地方人大及其常委會在憲法實施和監督中的作用探析

陳軍

（中共山東萊蕪市委黨校，山東萊蕪，271100）

地方人大及其常委會在憲法實施和監督中的作用探析

陳軍

（中共山東萊蕪市委黨校，山東萊蕪，271100）

關于地方人大及其常委會是否具有憲法監督權的爭論由來已久，事實上，地方人大及其常委會在國家權力體系中居于特殊地位，對地方違憲行為等負有特殊責任，在憲法貫徹實施中也具有特殊作用。從地方人大及其常委會實施憲法監督的對象、范圍、方式和程序四個基本范疇來看，理應發揮其在憲法監督中的重要作用。對此，地方人大及其常委會還應注意加強自身建設，正確處理和全國人大及其常委會、和人民法院以及和地方黨委的關系。

地方人大；憲法；監督；違憲

憲法是國家的根本法，憲法的實施和監督在我國政治生活中具有重要意義，它關系法治權威，體現人民意志，因而必須在全社會增強憲法意識、樹立憲法權威。然而，現實政治生活中，我們發現部分干部憲法意識有待提高，憲法實施和監督制度有待健全，違憲現象在個別地區依然存在。十八大以后，我們黨高度重視憲法的實施監督，四中全會在三中全會的基礎上進一步提出要健全憲法實施和監督制度。我國憲法也在序言中明確提出一切黨、政、社團組織和個人均負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。這其中必然包括地方人大及其常委會，其作為地方權力機關，在憲法實施和監督過程中如何發揮作用，將關系到憲法尊嚴的維護和憲法權威的樹立。

一、地方人大及其常委會憲法監督權之爭

關于地方人大及其常委會是否具有憲法監督權的爭論由來已久，事實上，對憲法實施進行監督的討論和憲法的產生是一起出現的。早在一屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法》中就曾賦予全國人大監督憲法實施的職權。而對于地方人大在法律實施方面的職權規定，最早見于《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》（1954年），當時該法規定縣級以上的地方人大在本行政區域內保證法律、法令的遵守和執行。十一屆三中全會以后，我國對于憲法實施的監督也愈加重視。繼1979年《地方組織法》第一次明確賦予地方人大保證憲法實施的職權以后，1982年憲法確定全國人大常委會也具有監督憲法的職權。此后，1986年修訂的《地方組織法》指出，縣以上的地方人大常委會在本行政區域內保證憲法的遵守和執行。至此，法律也明確了地方人大常委會在憲法實施中的作用所在。

現行《憲法》第62、67條明確指出：全國人及其常委會具有監督憲法實施的職權。有專家學者據此認為只有全國人大及其常委會才具有真正的憲法監督權，并指出：“目前在法學界及人大工作的實踐中，對誰來監督憲法的實施這一問題的認識有一種把監督主體多元化、擴大化的傾向?！保?］他們判斷的理由主要是憲法監督機關應該具有憲法解釋權，而我國《立法法》將這一權利賦予了全國人大常委會，據此，他們將地方人大及其常委會排除在憲法監督權之外，而對于憲法要求的保證憲法實施的規定，他們則將其稱為“保障條款”；對于地方人大及其常委會所享有的某種改變權或撤銷權，他們也置之不理。也就是說，即使地方人大及其常委會發生了糾正違憲事件的行為，他們也堅稱這屬于違法范疇。［2］

事實上，現行《憲法》第99條，現行《地方組織法》第8、9、44條都有條款確認，在本行政區域內，地方人大及其常委會應保證憲法實施，雖然保證憲法實施不等同于憲法監督，但“憲法監督對于保證憲法的全面有效實施是不可或缺的”［3］。可以說，離開憲法監督，保證憲法實施也將成為空談。即使我們拋之上述條款不論，根據現行《立法法》第99條的相關規定：有權啟動憲法監督程序的主體如認為地方性法規等和憲法相抵觸，可以建議或者書面要求全國人大常委會進行審查。這種有權啟動憲法監督程序的主體包括各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會，這實際上也是賦予了省、自治區、直轄市的人大常委會具有部分憲法監督的職權。據此，有觀點認為“地方各級人大及其常委會在本行政區域內實際上也具有憲法監督的職權”［4］。

