論農村養老中的政府責任及其落實

摘要：在當前農村社會，傳統的養老支持明顯弱化，政府的福利支持比較匱乏，這就使得目前農村養老面臨一系列危機。危機的化解不僅需要發揮傳統養老的支持作用，更要發揮政府在農村老人社會福利供給中的職能作用。在調查研究的基礎上，提出了以政府為主導的農村老人社會福利發展規劃：進一步完善新農合、新農保和五保供養制度，將老人補助項目與家庭發展政策相結合，將家庭養老、社區養老與機構養老相結合，通過發展農村經濟探索土地養老的可行性，整合政府福利支持與非制度化養老資源，以滿足農村老人多樣化的養老需求。

關鍵詞：社會福利；公民福利權；政府責任；服務型政府；養老危機；農村養老

中圖分類號：F323.89文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2015）03-0127-05

隨著我國城鎮化發展，農村青壯年人口在農村常住人口中所占比例逐年降低，相應地農村老人所占比例逐年增高。我國農村人口的老齡化問題在中西部地區尤為明顯。長期以來，我國政府對城市老人的福利投入遠遠高于對農村老人的福利投入。農村養老有其特殊性，主要體現在農村經濟條件較差，農村缺乏良好的醫療條件和養老設施，農村缺乏面向老人的社會服務機構。目前農村家庭類型以老年夫婦和獨居老人為主，子女養老的功能明顯弱化。在此背景下，我們不得不問，當農村老人不斷衰老而不能自我照顧時，由誰負責對他們提供生活照顧和精神慰籍？政府對農村老人的福利責任體現在哪些方面？如何認識農村老人的公民福利權？為了應對當前和未來我國農村養老問題，應當如何設計農村老人社會福利的發展路徑？對這些問題的回答，有助于落實政府對農村老人的福利責任，有助于具體的福利政策的制定，有助于滿足農村老人的養老需求。

一、農村老人公民福利權

社會福利是指國家依法為公民提供旨在保障其基本生活水平和盡可能提高其生活質量的資金、物品、服務和機會的制度，主要包括生存保障和社會福利服務兩種形式。本文社會福利內涵是大社會福利概念，包含社會保險、社會救助、社會津貼和社會福利服務[1]，包含制度化與非制度化福利支持，即政府主體與社會主體。盡管政府機構是現代福利制度的規劃與實施主體，但社會福利的主體并非限于政府機構，還包括生活領域中家庭、親戚鄰里和朋友，社會領域中社會互助機構、益社會組織以及市場領域中營利機構。因此，社會福利的責任結構是由較多責任主體及其相互權力與責任關系、競爭與合作關系所構成。農村老人社會福利是指各類責任主體通過福利渠道向農村老人提供貨幣、物品、服務和機會。政府對農村老人的福利支持是制度化的，而家庭、親戚鄰里和朋友對老人的福利支持是非制度化的。實現對農村老人社會福利的保障和支持，要求各責任主體明確各自所要承擔的責任。

馬歇爾提出公民福利權[2]，即國家通過立法滿足公民基本生活、社會服務、住房和教育等福利需要。我國憲法第四十五條明確了我國公民福利權：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家為公民享受這些權利發展社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”農村老人的福利權與城市老人的福利權同等重要。不僅如此，農村老人福利權有其特殊性。新中國建立以來，我國城鄉居民社會福利政策長期存在巨大差別。社會福利的公正性要求政府加大對農村老人的福利支持，對其過往的福利損失做出補償。通過社會福利政策，使得農村老人分享到經濟與社會發展的成果。事實上，農村居民期望能獲得像城市居民一樣的福利保障，農村老人期望能獲得像城市老人一樣的老人福利。實證研究結果顯示，農村居民對現行農村福利政策的評價是較低的，對農村社會福利政策發展有較高的期待，二者形成鮮明的反差[3]。本文通過實地研究方法，對農村老人的社會福利現狀及存在問題進行考察分析。

