非稅收入合法性淺析

何宇霏，華國慶

（安徽大學，安徽合肥，230601）

非稅收入合法性淺析

何宇霏，華國慶

（安徽大學，安徽合肥，230601）

合法性是解決政治權力和政治制度能否存在的核心問題，非稅收入作為政府財政收入的重要組成部分，其是否合法不僅事關國家政治權力的合法性，也事關國家財政制度的合法性。只有在理論上具備正當性，在實際運作中貫穿民主并以法律化加以落實，非稅收入才能獲得人民的支持，取得實質的合法性。

非稅收入；合法性；準公共物品；民主；法律化

2004年我國提出了建設社會主義法治政府的目標，2007年明確提出全面落實依法治國基本方略，2014年中國共產黨首次召開了以依法治國為主題的中央全會，這些進程無不在表明隨著我國國民經濟的強勁發展，人們對法治社會的訴求日益增強，國家管理必須從政策之治轉變為法治之治并加以貫徹落實。在這個時期，一切國家公權力的占有與行使都必須以合法性為基礎和前提。財政作為政府履行職能的保障，它的法治化進程更是對法治政府建設產生決定性作用。稅收與非稅收入作為國家財政制度的核心內容，其合法性直接影響著國家財政制度的合法性和財政職能的實現。因此，稅收與非稅收入合法性研究頗為重要，中外學術界對稅收制度合法性問題研究成果豐碩，但對非稅收入合法性研究相對較少。而非稅收入作為國家財政制度的重要內容，其作用不容小覷，因此有必要從理論上對非稅收入合法性問題進行探討。

一、合法性概述

合法性（Legitimacy）是一個被廣泛使用的政治概念，通常用來指政府被民眾所認可的程度：當其運用統治權力或其作為是正當的、合乎社會正義或大眾信念與共識時，既具有合法性。

最早研究合法性問題的是德國社會學家馬克斯·韋伯，他認為合法性主要指的是公眾對政治制度的認同或服從，若要維持統治的持續存在，必須喚起并維持對合法性的信仰，因為“任何一種真正的統治關系都包含著最低限度的服從愿望，即從服從中獲取（外在的和內在的）利益”，［1］所以任何一種政治統治都要盡力標榜自己為“合法的”。對合法性研究做出重要貢獻的另一學者哈貝馬斯認為，合法性的根本標準是看政治領域是否反映了社會共同性。在他看來，“一個統治的合法性，是以被統治者對合法性的信任為尺度的”，［2］如果失去了這種信任就會出現政治合法性危機，即失去了群眾對政治的忠誠與信任。因此任何政治權力或制度若失去了合法性，就只能面臨被推翻或廢止的命運。

綜上所述，合法性能夠解決政治權力和政治制度能否存在這一核心問題。因此，如何獲得合法性就成了現代法治社會必須解決的問題，它關系到一項制度乃至一個國家的存亡。從近現代有關合法性的理論研究可以看出，一個統治權力要想獲得合法性就必須要處理有關權威、正當、合法及約束力等與社會秩序有關的問題。因此，合法性問題就包括了三個方面的內容：一是該種政治權力或政治制度是否有存在的必要性或正當性：一方面要求其來源合法；另一方面要求其具有正當的目的。二是該種政治權力或制度是否取得了被統治者的認同。這種認同必須是民眾通過公開的方式來表達，而不能由少數人徑自假定。三是要獲得現行法律的認可或授權，這是取得合法性的形式要件。

二、非稅收入合法性的理論依據

非稅收入合法性研究首先要解決的問題就是在政府與公民之間為什么前者能夠對后者收費，即上述政府收入來源的依據是什么。綜合學界的研究來看，主要有：

（一）財產所有權及收益權理論

財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。收益權是指獲取基于所有者財產而產生的經濟利益的可能性，在現代市場經濟社會，收益權是所有權最核心的權能。我國是社會主義國家，國有資源和國有資產的所有權屬于國家，但國家行使所有權的方式不同于私人，即國家通常并不直接占有國有財產，而是授權給政府、國家機關或事業單位等來經營管理。國家以其所有者的身份，對國有資源、國有資產進行管理、配置和經營，根據經濟學理論和市場經濟規則是有權取得收益的。政府非稅收入中各種受益費征收的正當性在于受益費義務人可能從設置或經營公共設施中受益，因此必須負擔設置或經營公共設施的全部或一部分費用。［3］相反，如果不允許國有資源使用收費，則會造成資源的無序開發和浪費，并且對整體納稅人來說也是不公平的。

