安徽省高速公路運營管理存在的問題及對策

劉中亞

(長江大學 管理學院，湖北 荊州 434023)

安徽省高速公路運營管理存在的問題及對策

劉中亞

(長江大學 管理學院，湖北 荊州 434023)

針對安徽省高速公路運營管理中存在法律法規不健全，應急機制不完善，服務意識欠缺等問題，在借鑒部分發達省份和其他國家高速公路運營管理成熟經驗的基礎上，結合安徽省的現狀和發展的需要，提出對策，以促進安徽省高速公路運營管理水平的提高。

高速公路；運營管理；大數據

從1988年我國的第一條高速公路——滬嘉高速公路正式通車開始，到現在高速公路運營管理實踐已經約30年了。然而，我國高速公路運營管理似乎沒有和高速公路的快速建設發展同步，特別是從2012年國家實行重大節假日免收小型客車通行費的政策后，部分高速路段成了“免費的停車場”[1]，凸顯高速公路運營管理部門應對特大車流量所表現出來的運營和管理能力的不足和政府政策制定的不完善。筆者試圖分析安徽省高速公路運營管理存在的問題，并提出一些策略和建議。

一、安徽省高速公路運營管理現狀

自1995年合寧高速建成通車到2014年底安徽省高速公路通車里程已超過3752公里，其中近2000公里都是最近6年建成通車的，目前在建高速公路里程超過1000公里；高速公路的快速發展實現了市市通高速，全省南北向6小時過境、東西向3小時過境，實現了安徽人“皖境成通途，千里一日還”的交通夢想[2]；在快速發展的同時，高速公路管理、養護和信息化建設也取得了巨大成績，已經開始了“建設、管理、養護、服務”協同發展的新階段。

根據《安徽省交通運輸“十二五”發展規劃》和《安徽省高速公路“十二五”發展規劃》兩個文件，到2015年全省高速公路建設要實現新的跨越，省內國家高速公路網基本建成，和現有的高速公路形成“四縱八橫”，總里程達4200多公里，這將大大提升全省公路路網的整體通行水平，優化全省公路交通運輸結構，更有力地促進全省經濟快速發展。

目前安徽省內高速公路運營管理有三大主體，包括高速交警部門、高速路政以及高速公路經營公司。而高速公路的運營管理業務分為6個板塊，包括交通安全管理、路政管理、收費管理、服務(區)管理、養護管理和監控管理，其中前兩者分別由交通警察和公路路政部門來管理，屬于行政管理；其他4個板塊則主要由安徽省高速公路控股集團有限公司和安徽省交通投資集團有限公司(以下簡稱兩大經營公司，有些路段由于歷史原因和投資者原因，該路段暫時還是屬于原來的投資者在經營管理，如蚌徐高速、合六葉機場高速、徽杭高速部分路段)對各自建設的路段進行管理，屬于經營管理。

第一，交通安全管理。安徽省高速公路的交通安全管理由高速公路屬地所在市的公安部門派駐交警大隊進行管理，即“條塊”管理(指行政按職能進行管理或按屬地進行管理)中的“塊塊”管理。其職責是根據國家制定的有關法律法規，維護高速公路交通秩序，保障交通安全和行車通暢，對行駛高速公路使用者的行為進行約束和管理等活動。日常工作主要包括高速公路交通事故處理，維護交通秩序，合理引導組織交通流，實施道路清障和救援服務；也包括對違章司機的宣傳教育、違章處罰等。

第二，路政管理。安徽省高速公路的路政管理由省高速公路路政支隊按照“一路一大隊”的原則統一管理，即“條塊”管理中的“條條”管理。其職責是貫徹執行國家有關高速公路路政管理的法律法規，負責全省高速公路路政管理工作，依法查處損害高速公路路產路權的重大路政案件，保護高速公路路產路權等活動。日常工作主要包括路政執法巡查、審批高速公路路政許可、路政案件處理以及高速公路交通事故簡易處理、監督高速公路設施修復、道路清障等。

