吉林省農村社區建設現狀、問題及政策建議

李克

（吉林省發展改革委，吉林長春，130051）

吉林省農村社區建設現狀、問題及政策建議

李克

（吉林省發展改革委，吉林長春，130051）

加強農村社區建設，提升農村社區服務能力和水平，是促進城鄉基本公共服務均衡化，滿足廣大農民日益增長的公共服務需求的重要舉措，也是新農村建設的重要內容。通過對近年來吉林省各地農村社區建設發展情況的梳理總結和問題分析，提出相關政策建議。

農村社區；社區建設；農村公共服務

近年來，吉林省穩步推進社會主義新農村建設，不斷提升農村經濟發展水平，大力改善農民生產生活條件。同時，圍繞推進城鄉公共服務均等化的要求，以開展農村社區服務中心建設為抓手，統籌規劃，加強指導，著力建立健全以農業生產服務、社會保障、衛生計生、文化體育、社會管理和商業服務等為主要內容的農村社會公共服務體系，不斷滿足農民群眾日益增長的公共服務需求。

一、研究背景

截止到2012年末，吉林省鄉村人口為1273.44萬人，占總人口的46.3％。建有鄉鎮衛生院770個，床位1.82萬張，衛生技術人員1.95萬人。已建成村衛生室1.15萬個。有1328.17萬農民參加了新型農村合作醫療，參合率達到99.41％，全年共籌集資金38.59億元，已有767.66萬參合農民從中受益，支付補償資金39.11億元，占籌集資金總額的101.35％。農村衛生廁所普及率達到75.49％。農村人均居住房面積24.71平方米，比上年增加0.27平方米。全年共籌集農村低保資金10.32億元，占城鄉低保資金的24.2％。農村低保年標準和年人均補助水平分別達到1730元和1320元，比2011年增長9.5％和10％。吉林省財政列支農村五保供養補助經費5958萬元，共保障農村五保供養對象11.9萬人，其中集中供養對象3.3萬人，分散供養對象8.6萬人，集中供養人均補助標準為3200元，分散供養對象人均補助標準為2200元。（相關數據由吉林省統計局、吉林省民政廳等單位配合提供）

2007年起，吉林省啟動實施了農村社區建設試點工作，2008年，吉林省出臺了《吉林省委辦公廳、吉林省人民政府辦公廳關于開展農村社區建設試點工作的意見》（吉辦發〔2008〕6號）和《全省農村社區服務功能設置指導意見》（吉民辦〔2009〕80號）等政策性文件，同時將農村社區建設列入吉林省富民工程、城鄉社區建設等專項工作當中，納入各地經濟社會發展總體規劃。同年，將農村社區建設列入吉林省富民工程、城鄉社區建設等專項工作當中，納入各地經濟社會發展總體規劃，全力推進。此外，為進一步加強農村社區建設的組織領導，2010年8月吉林省成立了由分管副省長為組長、23個省直部門組成的和諧社區建設工作領導小組，分解任務，落實責任，并將農村社區建設工作列為部門績效考核內容，保障工作順利實施。截至2012年末，吉林省累計投入資金7.3億元，建成3787個集社會管理、公共服務等于一體的農村社區服務中心，占建制村總數（9333個）的40.5％。農村社區服務中心及室外場地總建筑面積471.6萬平方米。其中，社區服務中心總建筑面積113.6萬平方米，平均單體建筑面積300平方米；室外活動場地總面積358萬平方米，平均單體建筑面積945平方米。省會長春市的各城區及開發區所有建制村已于2009年實現了農村社區服務中心建設全覆蓋。（相關數據由吉林省民政廳及有關市縣發改部門配合提供）

二、吉林省農村社區發展中存在的主要問題及原因分析

（一）農村社區服務供需錯位問題

吉林省農村社區提供的公共服務往往與村民實際服務需求脫鉤，一方面村民想要的服務得不到滿足，另一方面造成社區服務資源的嚴重浪費，社區服務質量和效率的難以有效提升，進而造成村民對社區服務不予認可，不愿參與社區建設發展，嚴重影響農村社區的長期健康發展。究其原因，主要是因為農村社區服務存在“重管理、輕服務”的體制詬病，造成社區服務供給的盲目性和強制性，缺少對村民實際服務需求的調查和服務的動態反饋機制。

