差別化土地管理政策框架的構建

摘要： 差別化土地管理是在現有土地管理制度框架下，重點考慮各地土地資源稟賦、區域發展階段、產業結構等差異化因素，通過政策、經濟、技術等手段，為提高土地資源配置效率，滿足市場主體差異化需求，推動土地節約集約利用，實現土地資源參與宏觀經濟調控等多目標而實施的精細化管理。基于土地利用管理生命周期模型，從土地利用總體規劃、土地利用年度計劃管理、土地審批管理、土地供應管理、土地利用評價與監管等方面構建差別化土地管理政策框架體系。

關鍵詞：土地管理；差別化管理；生命周期理論；土地資源；土地利用

中圖分類號：F301.2文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2015）03-0016-05

引言

土地資源“無限”需求與“有限”供給這對矛盾一直以來是國土資源管理研究者們關注的熱點問題。改革開放前我國一直處于集中計劃管理時期，對所有的資源分配實行統一的計劃管理，對土地資源管理亦是如此，這種集中式的行政資源管理模式，在工業化起步階段，對于我國這樣一個幅員遼闊，市場結構比較單一，經濟發展水平比較低的國家，具有行政的高效性，可以集中資源投入到生產建設中，具有一定的歷史意義。但同時，這種模式一定程度上掩蓋了區域自然資源差異性和市場微觀主體需求的差異性，特別是改革開放后，隨著社會主義市場經濟體制的確立，經濟高速發展，各地區經濟發展水平差距不斷拉大，產業結構、發展定位呈現出多種層次，已有的土地資源管理政策與制度已不能滿足新形勢下的要求，過去的統一計劃管理模式造成監控成本巨大，經濟主體積極性不高，社會經濟大起大落[1]等不足，突出表現在土地管理領域就是違法土地利用面積大，監督管理行政成本高，土地利用效率低，耕地流失迅速等問題。所以，過去這種“一刀切”式的管理成為進一步深化經濟體制改革，轉變經濟發展方式的阻礙。可以說，注重和加強自然資源的地區差異化設計是必然的選擇，實施土地政策的區域差別化是發展趨勢[2]，是我國土地利用戰略轉變的方向[3]。所以在2007年國家公布主體功能區規劃，綜合考慮各地自然資源條件，產業結構，發展階段，發展潛力等因素，將全國劃分為不同功能區，就是要統籌全國，對國家未來經濟發展進行戰略布局，實施差異化發展戰略與政策。在這一背景下，土地資源作為重要的自然資源也必然要實施差別化管理，但是什么是差別化土地管理，如何實現差別化土地管理，需要學者進一步探討。

一、文獻綜述

近些年來已有學者對差別化土地管理的理論和實踐進行了研究探討，本文從理論與實踐兩個方面對已有研究和實踐探索做一簡單回顧。

從理論層面，首先在區域差別化土地管理政策研究方面，諸如鄭娟爾[4]，楊璐等[5]，馬安勝等[6]，秦靜[7]，葉紅玲[8]，馮培麗[9]等學者專家分別從西部未利用地，西北藏區土地審批政策，黑龍江省農業建設用地管理，舟山群島漁業用地，廣東省“三舊”改造中存量建設用地和新增建設用地，以四川攀枝花市為典型資源型城市的礦業用地等方面多地區、多地類探討了區域差別化土地管理政策，驗證了實施差別化土地管理的必要性和可行性。其次在差別化土地管理研究方面，汪秋澤[10]，《土地利用年度計劃差別化管理研究》課題組[11]從指標體系構建、指標分配、計劃執行、計劃執行考核等方面設計研究了差別化土地利用年度計劃管理。李鑫等[12]提出將現行建設用地供給方式改為總量控制+差別化調控的新模式。周廣明[13]則是從具體五個方面研究建設用地批后差別化管理問題。唐正國等[14]則采用多因素綜合評價法和特爾斐層次法對青海省縣級行政區土地督察區域進行級別劃分。這些研究都是從國土資源管理的某一個環節或角度探討了差別化管理的做法，但是未從本質探討差別化土地管理的內涵。最后，差別化土地管理與其他領域的交叉研究方面，蔡玉梅[15]，馬永歡[16]等探討了將差別化管理應用于節約集約用地的方式和手段。何佳等[17]，楊剛強[18]等探索實施差別化土地政策促進區域協調發展。許根林等[19]，胡存智[20]等則是以主體功能區劃為背景，探討差別化土地政策的差別和建議。從與其他領域的相關研究結果中可以看出差別化土地管理政策的實施是落實主體功能區規劃、協調區域經濟發展的重要戰略手段，通過差別化土地利用計劃管理可以提高節約集約用地水平，而差別化土地管理政策本身的落實還需要與財政、產業、金融等其他相關政策配合。