二、農村老人社會福利之現實考量

本次調研對象是安徽中部一個典型的農村鄉鎮，共有9個村，常住人口15 200人，60歲以上老人占常住人口的比例是44%，其中60～69歲老人占18%，70歲以上老人占26%。隨著占19%的50～59歲人口將進入老年階段，老齡化與養老需求將更為突出。家庭成了空巢家庭，老人成了留守老人，鄉村成了老人村。天然鄉調查顯示，政府實施的新型農村養老保險（簡稱新農保），使老人每月可領取養老金60元左右。60～69歲老人養老金、子女補助和種田每月平均收入分別是60元、188元和462元，共計710元；對70歲以上老人，三項月平均收入分別是60元、415元和55元，共計530元。對60～69歲老人，種田收入是其收入主要來源。對70歲以上老人，由于年老體衰而不能耕種，子女補助成為其收入主要來源，但老人總收入減少到月平均530元。對70歲以上老人來說，在總收入減少的情況下，老人的醫療開支卻增加了很多，因為隨著年齡增長，老人患病的幾率更大。

（一）農村老人自主養老

農村老人自我養老是指老人通過養老儲蓄、養老金、種田收入和子女補貼等收入，自主選擇生活方式，自我負責和自我料理。老人的自主養老是有條件的，比如穩定的收入來源和自我照顧的能力。如果老人經濟來源缺乏，沒有足夠的積蓄，或者身患疾病，不能自我料理，那么自主養老就有障礙，就需要養老福利支持。

在天然鄉，大部分老人的養老儲蓄比較少，因為種田收入本來就低，而且老人普遍地將一生積蓄用于子女教育、婚姻、蓋房買房或者生意投資。一般來說，60～69歲身體健康的老人以自主養老為主。然而，對高齡、不能勞作、失能和殘疾的、沒有子女補貼的老人來說，其生活來源就成問題。若老人醫療開支大，就更加困難了。在天然鄉，51.4%的老人體弱多病、勉強自理，19.5%的老人很難實現生活自理，38%的老人每月醫療開支就在200元以上。在新型農村合作醫療（簡稱新農合）保障力度有限的情況下，大部分老人，只要患有慢性病或者患病次數多，就要背負沉重的醫療開支負擔，整個家庭都會陷入經濟困境中。調查顯示，45%的農村老人在生病或生活不能自理的時候，只能由老伴照料；41%的老人擔心自己生活不能自理時，由誰來照料；46%的老人經常感到孤獨。面對高齡、失能、患病和殘疾的老人，如何實現老人的經濟保障，如何使老人得到生活照顧和心理慰藉，如何使老人獲得醫療與康復服務，是農村養老迫切需要解決的問題。

（二）農村老人非制度化社會福利支持

1. 老年夫婦相互支持與照顧。老伴相互照顧的條件是配偶身體尚可，有能力照料，負擔不太重。一旦老人喪偶或者失能，老年夫婦相互支持與照顧就失去了先決條件。這時，老人對子女的依賴就增大，子女對老人的贍養責任就更突出。

2. 子女對老人的經濟補助和生活照顧。天然鄉空巢老人和獨居老人規模大、比例高，而且隨著人口壽命的增加，高齡和失能老人會更多，老人的福利需求會增大。子女對老人補助多少是一個問題，老人醫療開支是另一個問題，老人生活不能自理時由誰照顧是第三個問題。這三個問題對子女養老是個考驗。子女養老需要兩個條件，一是子女有能力盡孝，二子女有孝心。子女有孝心卻沒有能力，子女養老不僅負擔重且作用有限，就不能較好地滿足老人的需求。例如，在天然鄉子女常年在城務工，對生病或生活不能自理的老人不能就近照顧。子女有能力卻沒有孝心，就需要發揮社會輿論和法律規誡的作用，督促其承擔養老責任。

