美國政府企業發展概況

潘立春

(華東政法大學外語學院，上海 201620)

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美國政府企業發展概況

潘立春

(華東政法大學外語學院，上海 201620)

摘要：美國的政府企業主要經歷兩個階段：始于20世紀中期收歸國有的階段和20世紀后期民營化改革的階段。在這兩個階段中，美國有著完善的法律制度，以保障政府企業的正常運作以及公共物品的正常供給。尤其在第二個階段，基于健全的法律制度，民營資本的介入并沒有妨礙政府企業對公眾利益的滿足。美國政府通過出售或與民營企業簽訂外包合同等方式將民營資本注入政府企業，用民營資本來提供公共物品。此舉對緩解財政赤字、推動經濟發展起了重要的作用。我國國有企業也將會有民營資本的參與，對于選擇哪一種路徑讓民營資本介入，以及建立怎樣的法律保障，美國在這一方面值得我國借鑒。

關鍵詞：政府企業；民營資本；法律；發展

美國的政府企業包括聯邦政府企業、州政府企業以及地方政府企業。美國的聯邦政府企業受聯邦法律管制，州及地方政府企業受所在州法律管制，值得注意的是,美國的水、電、電信等企業通常受所在州的州法律管制。

一美國政府企業的第一個發展階段

美國于1945年頒布了《政府企業管制法案》，該法案管制的是美國聯邦政府企業。按其規定，美國當時有13家純國資的政府企業和26家混合所有制的政府企業[1]，這些政府企業均為聯邦政府企業。其中13家純國資的政府企業包括：農產品信貸公司、聯邦農作物保險公司、公共住房管理公司、聯邦存款保險公司、巴拿馬運河公司(1977年移交主權給巴拿馬)、圣勞倫斯海上航道發展公司等。另外26家混合所有制的政府企業包括：聯邦抵押貸款協會、中央合作社銀行，以及12家合作社銀行和12家聯邦中期信貸銀行等。值得注意的是，部分上述政府企業的性質也隨著公共企業管制法案的修訂發生著變化。當某一政府企業的使命已完成，可以交由市場運作時，政府也就部分或全部撤資了。如：聯邦存款保險公司，先是屬于純國資的政府企業，而后被歸入混合所有制的政府企業；而聯邦土地銀行、聯邦住房貸款銀行等銀行，政府則完成了撤資，使其成為在政府監管下的民營機構。

(一)政府企業的特征

美國的政府企業具有非營利性，其創建的目的是為了使定義的人群受益，這個功能與政府職責相吻合。同時，政府企業在日常決策和企業運作中具有一定程度的自治權和靈活度。在財政上[2]，政府企業的財政來源于財政撥款、企業自身的收入，以及向財政部和公眾的借款等。其中財政撥款的使用可以不受財政年度的限制，當年沒用完，次年可繼續使用。這是政府企業同政府部門的一個顯著區別。政府部門的財政主要來自國會的直接撥款，通常在沒有具體法律授權的情況下，當年沒有用完的撥款不能跨下一個財政年使用，需要退還財政部。政府企業在財政上應逐漸達到自給自足，通過向其受眾收取費用而逐漸收回成本。在預算上[3]，混合所有制的政府企業通常不受任何形式的預算控制，政府全資所有的政府企業則需要提交“業務性預算”，但此類預算與政府部門提交的預算相比具有一定的靈活度。在人事上[4]，盡管政府企業的人事系統與政府部門的人事系統沒有太大差別，盡管政府企業的員工也常被看做是政府的員工，但是政府企業在雇傭和解聘員工上、在建立工資等級上有著更大的自由度。對政府雇員適用的法律通常不適用于政府企業的員工，美國公務員法律也通常不適用于政府企業的雇員。如法律明確規定圣勞倫斯海上航道發展公司以及12家合作社銀行等在員工人事管理上不適用公務員法律，僅有少數政府企業在員工人事管理上可部分適用公務員法律。