在綜合上述兩種觀點的基礎上，本文認為，憲法監督有廣義和狹義之分，從廣義上來講，既然憲法確定的具有保證憲法實施職責的主體是多元的，那么，同樣這些主體均具有憲法監督的權利，事實上，憲法體現的是全民意志，理應由全體社會力量和全國各族人民共同參與，這其中必然包括地方人大及其常委會。從狹義上看，憲法監督是國家特定機關依法監督憲法實施的一種行為或者活動。在我國，這一權利屬于全國人大及其常委會，但是，憲法同樣賦予了地方人大及其常委會在本行政區域內應保證憲法實施的職權。所以，總的來看，地方人大及其常委會在憲法實施監督過程中確需負有重要責任，理應發揮重要作用，如果片面的將地方人大及其常委會排除在憲法監督權之外，不利于憲法的監督實施。

二、對地方人大及其常委會憲法監督權的理性思考

由上述討論我們可以看出，地方人大及其常委會在憲法實施監督過程中理應發揮重要作用，然而在理論上還存在將地方人大及其常委會排除在憲法監督權之外的認識。在實踐中，地方人大及其常委會的這一作用也并未受到應有的重視，所以，理性思考地方人大及其常委會的憲法監督權，明確地方人大及其常委會在憲法監督中的作用意義重大。

（一）地方人大及其常委會在國家權力體系中居于特殊地位

在地方國家機關體系中，地方人大作為地方國家權力機關，代表本行政區域內人民意志，實際居于核心和領導地位，按照相關法律規定，地方“一府兩院”由它產生、受它監督、對它負責，并且法律賦予地方人大及其常委會相對應的改變、撤銷和罷免、補選等權力。作為地方權力機關而言，地方人大及其常委會的監督權實際也包括對違憲行為的監督。近年來，雖有學者效仿西方國家經驗，提出設立專門的憲法監督委員會、或者設立憲法法院等設想，但事實上，在世界上建立憲法監督制度的國家中，幾乎沒有一個國家的憲法監督純粹是由一個機關行使的。并且，全國人大及其常委會在立法方面的工作非常繁重，如果單純依靠全國人大及其常委會進行憲法監督，在我們這樣一個幅員遼闊的國家難免有些力不從心。因此，在現實中我們也應發揮地方人大及其常委會的憲法監督作用。

（二）地方人大及其常委會對地方違憲行為等負有特殊責任

從憲法監督的重要內容——違憲審查來看，“現行憲法規定的憲法監督體制實際上一直處于虛置狀態”［5］。因為，到目前為止全國人大及其常委會并沒有真正做出一件有關法律或者法規違憲的判定。但事實上，近年來在許多地方都出現過違憲的行為或者問題，而這些問題多發生在基層。在目前這樣一種監督體制下，如果我們人為將地方人大及其常委會排除在憲法監督權之外，明顯不利于違憲行為及問題的審查。所以說，“不承認地方的憲法監督權就意味著否認地方人大及其常委會糾正這些違憲行為的合法性”［6］，要想讓地方人大及其常委會保障憲法的實施則必須讓其擁有一定的違憲審查權。

（三）地方人大及其常委會在憲法貫徹實施中具有特殊作用

地方人大及其常委會的工作和憲法息息相關，它不僅要帶頭遵守憲法、積極貫徹憲法精神、做好憲法的宣傳普及工作，還要在本行政區域內保證憲法實施。比如：地方人大在制訂一項地方性法規時，除了要考慮當地因素以外，首先應當確定的是該法規符合憲法精神，不會侵犯憲法所規定的公民的各項權利。［7］可以說，地方人大及其常委會和憲法關系的緊密程度僅次于全國人大及其常委會，正因為地方人大及其常委會在憲法貫徹實施過程中發揮了如此重要的作用，讓其承擔一定的憲法監督任務也是一種必然。

三、地方人大及其常委會監督憲法實施的基本范疇

明確這一問題，將是我們確認地方人大及其常委會具有憲法監督權的最有力佐證。對此，我們將從地方人大及其常委會憲法監督的對象、范圍、方式和程序四個角度對其進行考察。

（一）地方人大及其常委會憲法監督的對象

按照憲法及地方組織法的規定，地方各級人大選舉本行政區域內政府主要領導，縣級以上人民代表大會還選舉本級人民法院院長和人民檢察院檢察長，縣級以上人民代表大會常務委員會在本級人民代表大會閉會期間還將履行部分任免權。黨的十八屆四中全會決定也明確提出建立憲法宣誓制度。此外，現行《地方組織法》第44條也指出：縣以上地方人大常委會受理人民群眾對本級政府、法院和檢察院機關及其工作人員的申訴和意見。這些都說明，地方人大及其常委會的憲法監督對象應該包括上述由其產生的地方國家機關及其工作人員。當然，對于本行政區域內的其他組織或人員發生違憲行為時，地方人大及其常委會也有權進行監督。