第三，經營管理。兩大經營公司對高速公路的收費管理、服務管理、養護管理和監控管理均按照企業的日常運作方式來運行。其中收費管理工作包括高速公路通行費收取、收費員管理、收費情況監控、收費稽查等，主要由每個出入口的收費站來運營；服務管理是指對服務區內加油站、餐飲、住宿、超市、汽車修理、商業門點等各項經營項目的管理，主要由高速公路服務區經營公司來運營；養護的對象包括路面、路基、橋梁隧道、沿線附屬設施、綠化環保設施等，養護管理是指養護單位針對養護對象的小修保養、中修和大修工程以保障高速公路經常處于路面平整，路肩、邊坡平順，橋涵、隧道構造物及沿線設施完好，標志、標線齊全、規范等良好的技術狀態，目前安徽省養護管理主要有兩種形式，一般是經營公司的下屬公司直接進行養護，另一種就是對外承包，給社會上具有一定資質的企業來養護；監控管理包括對監控通信系統的總體結構、系統組成、信息采集和誘導系統等設備和軟件方面的監控和管理，主要由經營公司和省路警聯合指揮中心共同管理。

當然經營管理的其他方面也要遵從國家以及行業的標準和規定，例如高速公路上的里程樁和道路指示標志標牌都要符合國標，其維護和更新都由養護單位來實施；現在安徽省每個收費站都開通了全國統一的ETC通行道口，每個服務區都有統一的中石化加油站以及同一個公司經營管理的超市、餐飲、修理和汽車維修公司，以此保證安徽省內的服務達到全省統一的標準。

二、高速公路運營管理存在的問題

(一)法律法規不健全

交警部門、路政部門以及經營公司的路產部門(包括養護單位)都要按照各自的職責對高速公路上的交通事故的進行事務處理，以最快速度處理好事故保證高速公路的安全暢通。但是由于高速公路的封閉性，其事故處理不同于一般道路的事故處理，涉及到一些收費項目，如事故救援、車輛施救等相對一般道路來說都是高額收費且近乎壟斷，針對這塊業務幾個部門有可能產生利益爭奪。

同樣在審批高速公路用地范圍內新建廣告和建(構)筑物等方面，由于每個部門管轄的范圍不同，有的廣告和建筑物符合交警部門的法律規定卻不符合路政部門的法律規定，給管理帶來問題。安徽省高速公路路政支隊在2009年曾因蕪湖市水務局在高速公路建筑控制區內建設水利宣傳廣告牌發生過行政訴訟，路政支隊認為水務局違反了《中華人民共和國公路法》的規定，而水務局認為路政支隊沒有執法主體資格，最終雙方在法院的努力下達成和解[3]。

這其實就是我們常說的“一路兩制”、“政出多門”、相互掣肘、互相推諉的現象[4]，全國各地普遍存在這種交通部門執行以《中華人民共和國公路法》為首的法律法規體系、交警部門執行以《中華人民共和國道路交通安全法》為首的法律法規體系的現象，由于雙方存在管理對象、管理職責、管理資源等方面的交叉，他們之間紛爭不斷，特別是在對超限超載車輛的處理上，曾經發生過違反《行政處罰法》第24條“對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”的規定，如果處理不好就會引起糾紛甚至打官司；這也成為提高高速公路管理水平與服務質量的瓶頸。從 1987 年開始發布第一條《中華人民共和國公路管理條例》開始，至今已有約30年的歷史，這期間有關公路管理方面的法律法規得到不斷健全和完善。但由于公路建設的突飛猛進，我國有關高速公路方面的法律和法規遠遠不能滿足實際需要，相關法律更顯不健全、不配套、未形成完整的體系。

(二) 應急機制不完善

就目前來說，雖有全省統一的12122高速公路報警救援號碼和省路警聯合指揮中心，但就近幾年多次大霧天氣和焚燒秸稈造成重特大事故來看，安徽省高速公路的應急機制還不是很完善；特別是發生較大事故后高速公路經營者和管理者很難在第一時間內提醒司乘人員事故現場道路暢通的情況，而事故現場可能會造成大量車輛的擁堵，甚至在一定程度上影響事故救援。

另外由于高速公路的封閉性，高速公路的救援不同于普通公路事故救援，如何優化應急救援機制，確保各個單位在發生事故后快速到達事故現場也是一項需要各個部門來統籌安排的工作；各個部門可以根據職責和駐地對事故的處理，確定一段路上某個位置發生事故后，哪個部門能夠最快趕到現場進行簡單事故處理，然后通知相應部門來進行最終處理。

