我國林業碳匯存在的障礙及法律對策

陳 娟 麗

（西北政法大學 經濟法學院,西安,710063）

我國林業碳匯存在的障礙及法律對策

陳 娟 麗

（西北政法大學 經濟法學院,西安,710063）

我國林業碳匯通過CDM項目和國內自愿性碳匯項目及交易來實現。我國自愿性林業碳匯項目發展勢頭較好,但全球整體林業碳匯發展放緩。我國林業碳匯存在較多障礙:法律規范層級低、與碳交易市場銜接不暢、與林權改革不協調以及與生態補償相混淆。根本原因是國際氣候談判趨勢不明朗和林業碳匯之物權理論基礎薄弱。我國應盡快明晰林業碳匯權利的準物權性質,強化碳匯造林的林權基礎,以及制定專門法規應對上述問題。

林業碳匯;準物權;林權;生態補償

引 言

林業碳匯是通過實施造林、再造林和森林管理、減少毀林等林業活動,提升森林吸收和儲存二氧化碳的能力。它是因《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》的國際談判進展并不順利而產生的。由于各國間的利益博弈,特別是發達國家不愿意向發展中國家轉讓有關環保技術,林業碳匯被認為是一種以更少的成本和更低的技術含量即可進行的減排交易機制,同時被認為是緩解談判僵局的新行動開始被各國推崇。

一、全球及我國林業碳匯發展現狀

目前林業碳匯通過三類項目及其交易來實現:《京都議定書》下清潔發展機制（Clean Development Mechanism, CDM）造林再造林項目,《聯合國氣候變化框架公約》下的減少毀林和森林退化導致的排放（Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation,REDD+,其中“+”代表增加的碳匯）項目,以及各國內碳交易市場下的自愿性林業碳匯項目。其中以清潔發展機制林業碳匯項目為主,截止2014年12月,全球CDM項目數量共8 973個,其中林業碳匯項目已注冊55個,僅占到0.6%。林業碳匯項目數量上,印度居首位達9項,烏干達和哥倫比亞各7項,中國和肯尼亞各5項,我國占到全球總項數的10%[1]?？傮w上看,印度、烏干達、哥倫比亞近三年表現為加速發展;其他非洲國家項目數量逐年增多,發展勢頭不減;我國雖為首個開發林業碳匯CDM項目的國家,但近三年發展十分緩慢,相較于其他類型CDM項目,我國林業碳匯CDM項目仍有很大差距。以REDD+為載體的碳匯項目主要集中在拉丁美洲的發展中國家,這些國家原始森林和熱帶雨林的資源覆蓋率較高,更有利于開展森林資源的防止退化和毀壞的國際法律機制,目前實施的情況喜憂參半,在給當地居民帶來就業機會和額外收入的同時,卻因為碳匯林生長的限制剝奪了一部分土地資源所有權者的利益,甚至巴拿馬和墨西哥的土著居民和農村社區極度反對該機制,因為土地產權和碳匯權益劃分不明確,利益分配不合理[2];國內碳匯市場交易下的林業碳匯產品的交易,即為國內碳交易市場注入新的交易內容,還為國內生態文明建設開辟了新的途徑。

中國林業碳匯項目均為造林、再造林,包括CDM項目和中國碳匯基金會支持下的自愿性碳匯造林項目兩種,目前還未開展REDD+的活動。目前中國的林業碳匯CDM項目數量為世界首位,包括已經簽發、已注冊和已批準的項目共計5項。中國廣西珠江流域碳匯造林CDM項目是世界上首個林業碳匯CDM項目,該項目已經得到國際清潔發展機制委員會簽發的核證減排量,取得了良好的綜合效果和寶貴的項目實施經驗[3]。國內自愿林業碳匯項目在中國碳匯基金會的支持下得到了較快發展,中國綠色碳匯基金會目前在浙江、廣東、山西、北京等地下設15個碳匯專項基金會,對自愿開展碳匯造林、森林經營、森林保護的活動給予資金資助,提供相應的基礎培訓。這些林業碳匯項目實施完成后得到的碳匯吸收量（中國核證減排量,Chinese Certified Emission Reduction,縮寫CCER,）經過認證即可進入國內碳交易市場向公眾出售。