3. 親戚鄰里對老人的生活照顧。這種情況包括：老人突患疾病時，親戚鄰里幫助送到醫院。老人住院接受治療時，親戚鄰里幫助照看家禽和農地。當子女不在老人身邊時，親戚鄰里承擔一些本應由子女承擔的責任。盡管親戚鄰里對農村養老發揮重要作用，但親戚鄰里對老人的生活照顧是暫時的、不穩定的、有限度的支持。發展農村老人社會福利系統，不僅要發揮親戚鄰里對老人的照顧幫扶，還要發揮同鄉村民對老人的福利支持，以發展農村非制度化養老福利支持。

我們將農村老人非制度化福利支持界定為：圍繞自主養老而形成的老年伴侶、子女和親戚鄰里所構成的非制度化福利支持。不論是子女養老、老伴扶持還是親戚鄰里的養老福利支持，都有其缺陷和不足。老伴扶持本身就是對老人的挑戰。子女養老的難處不僅是贍養老人的經濟壓力和精神負擔，更是對成年子女的經濟能力和照顧能力的考驗。親戚鄰里提供的生活照顧是短期的、零散的和不穩定的。社區助老資源較為稀薄，村民助老風尚有待開發，社區助老組織尚待發展。面對農村養老的非制度化福利支持的短缺，需要政府發揮在農村老人福利支持中的職能作用，發展農村老人社會福利政策，以彌補和增強非制度化福利支持系統，滿足農村社會養老需求。

（三）政府福利政策之考量

與農村老人公民福利權相對應，我國服務型政府含有社會福利職能。盡管政府應當在農村老人福利支持中發揮應有的支持作用，但政府實際發揮的作用往往是不到位的，對農村老人的福利需求重視不夠、投入偏少、支持不足。政府社會福利政策不能有效化解農村社會養老危機。在天然鄉，政府社會福利政策包括新農保、新農合和五保供養制度。新農保不足以養老，新農合不能解決看病難、看病貴的問題，面向五保戶的敬老院只能容納部分老人。對農村老人多樣化的養老需求，較少提供相應的福利服務。例如，較少提供面向獨居老人、失能和殘疾老人、高齡老人的福利服務；較少提供面向患病老人的社區康復服務；較少提供面向困難家庭的養老補助。無論是經濟保障上，還是福利服務上，政府對農村老人的福利支持都是不到位或缺位的。因此，在已有的福利政策基礎上，要求政府重新審視和構建我國農村老人的社會福利體系，重構政府在農村老人社會福利中的角色責任。

三、政府福利責任之重構

面對農村老人自助無力而非制度化福利支持有限的狀況，政府不能過分自力更生和原地解決問題[4]，而要承認農村老人的公民福利權，通過農村老人福利政策彌補目前老人福利支持的缺陷與不足，重構農村養老的福利支持系統。重建政府在農村老人福利供給中的角色責任，這是現代社會服務型政府的職能要求。農村老人社會福利具有再生產效應[5]。一是只有農村老人養老需求和福利待遇得到滿足，我們的社會才是安定和諧與文明進步的。二是政府對農村老人的福利投入可促進老年人消費，拉動經濟增長。三是農村老人社會福利與需求的滿足，有利于子女安心工作，緩解家庭養老負擔，減少老人與子女沖突；相反，就會拖累整個家庭。王小龍等指出，農村老人患病，對外出務工子女的負面影響尤其大[6]。如果患病老人在鄉鎮可以獲得較好的醫療救治和康復照顧，就會減輕對成年子女的負面影響，有利于家庭資本的積累。四是如果福利支持使得老人生活滿意，身體健康，精神愉悅，那么老人發揮余熱的能力就更強，對家庭和社會的貢獻會更多，比如飼養家禽、種植蔬菜、照看子孫和老伴。因此，農村老人福利支持不僅是資源輸入，還是一項投資回報。通過農村老人的福利支持系統的構建，有助于發揮老人余熱和積累家庭資本。因此，落實對農村老人的福利責任是政府理所當然要完成的一項事業，而且要實踐如下福利準則。