(三)服務意識欠缺

人們對高速公路的了解是從收費站和服務區開始的,相對于收費站的短暫服務而言,服務區的服務更具廣泛性和持續性,而高速公路的形象也會因為服務區服務效果的好壞傳向四面八方。目前安徽省大部分高速公路服務區都是由經營公司統一管理，但有些服務區由于業績不好，經營公司就將其對外承包；由于承包者完全以盈利為目的，他們會對服務區重新裝修，然后提高服務區的產品和服務的價格，甚至發生過停車收費和如廁收費的事情，導致司乘人員直接打電話給政府物價部門進行投訴。司乘人員對服務區的抱怨普遍是飯菜貴、衛生條件差，工作人員服務不到位、普通話不標準等。同樣交警部門和路政部門也要改善服務意識，在日常的巡查和執法中，不能總是以管理者自居，要切實轉型，真正成為高速公路的服務者，為司乘人員提供好服務。

三、高速公路運營管理的策略

為提高安徽省高速公路運營管理水平，應采取的策略如下。

第一，以人為本。高速公路作為一種“準公共產品”，要發揮其對經濟的發展和社會進步的促進作用，就必須以人為本。人是一切社會活動的主體，是生產力中最活躍的因素，不但執法部門和經營公司要以人為本提高員工素質[5]、完善激勵機制；更要重視教育和培訓，不只是教育單位的內部人員，還要對管理相對人和單位進行法律法規的宣傳和普及教育；最重要的是對廣大的司乘人員進行高速公路安全駕駛宣傳學習和大力進行普法教育，通過不斷宣傳和教育，最大限度地避免和減少交通事故發生。

服務也要以人為本，針對不同的群體(如司乘人員、沿線群眾)要以不同的方式來宣傳有關法律法規；在處理違法違規行為前，要盡量查明行為人對法律法規的了解情況，對不知法規者和知法違法者給予不一樣的處理結果。

第二，健全行業法律法規。要以依法治國為原則做好相應的立法執法工作。在高速公路建設管理、經營管理、執法管理方面，目前還沒有哪一部法律規定能夠涵蓋這么多方面，如果單純為了立法而導致規定上過于籠統，不夠清晰和具體，缺乏操作性也是百害而無一利的。例如上面所說的高速公路救援這塊業務，政府部門不能簡單地確定由誰來主導(假若規定了由一家單位來具體實施，很有可能會產生權力尋租)，而應該放開市場，給予有資質的企業來公開競爭這個業務，讓市場來優勝劣汰，政府只要對其監督和管理即可。

政府部門要不斷完善現行有關高速公路方面的法律法規，法律也要與時俱進，對不符合實際情況和落后于時代的條款要及時予以刪除，適當增加適應當前社會發展情況并有一定前瞻性的條款；執法部門要加強執法，主動作為，多種方式服務好和高速公路沿線有關的單位和個人，利用多種媒體加強法律法規的宣傳和教育，讓違法違規行為盡量少發生或不發生；同時精簡執法機構，推廣綜合執法體系。可以向北京和重慶學習建立“集中、統一、高效”的高速公路綜合執法體系[6],將公路交通安全、路政管理交由交通部門統一管理,以減少相互推諉現象,提高工作效率和經濟效益。

第三，政企分開、優化管理。全面實行政企分開、市場化經營和專業化管理。政府應積極轉變職能，減少對高速公路公司經營行為的行政干預，實現政企分開，企業自主經營。目前安徽省的兩大經營公司都是交通廳的下屬國企，一些經營行為不免有政府的行政干預；應該將兩大經營公司的高速公路運營管理的部門進行合并，合并后的運營管理公司(以下簡稱新公司)可以將以前高速公路經營公司的經營活動的范圍、收費標準、服務質量等進行標準化，將這些服務板塊(如收費服務、服務區經營、公路養護等)進行打包給有意愿進入該領域的民間資本，推行專業化管理，新公司可以每年度對外包后的經營公司的服務和業績進行監督和評先比優。經過市場化實踐和評先比優后，會留下一些服務和管理更專業化的團隊，新公司在這個過程中逐步實行管養分離，以實現高速公路資產經營權和國家所有權的分離。