林業碳匯的開展涉及到眾多不同性質的主體,包括行政管理部門、項目實施和購買碳匯的私有主體,在CDM類別下還要涉及國際組織,且項目一般運行周期較長,程序復雜,因此,碳匯造林項目必須有可供遵循的法律法規等規范性文件來制約各方行為。林業碳匯CDM項目的國際法淵源:2001年波恩協議的《關于土地使用、土地使用的變化和林業的決定》,之后的《CDM下的造林再造林碳匯項目模式和程序》及其附件、《關于CDM下簡化的小規模造林再造林碳匯項目模式和程序的決定》及其附件等。除此之外,國內為了更好地實施林業碳匯CDM項目,2005年10月國家發改委、科技部、外交部和財政部聯合發布了《清潔發展機制項目運行管理辦法》（2011年8月修正）,國家林業局作為林業碳匯工作的主要負責機構,于2006年12月發布了《關于開展清潔發展機制下造林再造林碳匯項目的指導意見》,為了推動國內源于中國綠色碳基金的自愿性林業碳匯項目發展于2010年1月頒布了《中國綠色碳基金管理暫行辦法》《中國綠色碳基金碳匯項目管理暫行辦法》,于2010年7月進一步發布技術性規范《碳匯造林技術規定（試行）》《碳匯造林檢查驗收辦法（試行）》。一系列規范性文件給我國林業碳匯活動的開展規范了運行規則。林業碳對森林生態系統平衡、生物多樣性保護、當地農戶就業機會增加和收入提高,都有著十分重要的作用,林業碳匯在生態文明建設中的地位不容忽視。

二、我國林業碳匯存在的問題

林業碳匯是利用森林資源應對氣候變化的減排機制,森林資源在中國為國家所有和特別規定下集體所有,這樣的權屬規定,使得林業碳匯在中國的開展必然涉及國內有關森林資源的政策及其協調問題。林業碳匯產生于近十年間,是國際法的全新產物,發展初期難免遭遇國內法律或政策之沖突。中國林業碳匯項目雖然數量上位居全球第一,但增速緩慢,還有一些碳匯項目有價無市,處境十分尷尬。我國林業碳匯存在以下障礙亟待解決。

（一）林業碳匯的專門法律依據少層級低

我國政府早在《中國應對氣候變化國家方案》和《中國應對氣候變化的政策與行動》兩個文件中,明確提出將林業作為減緩和適應氣候變化的重點領域。我國已出臺的規范性文件,如《清潔發展機制項目運行管理辦法》《關于開展清潔發展機制下造林再造林碳匯項目的指導意見》《中國綠色碳基金暫行管理辦法》《中國綠色碳基金碳匯項目管理暫行辦法》等,亦致力于建立相關的運行規則?！秶伊謽I局關于推進林業碳匯交易工作的指導意見》是2014年4月29日由國家林業局最新發布的關于我國林業碳匯的國家規范性文件,于6月1日至2017年5月31生效,表明我國對林業碳匯活動的進一步重視。已有的規則從其制定單位來看,主要是發改委、國家林業局,他們都不是正式的立法機關,這些規范僅是部門規章,制定的規范層級較低,不具備有效的法律約束力。《中華人民共和國森林法》雖為人大制定,但由于制定修改的時間均在林業碳匯產生之前,并未涉及林業碳匯,僅從保護森林生態的角度鼓勵植樹造林。

（二）林業碳匯與碳交易市場的銜接不順暢

林業碳匯實施的最終目標是將碳匯產品推向碳交易市場進行有效的交易,實現經濟價值。國內林業碳匯活動開展之初,各相關領域熱情高漲,由于其較其他類別CDM項目的開發成本低技術含量也低,曾一度被碳市場看好[4]。但近況表明,CDM碳匯項目和國內自愿性碳匯項目并沒有獲得大規模開發和高數額交易,很多原本有意合作和購買的國外買家因為國際碳匯局勢不穩定而持觀望態度,國內買家對這種新型碳產品的持久性也表示質疑,林業碳匯產品有行無市[5]。不過我國國內自愿性碳匯造林項目及碳匯產品的發展相對較快,一方面與國內自設減排目標的壓力有關,另一方面將外銷轉為內需的模式可能是未來碳交易市場構建的主要導向,林業碳匯的發展與國內自愿性碳交易市場銜接不順暢是亟待解決的問題?！秶伊謽I局關于推進林業碳匯交易工作的指導意見》提出的原則之一就是“重點探索推進碳排放權交易下的林業碳匯交易的原則”,充分說明林業碳匯和碳交易市場銜接仍有待精準規則的建構。

（三）與林權改革的不協調

林業碳匯必須依賴于森林資源的存在和生長。根據我國《物權法》規定,森林資源屬于國家所有和集體所有,因此我國森林資源并不存在私有一說。為了加快林業的發展步伐,我國從2008年開始嘗試林權改革,到目前為止用了約5年的時間已在全國范圍基本完成了“明晰產權”的確權到戶階段,發展林下經濟,全面推進生態林業和民生林業建設[6]。同時將在“放活經營權、落實處置權和保障收益權”三個方面逐步推進。在這樣的林權制度下,國內開展林業碳匯活動必須首先厘清并協調好與林權改革之間的關系,特別是在林業碳匯產品產權歸屬、碳匯利益分配、碳匯流轉方式等問題上,要能確保既不影響碳匯林業的發展,又能促進林權改革的加速。相較于林權改革,林業碳匯是新生事物,關于上述問題目前還未形成權威的有法律說服力的規則,囿于碳匯CDM項目和自愿性項目數量有限,各個林業碳匯項目交易協定表現出明顯的個性化內容,只要不違反林業碳匯CDM項目基本規則和法律的基本原則,不與具體項目的載體——碳匯林的林權制度沖突,滿足交易方的意愿即獲各方認可。長此以往,林業碳匯權屬和利益劃界不清必致權責不清、利益分配混亂,林業碳匯發展將嚴重受阻。

