協同治理視域下農村食品安全教育問題探討

摘要： 食品安全教育在整個食品安全治理體系中起著基礎性和先導性的作用，是農村食品安全長效治理的基礎性防御環節。目前，我國城鄉二元社會體制格局在短期內難以發生實質性改變，農村食品安全監管體系和執法力量薄弱。借鑒國際經驗，從食品安全協同治理的視角出發，通過構建農村食品安全教育體系，推動農村社會公眾廣泛參與農村食品安全監管，是實現農村食品安全長效治理目標的有效途徑。為此，須充分認識農村食品安全教育在食品安全治理體系中的基礎性戰略地位，加快推進食品安全教育立法，建立穩定的農村食品安全教育機構體系，豐富和創新農村食品安全教育的內容與形式，拓展農村食品安全教育渠道和途徑，以此推進我國農村食品安全教育體系建設。

關鍵詞：農村食品安全教育；協同治理；食品安全監管

中圖分類號：F320文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2015）03-0140-06

一、農村食品安全教育的現實意義

近年來，黨和政府高度重視食品安全問題，通過一系列食品安全專項整治行動和整頓措施，城市食品安全治理取得顯著成效。但相對而言，在我國長期城鄉二元分割的社會治理格局背景下，由于受經濟社會發展水平制約以及傳統消費觀念和習慣影響，當前我國農村食品安全形勢仍然十分嚴峻。在中國快速城市化的背景下，“中國農村正以驚人的速度成為問題食品的‘卸貨場’。過期食品翻新登場、假冒偽劣食品扎堆橫行，一些在大城市里幾乎無處遁形的問題食品，卻在農村市場上明目張膽、遍地開花，令人堪憂[1]”。“根據不完全統計，當代中國80%以上的食品中毒事故都發生在農村地區，90%以上的食源性疾病都集中在農村地區，農民所面臨的食品安全問題相比城市居民更加突出[2]”。因此，農村仍是當下我國整個食品安全保障體系中的最薄弱環節，必須引起高度重視。當前，我國正致力于推進社會主義新農村建設，切實提高廣大農民生活質量是社會主義新農村建設的出發點和落腳點。食品安全問題與廣大農村群眾的生產生活息息相關，農村食品安全狀況直接影響到農業發展和農村社會的穩定，日益嚴峻的農村食品安全問題已經嚴重影響社會主義新農村的建設步伐和成效。

農村食品安全問題本身是一個復雜的綜合性社會問題。一方面，我國農村地域遼闊，食品生產、流通和消費都極為分散，導致農村食品安全監管點多線長，量大面廣，較之于城市，監管任務的挑戰和難度更大；另一方面，在我國現行食品安全監管體系架構下，行政監管和執法力量往往是越往基層越薄弱，農村地區食品安全監管力量不足的問題尤為突出。加之廣大農村地區經濟社會發展水平相對落后，特別是一些相對偏遠和閉塞的農村地區，剛剛解決溫飽問題的農村居民食品安全意識不強，了解食品安全知識渠道狹窄，食品安全科學知識和依法維權意識都較為缺乏，為一些“三無”食品、過期食品和假冒偽劣食品大量流入農村市場提供了空間，導致農村食品安全形勢更為嚴峻。由此，在我國短期內城鄉二元結構體制難以取得實質性改變的現實國情背景下，農村食品安全問題的復雜性、現階段我國農村食品市場高度分散的結構性特征，以及農村食品安全行政監管力量薄弱的現實，均使得單純依靠政府監管難以在短期內確保廣大農村地區食品安全。鑒于此，應對農村食品安全復雜現實的挑戰，實現農村食品安全長效治理的戰略目標，必須具備綜合的社會“協同治理”觀念，即在推進政府行政監管體系和資源向農村基層傾斜的同時，應積極推動社會多元主體共同參與農村食品安全治理，特別要充分發揮農村社會公眾參與食品安全治理的基礎性作用。實際上，由傳統的單純依賴政府行政監管向重視社會性力量轉移，這也是當代發達國家食品安全治理的基本經驗和發展趨勢。