（二）農村社區基礎設施條件落后問題

吉林省大部分農村社區服務設施是通過對原有村部等設施進行改建而成的，建筑面積達不到國家相關標準，有的只有辦公場所，沒有服務用房和場地，同時內部設施設備條件也亟待改善。截至2012年末，吉林省農村社區服務中心在300平方米以上的有1813個，占農村社區服務中心總數的48％。究其原因，一方面由于吉林省省級財政和大部分市縣財政均沒有把農村社區建設有關經費列入財政預算，使農村社區建設缺少資金投入的保障機制。2013年，吉林省在農村社區建設方面沒有省級資金投入，很多農村社區服務中心因資金問題無力改善服務條件，服務質量和能力難以提升。同時，建成的農村社區服務中心還面臨著缺少正常運行經費的難題，如冬季取暖費等，對社區日常運行造成了較大影響。另一方面，與發達省份相比，吉林省農村社區建設資金投入模式比較單一，主要依靠財政投入，社會力量、民間資本參與農村社區建設發展的積極性不高。

（三）農村社區服務能力亟待提升

雖然在新建的農村社區服務中心中基本都設置了各項服務窗口或站室，但相關服務項目并未有效開展，有的窗口或站室已然成了“空架子”，社區服務能力和質量并沒有因為設施條件的改善而得到相應的提高。一方面是因為這些服務項目與村民實際服務需求脫鉤，沒有設置的必要。另一方面，在城鄉社區公共服務資源向農村社區延伸的過程中，沒能形成有效激勵機制，推動有關行業主管部門將公共服務延伸至農村社區，單靠村委會協調各行業部門提供社區服務，難度較大。

（四）農村社區服務供給模式有待創新

吉林省農村社區服務中心運營模式比較單一，主要采取的是傳統的政府包辦模式，缺少社會力量、民間資本的參與，導致機構運行效率、服務質量都比較低，難以滿足村民日益增長的多層次、多樣化公共服務需求。主要原因是受固有體制影響，社區創新運營模式推力不夠、動力不足。同時，能夠有效參與社區服務的民間組織、社會團體在吉林省發展比較緩慢，缺少服務供給主體。再次，吉林省農村社區所提供的服務，大都為基本公共服務項目，缺少盈利空間，難以吸引企業、個人參與提供營利性服務。

（五）農村社區專業人才隊伍建設亟待加強

農村社區工作涉及錯綜復雜的各類社會問題，服務內容包含社保、就業、養老、醫療、化解矛盾糾紛、加強文化建設、豐富村民休閑娛樂生活等多個領域，要求農村社區必須配備一定數量的、具備相關專業知識背景和技能的人員，才能有效開展社區服務。而吉林省農村社區普遍存在工作人員配備不足、綜合素質普遍不高、服務能力有限及缺少專業工作人員等問題，也沒有建立人員定期培訓制度。主要是由于農村社區工作人員收入不穩定、待遇低，欠缺經費保障機制，工作條件和環境較差，缺少職務晉升渠道等因素，導致農村社區難以吸引專業化、職業化的工作人員。同時，農村社區專業崗位設置有待進一步健全完善，需要向專業化崗位設置轉變。

三、吉林省農村社區建設與發展的政策建議

（一）增加資金投入，緩解農村社區資金投入不足的問題

一是逐步提高中央及省級財政對農村基層社區建設轉移支付力度，將農村社區建設與城鄉社區建設一并納入經常性財政預算，建立穩定的資金投入機制，為農村社區服務中心建設提供資金保障。二是積極拓展農村社區建設經費來源，逐步建立財政專項投入、各類涉農資金、部門幫扶資金、無償援助及商業投資等多渠道的資金投入機制。三是動員村民以自愿投資、義務投勞等形式積極參與社區建設，建立市、鄉鎮機關單位結對幫扶農村社區建設制度。四是大力倡導發展農村集體經濟，提高農村集體可用收入在農村社區建設方面的投入，同時采用補助、獎勵、收費減免等措施，吸引民間資本參與社區服務。五是著力發展農村社區服務中心院辦經濟，利用耕地、院舍等資源開展種植和養殖業，逐步提升社區自身造血能力。

（二）多措并舉，加強農村社區服務設施建設

一是在項目規劃方面，注重對現有閑置資源的整合利用，重點依托現有村級組織、空閑校舍等場所，采取改擴建的方式，改善農村社區服務設施條件。二是圍繞農村社區服務中心建設的國定標準，實行分類推進的建設模式。對現有面積在300平方米以上的村部改建成社區服務中心；對面積在200平方米左右的村部，實行先掛牌再改建成社區服務中心，并逐步完善設施條件；對面積在100平方米左右的村部，先進行改擴建，再掛牌開展服務。三是完善農村社區服務設施功能。農村社區服務功能設置應滿足村民自治、社會管理、社會救助、勞動就業、社會保險、醫療衛生、農業生產、社會治安、計劃生育、文化教育、體育及環保等村民基本公共服務需求。原則上服務中心要設置“五室、二站、一廳、一場所”（“五室”指社區辦公室、多功能活動室、文體活動室、圖書閱覽室及社區警務室，“二站”指社區醫療服務站、經常性捐助站，“一廳”指綜合服務廳（設置社會救助、經濟發展、法律維權、計劃生育、中介服務等5個窗口），“一場所”指健身文體活動廣場）。有條件的地方還可以根據當地群眾需要，建立日用消費品、農業生產資料超市、洗浴、理發和飯店等服務設施。同時，民政部門要帶頭進入農村社區，資金發放、救助要率先進入農村社區服務中心，各類事業單位要積極參與農村社區建設。