（四）與生態補償制度的混淆

林業碳匯為應對氣候變化而生,因此從生態環境角度看,林業碳匯更多地具備了公益的屬性,這和我國退耕還林還草及生態林補償制度有著異曲同工之妙。生態補償制度是通過宏觀調控的手段對自然資源產生的生態價值做出應有的補償,該制度源于經濟學的外部性理論[7]。林業資源本身具備雙重價值——經濟價值和生態價值,經濟價值通過交易等方式實現,是一種極強的私權利實現;生態價值則通過維護森林生態系統來實現,表現為資源當地的生態受益和資源周邊地區的生態受益,更多的是一種公共環境利益的實現。生態環境問題出現后,人們發現森林資源的生態價值所帶來的生態受益比經濟價值受益的時間更長范圍更廣。在維護森林生態價值之時,原本通過森林的經濟價值維持生計的林農就沒有了生活來源,于是生態補償制度誕生。生態林補償制度是生態受益者向付出勞動維護生態平衡者做出經濟補償的制度,一方面肯定了森林資源生態效益的正外部性的有價,另一方面補償為維護森林生態付出勞動的農民,以維持基本生活水平。但經過多年的生態補償理論研究和實踐,仍舊存在補償標準過低、補償范圍過窄、各地補償標準不統一等問題[8]。林業碳匯出現后,因其外在表現是維持森林生態并由務林者獲取經濟收益,因此一些學者認為是生態補償制度的補充[9],期待大力推廣之以增加生態務農者的收入來源。筆者認為,生態補償制度和林業碳匯是兩個各自獨立的制度體系:首先從產生機理來看,生態補償栽種的生態林只要正常生長即發揮生態功效,補償的是普通生態林包含的涵養水源、水土保持、凈化空氣等功能;而林業碳匯要想產生產品并進行交易就必須讓采用符合認證標準的技術方法（稱為“方法學”）,并設定林木正常生長的基準線,在基準線外通過方法學獲得碳匯（碳吸收量）,符合“額外性”——CDM項目減排量基于基準線的額外性,技術轉讓和資金支持應區別于公共來源的額外性——要求才能被核證注冊及進行碳匯交易。其次從理論依據來看,生態補償源于經濟學的外部性理論,林業碳匯則源于應對氣候變化的國際法規范。兩者應當相互疊加而不是相互補充。不能因為其中一種制度功能發揮較好,就完全依賴該制度而忽視另外一個,甚至被取代。兩者不論理論依據還是制度規范都不能融合。

三、我國林業碳匯發展桎梏之成因

（一）氣候變化國際談判走勢不明朗

林業碳匯源于全球氣候變化談判對清潔發展機制的規定?！毒┒甲h定書》清潔發展機制是京都減排三機制中唯一能在《公約》附件一國家和非附件一國家之間進行的機制,目的是幫助非附件一國家（發展中國家和不發達國家）實現可持續發展目標,抵減附件一國家在《議定書》附件B所列的減排目標。該機制的設立充分體現了國際環境法“共同但有區別的責任原則”,充分體現了實質公平。清潔發展機制的實施對不同性質的國家來說,體現的權利性質是不同的。附件一國家實施清潔發展機制需要向非附件一國家轉讓環境友好技術和提供資金支持,在法律上更多地體現為技術的知識產權和資金的所有權等“私權”;而非附件一國家通過清潔發展機制實施能獲得額外的資金和技術,最終實現可持續發展的目標,則體現出國際法上的“發展權”[10]。《京都議定書》的談判經歷了幾多波折,從2007年的巴厘路線圖的“四個輪子”的談判成果,到2009年哥本哈根辜負眾望沒有按照“巴厘路線圖”的時間安排談判出《京都議定書》第二承諾期的具體承諾,再到2012年德國波恩雖然制定了《京都議定書》2013-2020年的第二承諾期,但并未談判出明確的減排目標。更讓各國失望的是,加拿大、日本、澳大利亞等原本附件一國家拒絕參加第二承諾期。近年來氣候變化國際談判越來越像一出鬧劇,不愿承擔強制減排責任的附件一國家試圖用其他國際機制來替代京都議定書,推翻自己曾經的承諾;或在資金和技術上找出種種借口不切實執行,讓迫切需要國際援助的氣候變化受害國大失所望。同時附件一國家還提出應當讓非附件一國家承擔減排責任作為前提,認為很多發展中大國不能僅單純地進行自愿性減排,應當受到一定的國際法律約束,才有繼續談判的可能。因此京都機制的未來很不明朗,很有可能被中止或替代,包括中國在內的很多發展中國家很可能會面對強制減排的責任。另一邊,《氣候變化框架公約》下的談判提出了綠色氣候基金和損害賠償機制均有取代CDM的趨勢;2014年6月23日召開的首屆聯合國環境大會呼吁關注綠色經濟和關注2015年之后的環境保護和發展,從原本58個理事會國家的大會上升到所有會員國大會,聯合國環境規劃署大有被各國認可為全球環境權威的趨勢[11],CDM被替代的可能性更加明顯。