從實踐層面，一方面，近年來國家陸續出臺了一些有關差別化土地管理的相關政策文件，例如2009年國土資源部出臺《關于調整工業用地出讓最低價格標準實施政策的通知》，2012年出臺的《關于推進土地利用計劃差別化管理的意見》，從地價、計劃指標等方面對差別化土地管理進行了探索與嘗試；另一方面在省部合作中，國土資源部為支持地方經濟發展給予的一些土地利用先試先行政策，散見于諸如《關于貫徹落實中共中央國務院關于推進新疆跨越式發展和長治久安意見的有關措施》，《關于支持內蒙古經濟社會發展有關措施的通知》等類似文件中，而2013年國土資源部又啟動了以“重點、特色小城鎮”為主的“促進城鎮協調發展的土地差別化政策”調研。

綜上，不論是在學術理論界還是業務實踐中，都對差別化土地管理進行了許多探索與嘗試，取得了一些寶貴的經驗，為下一步實施更廣泛、更科學的差別化土地管理政策制定奠定了基礎。但在這其中也還應該看到存在的不足。首先，學者專家從土地利用計劃管理、供地方式、批后監管等方面探討了差別化土地管理問題，沒有從本質上剖析差別化土地管理的內涵。其次，現有的各地實踐展現出許多不同的差別化管理需求，但缺乏國家層面的頂層設計，缺乏一個提綱挈領式的政策框架，使得各地探索與實踐顯得混亂和無序。最后，現有的差別化土地管理政策都是在國土管理領域的某幾個環節或領域上進行嘗試，還沒有形成系統的理論和思路，邏輯上顯得有些散亂，缺乏系統性，這不利于更深層次的立法與改革。所以，在對現有的相關理論研究和實踐探索方面進行梳理、研究后，筆者認為未來研究應進一步探討差別化土地管理的內涵，構建我國差別化土地管理政策框架體系，豐富差別化土地管理理論，為下一步更高層次、更廣泛的政策立法提供思路和建議。

二、差別化土地管理內涵

在已有的研究中，學者對于差別化土地管理的內涵解釋多是停留在對土地管理單一方面進行詮釋。例如，田春華從計劃指標分解和指標計劃執行考核兩方面理解所謂的“差別化”[21]。童彤提出差別化管理，是指針對各地發展階段以及不同資源稟賦，制定并實施采取有差別的利用和管理政策，引導土地資源實現更合理利用[22]。鐘合提出土地利用計劃差別化管理，即重點按照各地區的土地資源供應現狀、規劃執行情況、固定資產投資和補充耕地等因素，經綜合測算，科學分解和下達計劃指標[23]。所以，從上述研究中可以看出，對于差別化土地管理內涵解釋已經在土地計劃指標、計劃指標參與調控等方面有所論證，涉及到了區域的自然資源稟賦、經濟發展水平等差異化因素，但是，未從國土資源管理宏觀層面，統籌土地利用管理各環節，真正將差別化土地管理的定位、目標與任務厘清。筆者從公共管理角度出發，認為差異化管理本質上是一種多元思維，它強調經濟、環境、市場主體等差異性元素，從而要求管理與政策的實施達到深度傳導，但并非一致性的效果[19]。結合已有學者的研究成果和各地的實踐探索經驗，認為差別化土地管理內涵是指在現有土地管理制度框架下，重點考慮各地土地資源稟賦、發展階段、產業結構等差異化因素，通過政策、經濟、技術等手段，為提高土地資源配置效率，滿足市場主體差異化需求，推動土地節約集約利用，實現土地資源參與宏觀經濟調控等多目標而實施的精細化管理。所以差別化土地管理不僅僅是針對某地、某個環節實施的暫時、孤立的土地管理政策，而且是土地管理部門轉變政府職能，提高管理水平，改善服務質量的一種管理思維和模式的轉變，它貫穿于土地管理的各個環節、領域，需要系統、完整的政策體系來實現。

