱、缺乏可持續商業模式的問題，過去的解決思路是：政府通過各項扶持政策如資本注入、風險補償和考核獎勵等，提升信用擔保公司的盈利水平，幫助其分擔風險；同時通過審慎性措施（包括提足風險準備金）來防范可能的代償風險。實踐證明，這些做法效果并不理想。2013年，融資性擔保公司的放大倍數僅為2.3倍，前3年則為2.1倍，遠未達到當初的設計目標。相比之下，國外擔保機構的放大倍數要高得多。例如韓國信用擔?；鸬姆糯蟊稊凳?0倍，而美國和日本則分別達到50倍和60倍。這表明融資性擔保公司即便得到了政府支持，對銀行資金的引導作用仍相當有限，擔保體系的效率不高。

從國際經驗看，信用擔保機制通常由政府設立而不采用商業性擔保機制。因為政府信用遠高于商業性擔保公司，以政府為主設立的信用擔保機制不僅可以與銀行共擔風險，還可以降低企業融資成本。筆者認為，未來政府介入信用擔保領域的思路和方式應有根本性的改變。如果繼續用優惠政策對存在先天缺陷的擔保體系進行修修補補，不僅效果不佳，也很難控制金融風險。

（二）重構國家層面的信用擔?？蚣埽龑∈姓M快建立政府主導的信用擔保機制

重構國家信用擔保框架的核心，是使信用擔?；貧w政策性使命：將有限的財政資金集中起來，設立不以營利為目的的信用擔保機制。具體做法是：

第一，集中目前分散在各個職能部門的發展資金，建立中小企業信用擔?；鸷娃r業信用擔保基金。擔?；鹬饕扇糠仲Y金構成：一是財政資金，二是銀行捐助資金，三是企業和行業協會捐贈資金。由于公司制的運作成本較高，今后應避免繼續設立公司制的信用擔保機構。

第二，中央政府組建的基金主要作為“母基金”，起到引導省市政府建立和完善擔?；饳C制的作用，地方信用擔保基金則與商業銀行建立合作關系，負責具體的承保工作。

第三，由于信用擔?；鸬娘L險識別能力和風險管理能力并不高于銀行，同時審批活動會增加成本和時間，因此不應設置信用擔保的前置審批環節，而是通過建立風險分擔機制來約束可能出現的銀行道德風險。擔保流程為：企業向銀行申請貸款，銀行自主審核和決定放貸與否，在需要擔保的情況下向擔保基金提交擔保申請材料，擔?；饍H事后核驗申請材料的合規性而不再單獨組織對企業的審核。

第四，為使信用擔保機制不被濫用，需要謹慎進行制度設計。一是要設計合理的承保工作流程、承保對象范圍和承保條件；二是要建立風險分擔機制，通過招標選擇合作銀行，并與合作銀行事先約定風險分擔比例；三是基于權利義務對等的原則，既然擔?；鸱謸算y行風險，就有權要求銀行對擔保貸款采用較低的利率或設置貸款利率上限；四是擔保基金應定期審查（或委托審計部門審計）銀行提交材料的真實性，對違反合作約定的銀行采取懲罰措施甚至令其退出合作機制。

第五，信用擔?；鹱鳛榉菭I利性組織應享受免稅待遇，應有健全的治理結構并定期向社會公布擔保績效。鑒于擔?；鸩⒉恢苯訌氖卤粨Ｆ髽I的審核工作，其內部組織結構應盡可能扁平化。

第六，按照“收支平衡、略有盈余”的方針，參照企業信用等級制定收費標準。根據臺灣地區經驗，擔保費率是0.35%～1.4%。

（三）通過改革和創新，促使現有商業性擔保體系化解風險，實現可持續發展

處理現有商業性擔保體系的總體思路：加強監管、控制風險、市場化運作、整合轉型。具體來看，一是要在現有七部委《融資性擔保公司管理暫行辦法》的基礎上出臺監管細則或行業規范。同時明確，未經申請批準的公司一律不允許在工商注冊時使用“擔?！弊謽印６侵鸩綔p少對融資性擔保公司的政策支持，到期的財稅支持政策不再延續。同時應適度放開對資本金使用的管制，使其在不違反規則的前提下有效利用資金，提高收益率。三是應鼓勵現有融資性擔保公司通過兼并重組，提升能力和實現轉型發展。未來融資性擔保公司的發展方向，可以是資產管理公司、信貸服務公司、金融公司等。四是及時清理“僵尸”公司。目前在有些地方，不少融資性擔保公司注冊后長期不做擔保業務，也不向監管部門提交報表。這種公司有很多實際上在從事民間放貸，只是將擔保公司作為掩蓋的外衣。對這種公司應定期清理，使其盡早退出擔保行業。

（責任編輯 游小娟）

Status and Problems of China Credit Guaranty Industry Development and Reform Suggestions

ZHANG Cheng-hui

（Finance Research Institute, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010, China）

For the reasons such as the lack of financial fund, the fact that it is hard to find appropriate operation mechanism which can suit to the characteristics of guaranty and so on, numerous commercial financing guaranty companies which taking commercial guaranty as the main commercial activity and aims to collect money raised up later after the operation of credit guaranty system. While the effects of these commercial guaranty companies show up latterly and occurred with the development of situation. This paper put forward that we should transfer the development idea of credit guaranty system, and should reconstruct the credit guaranty structure in the national level and should set up credit guaranty system which does not for profit. At the same time, we should promote the capability of defusing risks of commercial financing guaranty system to realize the sustainable development of guaranty industries.

financial policy; credit guaranty; financing guarantee

2015-01-25

張承惠（1957—），女，上海人，研究員，國務院發展研究中心金融研究所所長，研究方向：金融政策、投資政策、民營企業投融資、資本市場。

張承惠.我國信用擔保行業發展現狀、問題與改革建議[J].重慶理工大學學報:社會科學，2015（5）:1-4.

format：ZHANG Cheng-hui.Status and Problems of China Credit Guaranty Industry Development and Reform Suggestions[J].Journal of Chongqing University of Technology:Social Science,2015（5）:1-4.

10.3969/j.issn.1674-8425（s）.2015.05.001

F832

A

1674-8425（2015）05-0001-04