具體到農村食品安全治理而言，農村地區食品生產者、經營者和消費者在食品安全問題上的態度、認知與行為傾向等，都會對政府及企業的食品安全行為選擇產生深刻影響。作為食品產業鏈條生產和終端消費環節的主要利益相關方，農村社會公眾積極、主動和理性的參與，是對各類食品生產者經營主體最直接、最有效的制衡，也是推動政府不斷健全完善食品安全監管制度的不竭之源，是農村食品安全多元治理體系中的基礎性力量。為實現推進農村社會公眾參與食品安全協同治理的目標，農村群眾的食品安全意識、食品安全倫理認知、相關科學知識素養以及依法維權能力的普遍提高，則是一個重要的前提和基礎。從我國農村實際來看，長期以來，城鄉二元分割體制下農村經濟社會和文化發展長期落后，農村居民食品安全意識普遍不強，食品安全知識匱乏，法律和維權意識與能力不足，導致其在參與意愿、參與能力以及參與的效能感等方面均面臨著突出困難，從而大大制約了農村社會公眾參與農村食品安全治理。對此，“天津農村食品安全實證調查與監管體系建設研究”課題組通過對天津農村地區開展的食品安全狀況的實證調研也印證了上述分析。從調研反饋的結果來看，在當前食品安全事件頻發和重大食品安全事件不斷曝光的現實背景下，天津農村居民對食品安全認知和關注程度均有一定程度提高。但總體而言，天津農村居民的食品安全意識、質量意識仍較為薄弱。調查結果顯示，雖然近年來天津農村經濟發展較快，一些地區農民收入水平有了較大提高，但“價格優先”策略仍然是多數農村居民的主要消費導向；天津農村群眾在食品安全方面的知識較為匱乏，對所購食品是否為正規企業的合格產品、是否符合國家食品安全相關強制性標準、是否過量使用色素、防腐劑等，往往并不重視或不知如何有效識別，其自我保護能力和依法維權觀念也都有待提高。調研樣本中，表示能夠積極關注、識別和發現問題食品并能積極檢舉、揭發和有效維權的比例不足三成。

基于上述分析，借鑒國際食品安全治理的基本經驗和發展趨勢，通過建立和完善現代食品安全教育體系，以教育推動包括農村居民在內的社會公眾樹立現代食品安全意識和參與意識，提升食品安全專業知識和依法維權能力，是構建農村食品安全多元協同治理體系的基本途徑。農村食品安全教育在推動農村社會公眾參與食品安全治理中起著基礎性和先導性的作用，是農村食品安全長效治理的基礎性工程，也是當前推進社會主義新農村建設、實現農村社會和諧穩定的必然要求。具體而言，加快推進農村食品安全教育體系建設，其現實意義集中體現在以下幾方面：

1.提高農村居民食品安全意識，推動構建新型農村食品安全文化。我國是一個農業大國，農村居民占總人口絕大多數，農民既是最大的食品消費群體，又是初級農產品的主要生產者，處于食品產業鏈的源頭，其食品安全意識和倫理認知對保障農村乃至全社會的食品安全具有基礎性作用。因此，推進農村食品安全教育，首先，要通過宣傳和普及現代食品安全理念和知識，推動農村居民在思維和觀念上更加關注和重視食品安全，引導農村食品生產者和經營者樹立正確的生態文明理念和食品安全倫理觀，提高其食品安全守法意識、責任意識和誠信意識，有效控制農產品源頭污染；其次，要提高農村消費者的食品安全意識，引導其樹立科學、健康的飲食觀和消費觀，推動構建新型的農村食品安全文化，這是開展農村食品安全教育的基礎性功能目標。

2.普及食品安全科學知識和法律知識，提高農村公眾風險防范意識和依法維權能力。農民是最大的食品消費群體，通過食品安全教育，向作為消費者的廣大農村居民普及食品安全專業知識和法律知識，提升其風險防范意識、專業辨識能力以及依法維權能力；同時農民作為食品產業鏈源頭的農畜產品的主要生產者，通過食品安全教育，可以提升他們的社會責任感，引導其在種養殖生產環節過程中，盡量選擇安全、環保、節能的產品，正確、科學、合理地使用農藥，從源頭上控制和防范污染發生，傳遞食品安全人人有責、人人參與的現代食品安全治理理念。