(二)政府企業的法律定位

政府企業具有獨立的法人資格，其不享有政府豁免權，以自身的名義起訴或應訴，并以企業的名義獲取財產。政府企業有權借貸，且無需國家的直接信用擔保。政府企業不是行政管理機構。《政府企業管制法案》是為了保證政府企業的有序經營，而絕非將政府企業轉為政府部門。美國的政府企業是為鼓勵、扶持、強化民營企業的，而非替代民營企業；其通過借貸、保險等來促進農業、工業、商業的發展；其經營諸如巴拿馬運河、圣勞倫斯海上航道等跨國的“公共企業”領域；其修建和管理用于保護和開發某些自然資源的設施。除了在戰爭時期，政府企業一般不從事大規模的制造、開采及其他的工業活動。

美國總統杜魯門于1948年在向國會提交的預算咨文中這樣講：“經驗表明公司制的組織結構最為適合對政府規劃類項目的管理，這些項目的共同點是都具有商事的特征：是稅收的來源，從總體看能夠自給自足，與公共有著廣泛的業務聯系。與由國家預算撥款的項目相比較，上述政府規劃類項目在業務操作中需要更大的彈性，而公司制的優點在于用民營企業的管理模式來提供公共物品。”這一席話為政府企業設置了標準，自此公司制的治理模式獲得了全面的認可。

國會和總統對政府企業的管制基于兩點原則：首先，管制體現在宏觀層面，而在企業具體的運作和實施上則體現出政府企業的自主性；其次，管制是正面的，而非負面的。與其他國家的政府企業相比，美國的政府企業受到的控制相對較少。只有當政府企業的某項決定可能會涉及到國內政策或外交政策時，才需要國會或總統的事前批準。政府企業發放債券時需要財政部的批準，但財政部從未因為這一權利而在政府企業是否需要進行融資這一問題上橫加干涉。財政部這一權利僅體現在協調政府企業借貸與財政部公共債務項目的平衡上，以此避免產生不必要的競爭成本。對政府企業的行政管制的初衷并非是為了強制政府企業遵守現有的法律法規，而是為了確保政府和政府企業遵循可持續的政策，通過兩者共同的努力實現利益的最大化，使政府企業既承擔公共責任，又不會因削減其靈活性而導致效率的下降。

二美國政府企業的第二個發展階段

美國政府成立政府企業的初衷一是希望政府企業能夠賺取利潤，使國有資本有所增加；二是希望政府企業能夠提供充足、優質的公共物品。但隨著國家的經濟“滯漲”，政府企業在經濟發展中的作用遭到了人們的質疑。有學者指出，多數政府企業非但無法實現國資的保值增值，還因其能力不足欠下了大額外債，同時也并沒有提供令人滿意的公共物品[5]。由此，里根政府決定對政府企業實施民營化改革，嘗試將公共服務和公共物品轉由民營企業來提供。國家開始鼓勵私人投資修建收費公路，一些諸如催繳子女撫養費、開違規停車罰單、對假釋人員的庭外監管等社會服務行業都轉由民營企業提供。此外，監獄和學校也開始了民營化改革。到二十世紀九十年代，僅印第安納州的首府印第安納波利斯一個城市就有七十余市政項目交由民營資本，如廢水處理工廠、印第安納波利斯機場等。

(一)將民營資本引入到政府企業的途徑

美國政府企業在民營化改革實施初期主要采用的是資產剝離的方式。里根政府將聯邦政府的5個電力機構、2個石油倉庫、1個鐵路公司、5個衛星遙感站出售給了私人經營。這其中，1987年3月美國聯合鐵路公司的民營化，是美國歷史上向私人出售的最大一家政府企業。但隨后美國政府企業的民營化主要是通過外包的形式實施的。外包即政府機構同私人簽訂承包合同，由民營企業代替公共資源來提供公共服務，包括如前所述的特許經營、租賃經營、建設—運營—轉移/ 建設—運營—擁有等方式。1999年，加利福尼亞州的圣地亞哥郡與一家民營企業簽訂了6.4億美金的合同，由那家民營企業提供圣地亞哥郡全郡的信息技術服務。此份合同有效期七年，是當時美國州政府和地方政府所簽的“金額最大、涵蓋面最廣的信息技術民營化合同”。隨后，加利福尼亞州的橙郡以相類似的方式同一家民營企業簽訂了2.5億美金的合同，為橙郡提供為期十年半的計算機及電信服務。