第四，推行大數據系統。推進大數據系統建設，使交警、路政、經營公司的數據系統能夠共享。目前高速公路上的各個部門的數據系統是獨立的，不能第一時間共享如大霧路段、事故發生路段等相關信息，更不要說一旦發生特大事故到底哪個部門最先知道，如何在第一時間確定施救方案等。政府部門要進行頂層設計，通過與高速公路有關的各個部門進行交流、設計一套多方可以共享數據的、信息可推送至移動終端的系統，每個部門可以在自己的權限內對系統進行局部擴展，便于該部門的具體工作。

從1988年到1998年，我國高速公路都是按照《關于交通部門在道路上設置檢查站及高速公路管理問題的通知》(國辦發[1992]16號)的“我國高速公路正在起步階段，如何管好高速公路，需要有一個積累經驗的過程”[7]來進行管理探索。期間管理是建好一段就管理好一段，有一路一處(局)的模式，后來逐步轉變為一路一公司的模式。1998年之后，我國高速公路主骨架網絡基本形成，每個省的高速公路主干道也基本形成，由于融資和管理需要，大部分地區都陸續轉變了之前的分散管理模式，成立了省級高速公路管理局或集團公司來集中管理本省的高速公路。

但是省級的高速公路管理局或集團公司只是在客觀形式上實現了集中和統一管理，具體的管理還是原來的處或公司，真正能實現統一管理的就是推行大數據系統，它能在管理的實質內容上實現集中統一管理。而ETC(不停車收費系統)聯網就是基于大數據系統的具體應用，交通運輸部在2014年初明文下達了確保年底前14省市要實現ETC聯網，這是國家層面的支持數據系統共享；安徽省也在7月份召開會議，確保年底前全省高速公路收費站ETC覆蓋率達到100%，主線收費站ETC專用車道不少于兩進兩出，實現與13省市ETC聯網運行[8]。ETC聯網涉及到各個收費站和各省如何分配通行費(包括確定各省內通行費的定價問題)、車輛數據的聯網等眾多問題，管理好這些數據對未來的集中統一管理起著基礎而重要的作用。因為ETC卡未來不只是車輛進出高速公路收費的卡，以后可以用于商場停車和消費，更是可以實現整個綜合交通的一卡通；在服務區可以用ETC卡消費、住宿、停車、觀看汽車電影，甚至在客戶允許的情況下，可以組織自駕游、地方民俗活動的信息推廣等。這樣交通管理部門可以利用這些數據對未來的高速公路規劃提供數據支持、以及判斷車輛是否有超速違法行為。

近年來安徽省高速公路建設尚處在快速發展階段,只要各個單位從理論和實踐等多方面來重視,不斷地探索出適合高速公路運營管理的好方法,就能取得良好社會效果。

[1]佚名.節假日多個高速路變身停車場，假期免費實為毒藥[EB/OL].http://news.hexun.com/2012-10-08/146531015.html.

[2]林娟娟.安徽省高速公路建設與區域經濟發展研究[D].安徽農業大學,2013.

[3]蕪湖中院.蕪湖市首例以行政機關為原告的行政案件和解結案[DB/OL].http://fy.wh.cn/NewsContent.aspx?NewsID=2471.

[4]馮琬娟.高速公路警路聯合執法模式研究[D].長安大學,2007.

[5]張如忠，馬黎輝.高速公路運營管理的探索和思考[J].現代高速，2002(12).

[6]劉新建.高速公路運營管理新思路的探索[J].中國交通信息產業,2007(1).

[7]羅劍華.江西省高速公路管理體制改革研究[D].南昌大學,2012(12).

[8]省廳專題部署ETC全國聯網工作[DB/OL].http://www.ahjt.gov.cn/jtxw/xwbd/2395755.html.

責任編輯 胡號寰 E-mail:huhaohuan2@126.com

Problems and Countermeasures of Expressway Operations and Management in Anhui Province

LiuZhongya

(SchoolofManagement,YangtzeUniversity,Jingzhou434020)

According to the existing problems of Anhui province expressway management in laws and regulations are not perfect,the emergency mechanism is not perfect,lack of service awareness and other issues,on the basis of mature experience in some developed provinces and other national expressway operations and management,combined with the status quo of the development of Anhui province,and put forward countermeasures,in order to promote the level of expressway operations and management in Anhui province.

expressway;operations and management;big data

2015-02-21

湖北省教育廳社科項目(13G486)

劉中亞(1986 -)，男，安徽桐城人，碩士研究生。

F542

A

1673-1395 (2015)07-0061-04