（二）準公共物品供給理論

準公共物品介于私人物品與純公共物品之間，是指具有有限的非競爭性或有限的非排他性的物品，如教育產品和公共道路等。由于準公共物品不具有充分的非競爭性，因此如果消費者人數居多，超過其臨界點就會使得消費的邊際成本上升，趨于無限大，無法使社會的資源配置達到帕累托最優。而準公共物品不具有充分的非排他性又會導致“擁擠效應”和過度使用問題的產生。正因為準公共物品的這些特征，在提供這些物品時，如果采用與私人物品一樣的市場定價方式，會造成物品供給量低于社會效率水平，導致社會福利損失。［4］如果采用與純公共物品一樣通過征稅然后免費提供的方式又會導致過度消費，造成擁擠，同時有可能損害那些沒有消費或較少消費的公民的利益，有失社會公平。綜上，準公共物品的提供應該根據成本補償原則，通過對使用資源者收取一定標準的費用，即政府非稅收入方式更為合理。因為通過收費并依從“誰受益誰付費、多受益多付費、不受益不付費”原則可以降低公共財政的支出規模，一定程度上減少擁擠，使資源有效分配，另一方面也能體現公平，提高公眾滿意度。

（三）外部性理論

與非稅收入理論上合法性有關的主要是負外部性理論，即經濟主體的行為使他人或社會受損而自身沒有為此承擔成本，比如工廠排出的污水。在市場經濟體制下，經濟主體極度追求利益的欲望使得負外部性現象大量存在且一般不可能自主的去消除這種負外部性，如果不對這種現象加以矯正就會增加經濟主體繼續從事先前經濟活動的積極性，使負外部性愈演愈烈。而通過對這種外部不經濟行為收費，可以達到抑制的效果，使負外部性內部化。譬如對企業排污的行為征收一定標準的排污費，可以對企業的生產模式進行正面引導，抑制其為了追求自身利益最大化而作出的環境不經濟行為。

三、我國非稅收入合法性現狀

非稅收入作為政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。長期以來，我國一直使用“預算外資金”的概念，將非稅收入作為預算外資金管理。2010年財政部發布《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》（財預［2010］88號），至此預算外資金的歷史使命終結，代之以非稅收入。由于非稅收入是為了取得用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金。因此具有三大特征，即公共目的性、自愿性和有償性，其中自愿、有償的特征更是與稅收特征大相徑庭。由于稅收是無償強制取得的，通常被認為是公權力對公民私人財產權的侵犯，因此現代民主國家在立法及實踐中非常注重對課稅權的合法性分析，而非稅收入的這些特征就容易導致理論研究及實踐操作過程中忽視非稅收入的合法性問題。目前我國規范非稅收入的立法層次低，立法不健全，很多內容多有疏漏。因此，與相對規范的課稅權來說，征收非稅收入的權力就顯得彈性頗大，讓本該透明、公正的行政，變成了隨意性極大的“合法性”傷害，更加招致人們對其合法性的普遍質疑。

在現代稅收國家，非稅收入一般作為稅收的補充而存在，占財政收入的比重很少，因此他們對非稅合法性的要求并不十分強烈。但從我國近幾年的數據來看，非稅收入占全國公共財政總收入的比重逐年上漲：從2006年至2011年依次為10.21%、11.11%、11.59%、13.13%、11.90%、13、61%。［5］2014 年11月份財政部公布的收支數據顯示，11月非稅收入1856億元，同比增長19.5%，接近稅收增速6.9%的三倍。［6］因此非稅收入的合法性已成為國家財政收入合法性的重要內容，只有具有合法性的非稅收入才能確保其有效性，才能獲得國民的支持與遵從，對于推動我國的民主財政乃至法治國家建設無疑具有重要的現實意義。

四、非稅收入合法性的實質內容

當今社會，政府合法性最普遍的來源是執行民主政治和順應民意，因此非稅收入在理論上的正當性、合法性不代表它在實際操作上的合法性，只有具有合法性的過程產生的結果才會被人們接受并普遍遵從，所以在非稅收入征收和支出的各個環節實行民主是非稅收入合法性的實質內容。