外包通常通過以下幾個步驟進行[6]：首先政府決策出擬實施民營化的領域，然后制定出詳細的要求，接著組織民營企業參與競爭并最終選擇一家民營企業簽訂合同，隨后對那家外包的民營企業實施監管。外包的范圍可大可小，可以是小到將某一項具體工作外包出去，例如由民營企業負責催繳拖欠子女撫養費；也可以是大到將全方位的公共服務整體外包出去，例如由民營企業負責對當地所有兒童的各項服務計劃。如果是就某一項具體工作與民營企業簽訂的外包合同，那么政府要承擔整體管理的職責；如果是就全方位的公共服務與民營企業簽訂的外包合同，那么政府仍需對承包企業進行監管，以確保民營企業的行為與合同條款及政府規章一致。

在政府同民營企業簽訂外包合同時，為了控制風險，政府首先會成立專門的委員會，檢查并分析民營的風險與利潤，從而確認政府的民營化方案是否合適。其次，政府要謹慎地選擇擬由民營企業提供的公共產品的范圍，需要考慮以下內容：將該公共產品外包是否在法律上可行，將該公共產品外包是否在其他地區已有成功先例，將該公共產品外包是否能帶來成本、人事上的高效率，將該公共產品外包是否不會遇到來自工會或政治上的阻力等。再次，政府在選擇民營企業提供公共物品時要以保證公平、促進市場競爭為原則，切實做到公平、公開、公正和誠信。最后政府應建立完善的評估體系對民營企業提供的公共物品進行評估，確保合同條款的有效落實。

(二)將民營資本引入到政府企業的法律供給

美國對政府企業實施民營化改革都是有法律支撐的，法律詳細規定了民營化實施的范圍和實施的程度。以美國水行業為例(美國的水行業通常由各州的法律管制，在涉及環境保護等方面則受到聯邦法律制約)，多數州都由民營企業在一定程度上來提供供水服務或廢水處理服務，例如由民營企業修建廢水處理廠等。美國各州在水行業上的民營化采取的是政府和民營企業合作的方式,民營企業可以參與投資、設計、建造、經營供水或廢水處理的相關領域。政府同民營企業就供水服務或廢水處理服務等事宜要簽訂一個合同。有的合同長達20年以上，在這類合同中民營企業通常需要投資；有的合同只有5年，在這類合同中民營企業主要負責經營或維修[7]。

繼里根政府后，克林頓政府也在積極推行全國范圍內的民營化改革。聯邦政府在二十世紀九十年代通過一系列行動極力促成供水和廢水處理這兩項公共服務的民營化。1992年頒布了12803號總統行政令，這項行政令旨在推行民營化改革，鼓勵政府企業通過向私人出售或長期租賃政府基礎設施的資產而實現民營化。1997年美國國內稅務署出臺新規，對通過發放免稅市政債券融資的項目，其與民營企業簽訂的合同有效期可以延長為最多不超過20年，而此前這類合同有效期的上限是5年。在聯邦政府倡導公共服務民營化的大趨勢下，各州對水行業的民營化都制定了全面而詳細的州法律。以佛羅里達州為例，佛羅里達州通過立法解決了本州水的民營化問題。