（三）提高農村社區服務供給效率

統籌鄉村社區發展，積極探索由鄉鎮社區服務站負責轄區內各農村社區服務中心的綜合協調發展，將農村公共服務資源集約管理在鄉鎮、服務在農村。積極開展城鄉社區與農村社區結對幫扶、結對共建，推進城鄉社區服務不斷向農村基層社會公共服務領域的延伸和拓展。加強信息化建設，將農村基層綜合公共服務信息化平臺建設納入城鄉社區信息化服務平臺建設中，促進服務資源的共建共享和有效供給。

（四）提高村民參與社區服務發展的積極性

一是進一步突出村民在農村社區發展建設中的主體地位，鼓勵村民廣泛參與社區發展，不斷擴展村民參與渠道，豐富參與內容。二是建立村民服務需求動態反饋機制。逐步提高村民民主自治意識，通過發放調查問卷、集體議事等形式，不斷吸引村民參與社區服務中心發展，準確把握服務需求，合理設置功能，不斷提高服務效益。三是在有效發揮上級部門對農村社區服務中心的監管職能基礎上，減少對機構運行的過多干預，給農村社區發展留出更多自主空間。

（五）推動農村社區服務機制創新

一是建立“先建機制、后建工程”的建管機制。在工程項目建設前，充分問政于民，召開群眾會，對工程項目建設的內容、標準、方式等進行集體議定，以80％以上群眾舉手表決同意為準，實行相互監督的管理制度。在工程項目建設中，接受民眾監督，承載協調各方利益訴求、組織群眾投工投勞及監管工程建設指標等功能，對工程項目建設的形象進度及支出情況定期公示，確保“陽光操作”和順利推進。在工程項目完工投入使用后，讓服務設施切實服務于民，讓村民切實得到益處。建立競建機制，建立競建長效機制，對項目及資金實行公示，開展績效評價并在區內進行評比，對項目實施得好的村委給予重點傾斜，同時規范議事程序，健全各項制度，確保議事和審批過程透明、公開，實現管理的精細化。二是建立非公共服務供給機制。圍繞農資、物流、農產品收儲、金融和商超等市場領域，采取租賃等方式，吸引各類有資質的企業和個人在農村社區服務中心開展有償經營，緩解服務中心日常運營經費籌措難問題，提升機構的可運行性。鼓勵有實力的企業在社區服務中心開展連片連鎖經營。

（六）加大農村社區人才培養力度

一是建立健全以培養、評價、使用和激勵為主要內容的政策措施和制度保障，制定工作規范，通過各種形式培訓農村社區管理和服務人才，擴大農村社區社會工作人才隊伍規模，不斷提高社區服務工作者的職業道德、服務意識和業務水平。二是加強各類高等學校和科研機構社區服務研究和社區服務相關學科建設，為農村社區服務體系培養各類專業人才。三是制訂各類農村社區服務工作者的評價標準，全面推行選聘制、任期目標制和績效考核制。制定優惠政策，鼓勵吸引更多社會優秀人才、大學生到農村社區工作，切實解決農村社區居委會成員及其聘用的服務人員的生活補貼、工資、保險等福利待遇，并使待遇水平隨經濟發展而適當提高，同時為他們開展好農村社區服務提供必要的工作條件。四是在農村社區中普遍設立了村社區工作協調委員會、老年協會、婦聯會和殘疾人協會等民間組織，依托村社區服務中心開展村民自治活動

（七）健全農村社區發展相關法律法規

研究出臺支持農村社區服務體系發展的有關法律法規，明確農村社區服務體系投資、建設和運行的主體與相應責任，尤其是要完善投入保障機制。制定農村社區服務準入標準、社區服務設施建設標準及社區信息化建設標準，規范服務和建設行為。加強普法工作，提高農村社區工作人員、社區組織成員和全體社區居民的法律意識。

［1］中國農村公共服務［M］.北京：中國發展出版社，2002.

［2］甘信奎.新農村社區建設模式及政策推進［J］.江漢論壇，2009（2）.

［3］易國鋒.農村社區建設問題的研究評述［J］.理論與改革，2010（3）.

C912.8

A

李克（1980-），男，博士，研究方向為經濟學。