民主從其字面意義來看，代表著主權在民，意即人民做主。在民主體制下，人民擁有超越立法者和政府的最高主權，對于國家事務人民當然有管理的權利。政府非稅收入的民主應該體現在決策與執行兩個方面，具體來說：

其一，人民參與到非稅收入立項的決策過程中是政府非稅收入行為合法性的核心。從法治觀點來看，一個收費項目和標準的確定，要經過調研、論證、決策和公示四個程序階段。其中，調研是前提、論證是關鍵、決策是核心、公示是保障。［7］讓人民主權滲透到其中最核心的決策過程中是一個國家民主性表現的必要方式。以稅收為例，在封建時期無論中西國家，統治者可以不根據被統治者的意愿任意向臣民征收款項、增加稅賦，從而使得納稅人的經濟生活苦不堪言激發社會矛盾，使國家財政出現“合法性危機”，一旦社會矛盾無法調和，就會“由‘財政危機’轉為‘經濟危機’，最后陷于‘憲法危機’之不歸路”。［8］英國資產階級革命的勝利是這一發展軌跡的真實寫照。在民主體制下，人民享有管理國家的權利，享有制定一切國家管理政策的最終話語權，財政政策作為保障國家機構正常運轉、保障國民經濟平穩運行的基本政策更不應該由政府來決定。非稅收入同稅收一樣，亦是公民的金錢給付義務，而政治權力主體與民眾之間達成的價值認同才是當代政治合法性的實質基礎。人民透過公開程序表達意見、參與磋商以達成共識的過程是取得合法性的必要條件，因此其權源基礎應是公民的許可，政府不能為了保障其行政職能的行使而單方面根據其行政權力作出征收的規定或行為。

財政民主主要體現在相關法律法規的制定過程上，但我國現行的立法體制使得法律法規等文件在頒布之前，公民對其內容一無所知，只有等到頒布之后才能進行了解。我國法律也尚未規定公民參與相關非稅收入政策制定的程序，且實踐中制定政策的部門繁雜、管理分散，更加導致在制定過程中難以充分考慮民意。就地方非稅收入來說，現行地方收費主體主要有地方財政部門、交通部門、國土管理部門、工商部門、衛生監督部門、公安、司法、檢查、城建、環保及教育等管理部門，每個部門都有收費名目，每個收費名目的制定根本沒有公眾的參與。由此可見，我國目前在非稅收入法律法規及相關政策的制定過程中的民主性還需要進一步加強。

其二，民主監督是保證政府非稅收入合法性的關鍵。我國憲法規定國家的一切權力屬于人民，由于實踐中人民難以直接行使所有權，便由國家代表人民行使，因此從某種程度上說憲法即社會契約的具體形式，于是衍生出一種重要的公法上代理關系。既然國家和人民之間屬于代理關系，那么國家的代理權理應受人民的監督，向人民負責。現代社會，國家的管理權一般由政府代為行使，政府為了保障國家的正常運轉就必須享有行政權，非稅收入的征收就需要依賴行政權來實現。而在所有國家權力中，行政權力是最桀驁不馴的，因為它是唯一不需要借助程序就能行使的權力，所以它有極大的隨意性和廣闊的空間。［9］因此在現代法治國家，對行政權的監督是民主監督的核心內容。

我國《預算法》規定全國人民代表大會負責審批中央預算，地方各級人大負責審批本級地方預算。全國人大及地方人大對政府預算案的審批是對非稅收入進行民主監督的主要方式，人大代表民意審議預算案可以控制政府的財政收入與支出。但是由于我國人民代表大會制度本身存在一定的缺陷，以及預算工作的專業性，致使預算民主功能得不到充分發揮。由于非稅收入在以前主要是以預算外資金的形式存在，不納入預算管理且范圍廣泛，實踐中這部分收入往往成為政府的“小金庫”，容易使政府為了擴大財力而“亂開征、亂定價”，在非稅收入的使用上由于沒有監督也存在較大的隨意性。盡管財政部要求自2011年起所有財政收入均納入預算管理，但是實踐中很多部門以各種理由拖繳或不繳財政專戶中應繳未繳國庫的非稅收入存量資金，使得全面預算仍然只是形式。