（二）地方人大及其常委會憲法監督的范圍

對此，我們可從地方國家機關及其工作人員可能違憲的范圍考慮。從具體工作來看，大致分為以下三種情況：一是地方政府、人民法院、人民檢察院等地方國家機關在做行政決定或者行政命令時可能存在的違憲情況，地方人大及其常委會對其監督的主要方式是聽取審查相關工作報告，改變或撤銷其不適當的決定或命令；二是具備制訂地方規章資格的人民政府在制訂規章時可能發生的違憲情況，地方政府在制訂規章時需報國務院和相對應的人民代表大會常務委員會備案，在人大常委會備案時應對其是否合憲進行審查；三是地方國家機關及其工作人員在其實際工作中發生的可能產生的違憲行為。除上述內容外，在實際工作過程中，因違憲行為廣泛、主體多元等原因，憲法監督的范圍可能更加廣泛。

（三）地方人大及其常委會憲法監督的方式

考察地方人大及其常委會憲法監督的方式應和其日常工作結合起來，從宏觀層面看，這種監督方式包括事前審查和事后審查，事前審查主要指在地方規章和地方規范性文件頒布實施以前、在相關行政決定和行政命令執行以前，依照相關法律，按照相關程序進行的審查，其中審查的目的之一就是確定其是否符合憲法精神；事后審查則主要指對地方國家機關及其工作人員在實際工作過程中發生的違憲行為進行糾正，同時也包括對相關地方性規范文件頒布實施后的檢查。具體來看，這種監督方式則更加廣泛，包括維護法制統一（由于很少直接依據憲法行使職權，地方人大及其常委會在日常工作中維護法制統一的最重要也是最經常的標準還是法律［8］）、糾正本行政區域內的違憲行為、對法律法規實施情況組織執法檢查、開展規范性文件備案審查等等［9］，其中，“執法檢查已成為近年來縣級以上地方各級人大常委會實施法律監督的一個重要方式”［10］。總的來說，地方人大及其常委會實施憲法監督的方式緊緊依托法律賦予其的職權，在實際工作中這種監督方式和其法律監督方式大致相同。

（四）地方人大及其常委會憲法監督的程序

盡管法律賦予了地方人大及其常委會憲法監督的相關職權，并且在憲法監督實施過程中地方人大及其常委會確實發揮了一定作用，但地方人大及其常委會在本行政區域內進行違憲審查時，必須履行法律規定的相關程序。現行《立法法》第46條、第99條相關條款規定，省、自治區、直轄市的人大常委會可以作為主體向全國人大常委會提出法律解釋要求，針對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例等法律條款可能存在的違憲問題，法律也確定了相應的違憲審查程序，即由上述主體向全國人大常委會提出審查要求。這是法律針對行政法規等法律條款確定的違憲審查程序，但對于地方國家機關的行政決定或者行政命令以及地方國家機關及其工作人員工作過程中可能涉及的違憲問題法律并未做出明確的程序性規定。此外，需要注意的是，我國憲法解釋權屬于全國人大及其常委會，對于地方涉及的違憲問題，其最終確認必須由全國人大及其常委會來完成。

四、地方人大及其常委會在憲法實施和監督中應注意的問題

在地方人大及其常委會的實際工作中，其憲法實施和監督過程并不是孤立的，而是和全國人大、地方黨委、地方法院等有著千絲萬縷的關系，如何在憲法實施和監督過程中正確處理這些關系，決定著地方人大及其常委會的憲法監督權能否順利實現。