3.加強農村食品安全治理中的公眾參與意識，有效彌補政府行政監管力量之不足。在我國城鄉二元體制結構下，農村地區基層食品監管部門在人力、物力、財力、信息、設備和技術等方面，均與城市地區有較大差距。筆者對天津農村地區的調研結果進行了綜合分析，顯示現有的行政監管力量難以完全覆蓋到廣大農村地區，農村食品安全監管任務繁重與監管力量薄弱的矛盾十分突出。鑒于此，通過積極推進農村食品安全教育，來推動廣大農村群眾樹立現代食品安全的風險意識、防范意識、道德意識和倫理認知，提升他們的食品安全科學知識和維權監督能力，引導其樹立關注社會公共事務的現代公民意識和責任意識，讓農民積極參與食品安全維權和監管，“這既有利于提高公眾自身防范食品安全風險，又有利于促進公眾對于食品安全風險控制的參與，而這種積極的參與又會成為政府與社會改進食品安全風險的直接動力。”[3]由此，通過充分挖掘廣大農村群眾在食品安全方面自我保護的內在動力，充分發揮其對食品安全的制衡作用，可以有效彌補政府監管的不足。

二、農村食品安全教育面臨的困境

當代食品安全治理以預防為主，基本原則為源頭治理，食品安全教育作為食品安全防御環節的基礎性組成部分，對于實現食品安全的長效治理具有重要的戰略支撐地位。但就我國實踐來看，受傳統治理思維、治理模式和和體制機制不健全等諸多因素影響，農村食品安全教育的基礎性戰略地位并沒有得到充分認識。總的來看，當前我國農村食品安全教育體系不完善，且在發展中面臨一些突出問題。結合課題組對天津農村地區食品安全展開的實證調研，當前我國農村食品安全教育所面臨的困境，主要體現在以下幾方面。

（一）認識不到位，一些基層政府及相關部門對農村食品安全教育重視程度不夠

長期以來，受傳統治理模式和慣性思維的影響，對于農村食品安全監管，部分地方政府和相關職能部門習慣于突擊檢查、專項整治和事后懲治，對于作為先導性防御環節的食品安全教育的重要性和基礎性地位認識不到位。特別是作為一項基礎性的工作，農村食品安全教育難以在短時間內取得立竿見影的效果，且很多地方尚未將其納入食品安全綜合考核評價體系，致使一些農村地區基層政府和職能部門，并未真正把農村食品安全教育工作擺上重要位置，沒有將其列為重要職責內容。由此，相關工作責任落實不到位，導致農村食品安全教育形式化、儀式化問題比較突出，“虛化”和“弱化”現象較為普遍。抽樣調查顯示，樣本中高達31.6%的受訪群眾表示沒有關注和并不知曉當地政府部門是否開展過食品安全宣傳教育活動，另有22.3%的受訪群眾則明確表示沒有聽說過此類活動。

（二）缺少專門性立法，農村食品安全教育工作缺乏相關法律體系支撐

據不完全統計，目前我國有關食品安全的法律、法規、部門規章、相關司法解釋及各類規范性文件多達近千部，我國食品安全法治進程取得長足進步。但遺憾的是，針對食品安全教育的專門立法仍屬空白，尚沒有專門的法律法規對其予以明確規范。由于缺少從我國城鄉差別的實際情況出發、專門針對食品安全教育的立法，導致作為食品安全監管第一線的農村地區食品安全教育開展缺乏明確的法律依據和規范指導，給相關工作的開展帶來了困難。盡管《食品安全法》《消費者權益保護法》等部分法律法規對開展食品安全教育有所涉及，但并沒有對相關政府職能部門的食品安全教育職責予以明確，且相關內容多為原則性規定，較為含混籠統，缺乏具體、可操作性的下位法或地方性法規及相關政策體系支撐，使得農村食品安全教育的開展缺乏明確具體的法律依據，管理機構不明確，權責歸屬也不夠明晰，影響和制約了農村食品安全教育有效開展。