此外，人民對非稅收入事項的監督權尤為重要。由于缺乏完整、統一的非稅法律法規，人大、財政、審計、監察、新聞媒體等組成的非稅監督體系尚未建立，［10］使得目前的非稅收繳管理及支出安排仍存在較大的隨意性。為便于公民監督，應建立非稅項目公示制度使非稅行為公開、透明，使公民能夠查詢到項目名稱、收繳對象、繳付人、計收依據、收繳標準、收繳期間及收繳辦法等，接受社會監督。同時嚴格執行聽證制度，在設立新的收費項目或者變更收費標準之前，必須與公民進行磋商，未達成一致的不能擅自收費。

五、非稅收入合法性的表現形式

從以上論述可知，非稅收入民主化是非稅收入合法性的實質，但是只有獲得法律認可的非稅收入才是合法的，因而非稅收入合法性的表現形式為非稅收入的法律化。非稅收入的實效，取決于其依據的合法性，取決于相關政策和法律的合理性。非稅收入的取得從行為性質上看是一種行政行為或者準行政行為，對其權力的基本約束依然在于行政法的行政控權理論。但是同稅收一樣，非稅收入取得的目的在于公共政策，關系著社會公平和公共資源的合理配置，而不僅是財政收支平衡問題。因此需要專門的法律法規對非稅收入予以規定，對政府權力行使予以規制。

與我國非稅收入混亂無序的狀態不同，發達國家的非稅收入從設立到收繳、預算、使用和監督等環節，都有健全的法律法規，管理秩序良好。由于非稅收入是針對特定受益群體收費，因此只要相關法律法規合理合法，繳費人易于接受，制定并執行嚴格的法律程序便是非稅收入良好運行的必要條件。而我國至今沒有出臺一部系統全面規定非稅收繳管理的全國性法律或行政法規，多為財政部、國家發改委等部門發布的政策性規定或個別非稅項目的單行規章，其層級低、權威性差，且操作性弱。雖然我國地方政府大都發布了相關的政府規章，但其管理水平不一致，致使全國非稅收入管理總體混亂無序。

因此，盡快建立健全政府非稅收入管理的法律體系是保障非稅收入合法性的基本前提。中央應盡快制定和完善相關法律法規，而地方應根據中央頒布的相關法律法規制定配套的地方法規、規章。規范完善的法律是前提，但非稅收入合法性的實現還要求嚴格的執法。即便是再完善的法律，如果不落實，也不能實現其法律效果。因此建立必要的監督機制是嚴格執法的保障，也可以完善相關監督機構的建設。在我國，人大、財政與審計等機構都承擔著政府非稅收入監督的責任。這些機構應加以完善，加強協作，以促進政府非稅收入的規范化。

同時，政府應加快信息公開的步伐，主動接受社會的監督，共同推動非稅收入合法化的進程。

［1］馬克斯·韋伯.經濟與社會［M］.閻克文，譯.上海人民出版社，2010：67.

［2］哈貝馬斯.重建歷史唯物主義［M］.郭官義，譯.北京：社會科學文獻出版社，2000：147.

［3］陳清秀.稅法總論（第六版）［M］.臺灣：元照出版公司，2010：78.

［4］許多奇.非稅收入合法性探討［J］.法學，2013（4）：69.

［5］中國財政年鑒［M］.北京：中國財政雜志出版社，2007：314-315；2008：336-337；2009：406-409；2010：370-372；2011：354-356.

［6］2014年11月財政收支情況［EB/OL］.［2015-03-12］. http：//gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/2014 12/t20141211-1165993.html.

［7］齊守印，王朝才.非稅收入規范化管理研究［M］.北京：經濟科學出版社，2009：209-210.

［8］葛克昌.國家學與國家法——社會國、租稅國與法治國的理念［M］.臺北：月旦出版社股份有限公司，1996：95.

［9］徐顯明.論法治構成要件——兼論法治的某些原則及觀念［J］.法學研究，1996（3）：37-44.

［10］譚立.政府非稅收入收繳管理原則與完善措施［J］.中央財經大學學報，2014（3）：18.

D922.2

A

何宇霏（1992-），女，碩士研究生，研究方向為財稅法。華國慶（1964-），男，教授，研究方向為經濟法學。