三、基于生命周期理論的差別化土地管理政策框架體系構建

（一）土地利用管理生命周期模型

生命周期思想認為，任何事物都有一個產生、發展、成熟乃至衰退的演變過程。最初運用這一思想是用于產品研究，它關注產品整個生命周期過程，從原料開采、加工，產品設計、制造、包裝、運輸、銷售，最后是消費者使用、回收、維修，最終再循環利用或是作為廢棄物處理整個產品的生命周期。生命周期管理是生命周期思想在實踐中的具體應用，從產品和服務的全生命周期的綜合管理，慢慢延伸應用于政治、經濟、環境、技術、社會等諸多領域[24]。在土地管理領域，喻存國等從業務模型和數據模型方面建立土地生命周期管理模式[25]，高明秀利用生命周期理論創新土地整理管理模式[26]。土地管理部門實施土地利用管理，從最初的土地利用總體規劃，是對未來一段時期，一定區域內土地數量和空間分布進行規劃，再是具體到規劃期內每一年土地利用計劃指標的預測與分配，地方政府在獲得土地指標后，開始進行土地報批，土地部門要審核用地是否符合相關規劃，然后政府對審批通過的土地進行供地，而后土地管理部門會對土地使用情況進行后期監管與評價，評價結果將直接影響下一年的土地利用年度計劃指標分配或是下一輪土地利用總體規劃。所以整個土地利用管理流程與產品生命周期具有很大的相似性，并且利用生命周期理論可以很好地將差別化土地管理思想有條理地貫穿于整個土地管理流程中，使差別化土地管理政策的制定更加系統，更加全面，更加科學，避免出現現在這種零散、短期政策的出臺對土地利用管理造成的不便與混亂。

土地利用管理生命周期以土地利用規劃為起點，經過土地利用年度計劃，土地審批、土地供應、土地利用評價與監管等環節，完成一個土地利用管理生命周期。在整個周期中，土地是載體，位置是不變化的，變化的是土地用途、屬性信息和附著物等，通過這些變化將土地利用管理流程串聯起來，形成土地利用管理生命周期鏈。據此得到土地利用管理生命周期模型（見圖1）。

（二）構建差別化土地管理政策框架

差別化土地管理作為國土資源管理部門實施精細化管理的手段，需要貫穿于土地利用管理的整個流程，利用土地利用管理生命周期模型，搭建完整的差別化土地管理政策框架體系，并且由于我國地域廣大，區域自然資源稟賦差異大，政府在實施差別化土地管理還應該注重空間分布。

1.差別化土地利用總體規劃。土地利用總體規劃是在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是對土地利用的最高約束。應當按照國家主體功能區規劃要求，按照優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區區域發展要求，編制全國土地利用總體規劃，按照東、中、西部區域土地資源稟賦，國民經濟發展規劃，區域土地利用特點制定宏觀性規劃，只需把握住耕地保護這個紅線，對于具體土地利用行為不宜規劃過細，因為國家與具體的用地單位之間信息鏈過長，容易造成信息不對稱，所以應當將土地資源配置的主動性下移。而省級土地利用總體規劃在嚴格遵照自身在主體功能區定位角色后，對于省內也應當細分省內功能區，充分發掘省內土地利用特點，對于西部地區省份要做好未利用地規劃，對于東部發達地區要注意存量建設用地再利用規劃，對于沿海地區應當加強沿海灘涂、圍海造田等規劃。