（三）主體不明確，農村食品安全教育缺乏主導性管理機構

在我國食品安全多部門監管體制框架下，雖然從相關法律原則而言，食品安全相關職能部門均負有一定的開展食品安全教育之責任，但由于缺乏法律明確具體的規定，負責推進農村食品安全教育的主導機構并不明確。多部門分別獨立開展食品安全教育活動，往往各自為政，標準不一，缺少有效的協調和配合，沒有形成有效推進食品安全教育的合力。調研同時顯示，分散的、非制度和非常態化的農村食品教育難活動效果并不明顯，訪談樣本中高達68.9%的農村群眾對本地曾開展的各類食品安全教育活動不關注或認為對自己影響不大，政府開展的食品安全教育活動也并未成為農村群眾獲取食品安全知識的主渠道。部分對食品安全知識真正有需求的群眾，并不真正知曉從何途徑、以何種方式能方便、快捷、有效地從政府部門獲取相關的教育資料，而往往從自身的條件出發，自行從電視、網絡等途徑尋找食品安全教育資料信息。訪談樣本中亦有相當比例的農村群眾（占比27.3%）明確表示，其食品安全知識主要來源于傳統習俗、慣例或親朋好友的經驗介紹。

（四）內涵被窄化，農村食品安全教育體系不健全

農村食品安全教育內涵豐富，就教育對象而言，應涵蓋農村食品生產者、經營者和消費者等各類人群；就內容來看，則不僅應包括對作為消費者的農村居民食品安全意識養成和食品安全知識普及，也應包括對作為生產者的農村種養殖戶的食品安全倫理教育以及與農業生產相關的化肥、農藥、獸藥和飼料添加劑及動植物生長激素等各類農業投入品安全使用知識的宣傳普及；還應包括對農村各類食品經營主體的法律和質量安全管理教育以及各類食品從業人員的倫理道德觀念和法律意識的養成教育等。但從當前我國各地農村食品安全教育實踐情況來看，當前我國農村食品安全教育體系尚不健全，農村食品安全教育往往被簡化為各種非制度化、非常態化、“儀式性”的各類食品安全宣傳活動，多將農村食品安全教育的主體理解成狹義的消費者，而忽視了食品產業鏈條上其他環節和人員的教育培訓；內容上也主要圍繞消費者教育展開，形式上則較為單一，以不定期的、面對面的各類宣傳活動為主，受眾面較小，目標群體不夠突出，效果不明顯且實踐中易于流于形式。

（五）理念認知存在偏差，農村食品安全教育“運動式治理”思維痕跡較重

受長期以來我國食品安全監管“運動式治理”模式的影響，我國農村食品安全教育制度化、常態化的有效機制尚未形成，帶有典型的“運動式”治理思維的痕跡。一種情況是在某一典型食品安全案件曝光或重大食品安全事件發生之后，政府部門便開展各類專項整治，集中地、突擊性地開展食品安全教育活動；另一種情況是集中在主要節慶假日以及諸如“國際消費者權益保護日”“食品安全宣傳日”“食品安全周”等時間節點，不定期開展食品安全宣傳和教育活動，缺乏系統性和持續性。農村食品安全教育的制度化、規范化和常態化體系和機制建設亟待加強。

三、推進農村食品安全教育體系建設的基本思路

加快推進農村食品安全教育體系建設，是保障農村食品安全的一項基礎性工程，是實現社會主義新農村建設目標的重要內容和必然要求。為實現農村食品安全長效治理的目標，在大力發展農村經濟加強政府監管的同時，應積極轉變觀念，秉持預防為主、源頭治理的現代食品安全治理原則，通過推進現代農村食品安全教育體系建設，推動農村社會公眾廣泛參與食品安全監管，努力構建農村食品安全多元主體協同治理的新格局，形成有效監管的合力。