首先是通過立法對水業民營化的范圍予以調整。在1996年以前，佛羅里達州法律嚴格規定各郡、市、特別區、社區均不得買賣水、污水，以及廢水再利用等政府企業。1996年佛羅里達州修訂了州法律第202章，這次修訂使得州內各郡、市、特區，以及社區均有權同民營企業就廢水處理設施簽訂合同，同時第202章也對此類合同做了具體的解釋說明。但是，按照1996年的州法律規定，佛羅里達州內的供水系統還不能交由民營企業來提供服務。隨著廢水處理設施民營化的逐步成功，以及經濟上對民營化需求的加大，佛羅里達州于1999年對本州的水法再次進行了修定。根據1999年佛羅里達州法律第153章規定，州內各郡有權購買、建造、管理以及控制供水系統和污水處理系統；也有權與另一方簽訂合約，由另一締約方履行全部或部分上述職責。州內各市有權與“正式成立”的公司締結合約，由其建造或經營給水系統、排水系統，以及污水處理系統。同1996年的州法律第202章相比，1999年的州法律153章新增了供水系統可以實行民營化的法律條款。

其次是通過立法引導本州水業民營化的深入進行。在1999年修法前，佛羅里達州內各郡、市等同民營企業簽訂的多為短期的服務、管理類合同，州政府希望能夠鼓勵各郡、市等同民營企業簽訂長期的合同，不但由民營企業對廢水處理設施進行管理、維護、維修，更希望能由民營企業對廢水處理設施進行建造，甚至投資[8]。在這個背景下，1999年佛羅里達州在對水法的修訂中重新定義了廢水處理設施的外包合同。法律規定，廢水處理設施的外包合同為一項由民營企業與一個或數個政府部門所簽署的協議，按照協議由民營企業對廢水處理設施予以經營、維修、管理，或設計、改良、投資等，此類合同有效期為5年以上、40年以下。這條法律的修訂在一定程度上促成了佛羅里達州更多長期外包合同的簽訂，將更多的民營資本引入到公共服務的提供中來。

縱觀美國政府企業的發展，無論是在第一階段國有化的進程，還是在第二階段民營化的進程，美國的政府企業都有著完整的法律制度做保障，以此確保公共物品的提供。尤其在第二個階段，基于健全的法律制度，民營資本的介入并沒有妨礙政府企業對公眾利益的滿足。這一點尤其值得我國借鑒。黨的十八屆三中全會《決定》指出，“鼓勵非公有制企業參與國有企業改革，鼓勵發展非公有資本控股的混合所有制企業”。這句話講出了國有企業未來的發展趨勢，即將民營資本注入國有企業。對于選擇哪一種路徑讓民營資本介入，以及建立怎樣的法律保障，我們需要做好充分切實的準備。

參考文獻：

[1][2][3][4] Harold Seidman. The government corporation in the United States[J]. Public Administration, 1959，(2).

[5]Yacob Haile Mariam. Privatization of state-owned enterprises and the law: Issues and problems[J]. Emory International Law Review,1993,(7).

[6]Donald G Featherstun, D Whitney Thornton II, J Gregory Correnti. State and local privatization: An evolving process[J]. Public Contract Law Journal, 2001,(4).

[7][8] Kathryn G,W Cowdery. Public-private partnerships in providing water and wastewater utility service[J]. The Florida Bar Journal,2000,(10).

(責任編校：陳婷)

On the Development of American Government Corporations

PAN Lichun

(Foreign Language College，East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China)

Abstract：The American government corporations have experienced two major stages, being nationalized since 1940s and being privatized (wholly or partly) since 1980s. In either stage, law plays an important role in ensuring the operation of the government corporations and the supply of the public goods, which should be learned by China.

Key Words：government corporations； private capital； law； development

作者簡介：潘立春 (1976— )，女，遼寧沈陽人，華東政法大學外語學院副教授，碩士生導師，華東政法大學經濟法學院博士生。研究方向：經濟法學、法律語言學。

收稿日期：2015-03-04

中圖分類號:F271

文獻標識碼：A

文章編號：1008-4681(2015)03-0023-03