（一）地方人大及其常委會如何加強自身建設

毋庸置疑，地方人大及其常委會應加強自身建設帶頭遵守憲法。但在理論上是否應有個前提假設，即地方人大及其常委會應正確遵守憲法，這即產生了一個新的問題，地方人大及其常委會是否會違憲？答案是肯定的，地方人大及其常委會有可能違憲，比如：“現行憲法第27條規定，一切國家機關均實行精簡原則，地方組織法對此既沒有重復規定，也沒有做進一步的解釋說明，但如果一個地方人大常委會設十幾個副主任，就是違憲”［4］。所以，地方人大及其常委會必須不斷加強自身建設，確保自身正確遵守憲法，即保證自身做出的決定、決議等不與憲法、法律的精神、條款相違背，不與上級人大及其常委會的決定、決議相抵觸，這是地方人大及其常委會履行憲法監督權的首要前提，也是保證我國法制統一的重要基礎。

（二）地方人大及其常委會如何處理和全國人大及其常委會的關系

關于二者在憲法監督上的關系，我們必須明確以下幾點：一是二者權限不同，地方人大及其常委會在本行政區域內保證憲法實施，對本行政域內的地方國家行政機關及其工作人員依法履行監督職責，而全國人大及其常委會除了依法履行對國家機關的監督職能以外，還要負責全國范圍內有重大影響的違憲案件的最終確定，范圍更加廣泛；二是二者效力不同，地方人大及其常委會不具備憲法解釋權，因此不能對憲法性問題做出最終裁決，由全國人大及其常委會對憲法問題做出最終判定有利于維護我國法制統一，當然，這并不影響地方人大及其常委會在本行政區域內發揮監督作用；三是二者地位不同，全國人大及其常委會在憲法監督問題上的地位更重要，應居于核心地位，地方人大及其常委會的憲法監督只能作為全國人大及其常委會憲法監督的補充存在。

（三）地方人大及其常委會如何處理和同級黨委的關系

社會主義法治必須在黨的領導下進行，依憲執政作為社會主義法治的關鍵環節也必須依靠黨的領導。在實際工作中，黨領導人民制定憲法。各級黨組織和黨的各級干部在工作中不僅要做到帶頭遵守憲法、自覺維護憲法權威、積極捍衛憲法尊嚴，并且要堅決貫徹黨的理論、方針、路線、政策，堅決擁護黨中央的各項決定，只有這樣才能真正保證黨中央的統一部署和具體領導憲法監督目標的最終達成。所以，地方人大及其常委會在本行政區域內監督憲法實施時，也必須依靠同級黨委的領導，在此基礎上，如能獲得同級黨委的支持，則更能讓地方人大及其常委會的憲法監督順利開展。

（四）地方人大及其常委會如何處理和人民法院的關系

在西方國家中，存在多種以法院作為憲法監督主體的模式，如：憲法法院專門監督、普通法院附帶監督、議會與普通法院共同監督等等。［11］在這其中，憲法法院制度作為一種新興的且日益呈現出旺盛生命力的憲法監督制度備受社會關注。據此，有學者提出觀點，應在我國設立專門的憲法法院進行憲法監督，需要指出的是這種觀點和我國現行人民代表大會的政治體制不符，和憲法的基本要求相沖突，并不適宜我國。事實上，我國法律已經確定了地方人大和地方人民法院的關系，即“地方各級人民法院由本級權力機關產生，對權力機關負責，受權力機關監督”［12］。并且為了保證人民代表大會監督權的行使，我國現行憲法規定了人大對司法機關的監督手段和方式，如選舉產生各級人民法院院長、副院長、有權罷免由其產生的法官、可組織特定的調查委員會等等。事實上，“立法機關監督司法機關不是干涉憲法授予法院獨立審判的職權，而是對法官的行為是否違反憲法、其行為是否與法官職務的特殊要求相符進行監督”［13］。但是法院在憲法監督中到底發揮什么作用呢？本文認為應授權人民法院行使部分憲法監督權，如授權最高人民法院和省級高級人民法院依照法律相關規定進行部分違憲案件的審理，當然，在這其中必須明確“法院在具體審判案件的過程中直接適用憲法規范的問題”［14］，以填補全國人大及其常委會以及地方人大及其常委會在憲法監督中的一些空白地帶。只有這樣，才能更好的讓地方人大及其常委會發揮憲法監督作用。

總之，從理論和實踐兩個層面來看，賦予地方人大及其常委會部分憲法監督權，重視地方人大及其常委會的憲法監督作用，將對保障憲法實施、推動憲法監督產生積極意義。

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陳軍（1985-），男，碩士，講師，研究方向為政治學、法學。