（一）轉變觀念，充分認識農村食品安全教育在食品安全治理體系中的基礎性戰略地位

當代風險社會條件下的食品安全治理是一項社會系統工程。保障農村食品安全，離不開政府的有效監管，同樣也離不開農村社會公眾食品安全素養的提高，離不開農村群眾對食品安全的積極參與和監督。因此，從當代食品安全協同治理的理念出發，要將農村食品安全教育提升到食品安全治理基礎性地位的戰略高度，來重新加以審視和定位。必須統一思想、提高認識，從全局和戰略的高度，深刻認識做好新形勢下推進農村食品安全教育工作的重要性和緊迫性，把農村食品安全教育納入社會主義新農村建設和地方各級政府的工作目標，明確機構，明確責任，將其列入各基層政府和相關職能部門重要工作議程，納入對縣鄉政府食品安全工作的重點考核范圍，強化和落實食品安全教育責任。

（二）推進食品安全教育立法，為農村食品安全教育體系構建提供法制保障

推進農村食品安全教育，必須將其納入法制化軌道。要加快推進食品安全教育專門立法，健全我國食品安全教育法律體系，為農村食品安全教育開展提供明確法律依據，推進農村食品安全教育的法制化、制度化、規范化和常態化。食品安全教育立法應充分考慮到我國城鄉差別、區域差別和農村實際展開針對性的立法，通過立法明確農村食品安全教育的機構、內容、目標、責任、途徑、形式、手段和步驟等相關內容，依法強化相關主體食品安全教育責任，確保農村食品安全教育有法可依，為推進農村食品安全教育提供堅實的法制基礎和制度保障。

（三）確立食品安全教育政府主導原則，建立穩定的農村食品安全教育機構體系

為有效推進農村食品安全教育，亟需調整當前食品安全監管體制下多個部門各自獨立、缺少協作和責任不明的“碎片化”工作模式和機制。應通過食品安全教育立法，確立食品安全教育中政府主導的基本原則，同時明確農村食品安全教育中政府相關部門的基本職能和目標責任，對推進食品安全教育的主導機構及其法定權責做出明確規定，并將食品安全教育納入對地方政府食品安全治理的綜合績效考評體系，以此來克服和解決當前農村食品安全教育相當程度上被“虛化”和“弱化”的尷尬地位。從當前我國食品安全監管體制設置的實際情況出發，建議在中央及地方各級食品安全委員會之下，組建專門的食品安全教育指導機構，負責統一領導和統籌推進各地食品安全教育工作，組織制定結合本地實際的食品安全宣傳教育方案，督促有關政府職能部門依法履行農村食品安全教育職責，協調相關食品行業協會、學會以及高等院校和科研院所等成員單位協作參與食品安全教育，研究制定農村食品安全教育計劃，組織開發相關教育資源，落實推進農村食品安全教育責任制和追究制。在此基礎上，依法理順農村食品安全教育相關政府職能部門關系，進一步明確機構，明確職責，建立穩定的農村食品安全教育機構體系，形成一體化、廣覆蓋、專業化和高效率的農村食品安全教育職能體系。

（四）完善農村食品安全教育體系，豐富農村食品安全教育的內容與形式

“食品安全教育不是在純粹的教育學的語境下使用‘教育’一詞的”，食品安全涉及‘從農田到餐桌’的全過程，因此食品安全教育中，食品安全教育的參與者除了食品生產、流通、消費環節的主要當事人外，還應包括政府食品安全監管部門、有關食品行業協會、社會團體、基層群眾性自治組織和新聞媒體[4]。”基于此，農村食品安全教育也應構建涵蓋從農村消費者教育到生產者、經營者和相關從業人員以及監管人員在內的全面系統的教育培訓體系。要進一步健全農村食品安全教育體系，在內容上，要突破過去將食品安全教育狹隘地理解為消費者教育，加快構建食品安全全民教育體系。從我國農村實際情況出發，這一體系應涵蓋以下幾個層面：（1）以向農村群眾普及食品安全知識和相關法制教育為主要內容的食品安全社會教育體系；（2）以農村食品產業鏈相關生產者、經營者和從業者為主要對象、以食品安全法律、法規、商業倫理和道德誠信以及食品安全技能教育等為主要內容的行業教育和培訓體系；（3）以農村食品安全監管人員為主要對象，以強化其服務意識、勤政廉政以及相關法律、法規和業務培訓為主要內容的農村食品安全監管人員職業教育培訓體系（見表1）。