2.差別化土地利用年度計劃管理。土地利用年度計劃首先應當做好與土地利用總體規劃的銜接，在指標預測、分解時，不僅要考慮地區GDP，還應綜合考慮地區土地資源條件、土地利用現狀、補充耕地潛力、計劃指標落實情況，實施計劃指標獎懲機制；對于中、西部地區，計劃指標要與產業轉移和基礎設施建設相適應，合理安排新增建設用地計劃指標，適當加大增減掛鉤指標，支持開展工礦廢棄地復墾和低丘緩坡開發試點，對于東部發達地區，與加快經濟結構調整相適應，嚴格控制新增建設用地計劃指標，逐步加大增減掛鉤指標，合理安排圍填海用地指標；對于生態保護、水源涵養、基本農田保護等限制和禁止開發地區應當試點土地發展權轉移交易，可以允許土地利用計劃指標在省內交易，由經濟發達城市向欠發達城市購買，不僅可以充分調動市場對土地資源的配置作用，還可以利用政府間的財政轉移支付實現對限制和禁止開發區的生態補償。

3.差別化土地審批管理。首先，應當區分項目類型，對于國家、省部級計劃指標保證的重點項目例如大型公路、鐵路、石油天然氣管道等工程，由于這些項目一般級別高，投資大，一旦獲得批準，建設單位急于開工，趕進度，趕預算，如果按照一般項目土地審批流程往往造成土地未批先用，邊批邊用等違法違規土地利用行為[27]。所以應當改進重點工程項目土地審批流程，將土地預審前置，拓寬先行用地政策適用范圍。其次，區分項目用地類型，例如西部地區未利用土地潛力巨大，應當鼓勵使用未利用地，簡化未利用地審批流程，減少報件，提高未利用地審批效率；對于東部沿海地區，嚴格審批利用湖泊、海岸灘涂，圍海圍湖造田，保護生態環境。

4.差別化土地供應方式管理。嚴格執行國家相關產業政策目標，對于高污染、高耗能，落后產業不予供地，對于高新技術、新能源等國家重點扶持行業要在供地政策上予以傾斜；探索針對基礎性、公益性、民生性項目等不同建設項目類型，按照投資強度、投資規模、節地水平，實施點式供地，把握土地供應的時序，參與宏觀經濟調控；對于中西部欠發達地區，應當適當放寬用地條件，在規模、出讓地價等方面予以政策傾斜，鼓勵利用戈壁荒灘等未利用地，對于東部發達地區，應當嚴把供地“門檻”，挖掘存量土地潛力，提高項目用地節約集約水平，促進經濟結構調整；推動中小城鎮建設，合理安排用地規模，支持特色產業用地。

5.差別化土地利用評價與監管。對于土地利用后期的評價與監管，直接影響土地利用管理生命周期運行效率。充分利用“一張圖”等技術手段，針對不同區域土地利用特點，例如西北廣大未利用地利用項目檢查，發達地區存量用地再開發利用狀況評價與檢查。探索土地分區督察制度，對于東、中、西部不同地區的地理條件，土地利用存在問題，配合適當的督察技術與手段，實施差別化土地督察，提高土地督察的洞察力，促進地方政府合理利用土地。

上述基于土地利用管理生命周期建立的政策體系，還需要建立相關配套制度，例如土地發展權轉移與購買制度、生態補償制度，才能真正構成完整的差別化土地利用政策體系，推動我國土地資源的高效合理利用。

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Abstract：This paper aimed at discussing the meaning of differentiated land management and constructing a framework system of differentiated land management policies. It concluded that under current land management institution framework， differentiated land management is one kind of sophisticated land resource management according to land resource endowment， stage of regional development， industrial structure and other differentiating factors， which makes use of policy， economy， technology and other measures to improve the efficiency of resource allocation， meet the differentiated demand of market players， promote land conservationintensive use， achieve the target of land resources involved in macroeconomic adjustment and other multiple objectives. Finally it constructed a policy framework system of differentiated land management based on land use management lifecycle model from land use plan， annual plans for the land use， land approval， land supply and land use evaluation and supervision respects.

Key words：land management； differentiated land administration； life cycle theory；land resources；land use