（一）政府福利責任的三項準則

1. 加大對農村社會福利的財政支持力度。目前社會保障支出占我國財政支出的12%，遠低于西方國家30%～50%的比例，即使是一些中等收入國家比例也在20%以上[7]。我國政府的社會福利支出的增加速度，與GDP增長速度和財政增加幅度是不相稱的，農村老人社會福利的財政投入更低。因此，社會福利的財政支出比例應當有較大幅度的提高，與之對應，農村老人社會福利的財政支出應當有較大幅度的提高。

2. 分區域、分群體、分項目、分步驟地規劃和實施農村老人社會福利政策[8]，將整體規劃與重點突破相結合。農村老人作為一個群體，包括五保戶、獨居老人、高齡、失能和殘疾老人，不同的群體有不同的養老需求。老人的福利需求的多樣化使得福利政策的設計，既要重點突出，又要整體協調，既要完善已有福利政策，又要推出新的福利項目。例如，根據農村老人的需求狀況，采用成本低、周期短且效益好的福利政策。根據政策執行的前期效果，在反饋和評估基礎上，進行調整和優化，同時統籌規劃農村老人社會福利支持體系。

3. 政府福利政策與非制度化福利支持相互補充與協調發展。例如，政府福利政策設計要與家庭養老、社區養老、公益社會組織發展連接起來。政府福利支持應當有助于發揮傳統養老的支持作用，整合新舊不同類型的福利資源，實現不同類型的福利主體之間協商合作與優勢互補。在原有福利支持的基礎上，構建系統化的農村養老福利體系。

（二）政府福利責任的政策設計

1. 進一步完善新農保和新農合，逐步提高養老金發放標準，發展布局合理的醫療服務中心和康復機構，提高鄉鎮醫療服務質量。新農保和新農合是我國政府農村社會福利制度的重要發展，但存在問題較為突出[9]。一是新農保的養老金過低，難以保障老人的基本生活。在天然鄉，年滿60歲老人平均每月領取60元左右養老金。二是新農合保障力度有限，農村老人看病貴、負擔重的現象仍較普遍，高齡和患病老人尤其困難。趙光輝等提出新農合的發展趨勢，即統籌大病醫療，兼顧門診報銷[10]；實施農村老人醫療救助政策；將醫療保險和康復機構費用報銷結合起來。除此之外，農村醫療服務層次低，缺乏康復中心，重病患者只有到縣城才能救治。天然鄉調查發現，老人對急救處理、定期家訪、上門服務、健康檢查和定期體檢的需求比例分別是31%、32%、41%、39%和29%。盡管很多老人有疾病預防與救治方面的服務需求，但目前天然鄉醫療與康復機構的現狀是不能滿足老人的需求的。這就要求提升農村醫療服務層次，配置康復服務中心，而且能提供預防保健、電話急救和上門服務[11]。

2. 在強調家庭養老的同時，將各種老年補助項目、家庭發展政策和鄰里互助政策相結合。不管身體和家庭條件如何，年滿60歲農村老人都享有政府補助的權利。目前農村老人每月領取的養老金過低，不能保障其日常生活開銷，更不用說醫療開支了。更進一步，對高齡、失能和殘疾老人追加補助，因為這些老人需求更多、困難更多。子女和老人一同生活，子女不僅要承擔照顧老人的責任，還要承受贍養老人的經濟負擔和精神壓力[12]。因此，政府通過家庭發展政策對家庭提供支持[13]，進而減輕或消除子女養老負擔過重而對老人和子女產生的消極影響[14]，以對家庭養老提供支持。與之對應，若是親戚鄰里在照顧老人上投入較多，那么政府和村委會應當進行宣傳和鼓勵，且對其付出給予相應獎勵，以養成農村社會尊老互助的道德風尚。政府應當結合當地農村最低生活保障的實施情況，將老人補助項目、家庭發展政策與鄰里互助政策相結合，確保福利政策的可行性與有效性。