同時，開展農村食品安全教育要注重教育形式和途徑的多樣化，除充分利用電視、廣播、報刊以及食品安全櫥窗、海報、漫畫和公益講座等傳統途徑和形式外，還應積極探索構建農村食品安全教育的社會化合作網絡體系，引導相關食品行業協會、高等院校、科研院所、各類專業性社會組織等社會力量共同參與農村食品安全宣傳教育，可結合“三下鄉”、志愿者服務活動、農村公共文化服務建設、有關高校的專業實踐活動以及企業公益活動，在進行科學調研的基礎上，按照貼近實際、貼近生活、貼近群眾的原則，針對各地農村飲食與消費習慣、生產生活特點及當地農村居民的關注點，以群眾喜聞樂見、通俗易懂的形式針對不同的人群，針對性地設計食品安全教育的內容與形式，將普法教育與普及食品安全知識教育相結合，提高農村群眾食品安全防范意識、參與意識和責任意識，以食品安全教育推動構建農村社會公眾共同關注和參與農村食品安全治理、群防群治的新格局。

（五）拓展教育渠道和途徑，將農村食品安全教育納入國民教育體系

食品安全教育是風險社會背景下食品安全治理體系的重要組成部分和基礎性的防御環節。通過食品安全教育，提升公眾食品安全科學素養，推動多元社會主體共同參與，從而實現食品安全監管環節前移和協同治理，這是當代發達國家食品安全治理的基本經驗之一。 “事實上，在一些發達國家，食品衛生和安全課程早已列入國民普教體系[5]”。“世界衛生組織也曾要求所有成員國把食品安全問題納入消費者衛生和營養教育體系。尤其在教學課程中，開展針對食品操作人員、消費者、農產品生產者進行的安全衛生和營養教育規劃[6]”。相比之下，我國在推進食品安全國民教育方面與發達國家尚存在較大差距。目前，我國食品安全教育并未普遍納入我國中小學課程體系，“只在勞動課、社會課等與素質教育相關的課程中有少量消費知識的內容”[7]。實踐中相關教育內容也比較零散，且缺乏相應的標準和規范，“對學生應當掌握哪些內容、掌握到何種程度、用什么教材資源等沒有一致的標準，沒有研究不同教育對象的特點，沒有針對性的教材，所有這些都反映出食品安全教育很不系統[8]。”因此，借鑒國際經驗，從我國農村實際狀況出發，在強化食品安全社會教育的同時，應積極推進食品安全教育進入國民普教體系，需要明確學校開展食品安全教育的基礎性地位，將食品安全教育相關課程納入中小學“必修課”環節，根據不同階段學生的心理和行為特點開發相關課程資源，確立獨立的教學大綱，明確課程教育目標，編寫相關教材，制定相應的教學規范和評價標準，推動農村食品安全學校教育的制度化和規范化，防止當前應試教育壓力下相關課程被“邊緣化”，以此來逐步推動形成從學前教育、初等教育直至高等教育的完善的食品安全國民教育體系，為實現農村食品安全的長效治理、推進社會主義新農村建設奠定堅實基礎。

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Abstract：Food safety education，as a basic defensive measure，plays a fundamental and guiding role in the whole food safety guarantee system，which is related directly to the ultimate goal of rural food safety governance. Based on the fact that unrealistically radical change of UrbanRural Dualistic Governance Structure in the short term and the weak supervision in rural area in China， it is an effective way of promoting rural public participation to ensure rural food safety by building rural food safety education system from the view of collaborative governance and international experiences. For this purpose， as far as rural food safety education is concerned， the main measures are as follows： fully understanding the basic strategic position and great importance of rural food safety education， accelerating the food safety education legislation，establishing a stable system of rural food safety education institutions，enriching and innovating the contents and forms of rural food safety education，expanding the rural food safety education channels and ways.

Key words：rural food safety education；cooperative governance；food safety supervision