3. 通過社會福利政策，實現家庭養老、社區養老與機構養老的協同發展。在政府的支持下，發展農村社區社會組織，為老人提供福利服務。例如，政府協助村委會發揮助老功能；資助成立由村民興辦的老人福利院；資助成立老人互助協會、助老志愿組織和老人活動中心。因為居家養老和子女照顧存在不足，所以發展社區養老和機構養老，以支持家庭養老和自我養老，比如為居家老人提供日間照顧和上門服務，為特困老人提供機構照顧，為生病老人提供康復服務。在我國農村地區發展多元化多層次的養老服務體系，需要政府的引導與支持；需要當地村民的參與和付出；需要當地企事業單位的參與和付出；還需要跨地域的社會組織為農村老人提供服務。政府可通過多種方式對社區養老和機構養老提供支持，比如購買服務和公益創投、財政補助與培訓教育。唯有發揮政府在農村養老服務體系中職能作用，才能發展我國農村老人社會福利體系。

在天然鄉，面向五保老人的敬老院只有一家。除五保老人外，7.5%的老人愿意入住養老機構，44%老人表示觀望。這就要求政府鼓勵發展不同類型，不僅服務于五保老人，還應當發展面向高齡、失能和殘疾老人的養老機構。在一些條件較好的農村地區，可發展營利性質的養老機構，以滿足有經濟能力的老人的需求。養老機構不僅要有足夠的床位數量，還要有服務質量的保證，比如在養老機構中配置護理部和臨終關懷部，引入專業社工和護理人員。

整合養老資源，建立老年生活區。老年生活區是指沒有圍墻的老人生活與服務區，把高齡、困難老人集中起來，提供整合化的養老服務[15]。老人生活區設有服務管理部，由村委委員、老教師和老黨員等擔任管理員[16]，還可聘請專業管理和服務人員。在老人生活區，老人既可自主安排生活，又能開展集體活動和相互照顧。老人既可享用老年活動中心和休閑廣場，又能夠獲得各類養老服務，比如家務服務、康復照顧、心理輔導和教育培訓。

4. 挖掘土地對農村老人的保障功能。對農村老人來說，其最大的財富莫過于土地了，盡管不擁有所有權，但老人可將土地使用權承包出去，收取承包費用。土地養老的關鍵是如何提高農村土地耕種的經營收入。如果土地耕種收益低，農民就缺乏動力承包土地，相應地土地轉包費就不高，那么土地對老人的保障作用不夠。盡管如此，但土地養老的發展潛力巨大。這就要求大力發展農村區域經濟，完善農村土地的承包經營機制，挖掘土地對農村老人的保障功能。

四、結語

隨著我國城鎮化、老齡化和農村社會變遷，農村家庭養老明顯弱化，而且農村社區養老和機構養老發展滯后。目前新農合、新農保和五保供養制度發揮了一定作用，但存在較多缺陷和不足。改革開放以來，我國農村老人社會福利政策是漸進發展的，但發展速度過慢，保障層次過低，不同地區差異較大。唯有打破城鄉二元分割的社會福利系統，給予農村老人公正的福利待遇，才能發展我國農村老人社會福利政策，才能滿足農村老人的福利需求。我國政府不能再忽視農村老人的公民福利權，不能無視農村老人的福利需求，不能再延續不公正城鄉分割的福利系統。

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Abstract：In the rural community，due to the significant weakening of traditional informal welfare support for the elders，with limited resource input from government，the elders currently faces a series of crises.Defusing the crisis not only needs to play the traditional role of welfare support， but also needs the government to play a role of social welfare supporter in rural areas.Government responsibility corresponds to citizen welfare rights of the rural elders，and the function of government in welfare is the requirement of a serviceoriented government.Therefore， the government should increase the welfare input to support the rural elders by social welfare policies and integrate with non-institutionalized welfare resources as much as possible to meet the diverse needs of the rural elders.On the basis of investigation， this paper proposes a governmentled social welfare system in rural development plan for the elders，such as family development policy and social insurance combined with community services for the elders.

Key words：social welfare；citizen welfare right；government responsibility；serviceoriented government