（二）全民的林業碳匯認知有待提高

林業碳匯CDM項目因其高度的專業性和程序規則的國際性,一般民眾很少有機會接觸這一新鮮事物,國內能夠接觸到林業碳匯的僅限于參與項目造林管護的林農,這些林農對專業知識一無所知,只知道參與項目會有額外的經濟收益。項目實施前很多農民迫切要求進行專業知識的培訓[12]。中國綠色碳匯基金會2010年成立之后,在國內開展自愿性的碳匯造林項目,以及國內自愿性碳交易市場的逐步構建,民眾才開始對碳匯造林有了初步的認知。一些地方政府部門將林業碳匯和《關于開展全民義務植樹運動的決議》《國務院關于開展全民義務植樹運動的實施辦法》規定的“男十一歲至六十歲,女十一歲至五十五歲,除喪失勞動能力者外,我國公民每年3～5棵植樹”的義務相結合,鼓勵大家捐資購買碳匯來抵減植樹義務[13],加大林業碳匯的宣傳力度,走進社區、充分利用互聯網平臺等方式,讓廣大市民特別是容易接受新事物的青少年了解碳匯并付諸行動。但上述方式影響的群體十分有限。碳匯包含的復雜專業知識,與碳交易市場的緊密聯系,即便是本身做宣傳推廣的工作人員也需要一定基礎知識和時間來掌握,更何談政府部門工作人員在短期內能夠全然接受這一可能存在風險的機制?？傮w上看,林業碳匯僅在部分人群中處于知道的層面,對其能夠進入碳匯二級市場買賣、怎么買賣、有何風險等問題知之甚少,是影響全民對碳匯了解和接受的重要因素。

（三）林業碳匯相關的物權法基礎薄弱

林業碳匯活動產生的碳吸收量經過核證簽發,便成為碳交易市場上可供交易的產品。要保證碳匯交易市場的規范平穩,就必須構建好交易產品之物權基礎。經過核證的林業碳匯的碳吸收量因其本身源于《京都議定書》等一系列國際法律文件,在國內法中還沒有專門性的物權法律規定對其進行準確的法律定位,因此碳吸收量到底屬于自然資源、虛擬之物、林木之孳息、經營林木之收益,還是其他特殊權利客體類型的問題,仍是物權法學者們討論的內容。已有學者對林業碳匯權利客體做出了研究結論,認為林業碳匯活動產生的碳吸收量是一種資源性的物權客體,林業碳匯的相關權利具有準物權屬性[14]。目前對碳匯的法律屬性仍舊停留在理論研究層面,即便不久的將來會被確認為準物權,參考目前《物權法》對準物權——礦業權、取水權、漁業權、狩獵權的模糊性規定[15]12,不難得出未來仍舊需要對林業碳匯做出專門性的詳細規定的結論。碳匯物權的基礎不牢,是引發碳匯權利和其相關的林權之間發生利益邊界不清的根源。民法上物之取得有兩個途徑:法定和合同之約定。我國《物權法》《森林法》等相關法律中都沒有明確對林業碳匯產生的碳減排量的所屬作出規定,因此就出現了不同碳匯項目產生碳匯產品最終的歸屬不同主體的情形。盡管在《清潔發展機制項目運行管理辦法》第三十六條之規定明確了收益歸國家和項目實施機構所有,但實踐中仍出現各種不同的歸屬方式。廣西珠江流域碳匯造林CDM項目和北京市順義區碳匯造林項目,在“碳匯產品”歸屬及其利益享受方面結果就不盡相同:廣西珠江流域造林CDM項目最終獲得的核證減排量歸屬按照林權歸屬為準,國有林權的林木生長獲得的核證碳匯吸收量則歸國有林場及其職工、參與CDM項目開發運行的企業共同所有;集體林權下的林業碳匯項目最終獲利為集體和項目實施方共同所有[12]。順義項目文件卻清楚地寫明“項目產生的核證減排量歸項目業主（北京天虹信誠園林綠化有限公司）所有[16]”,而集體林權的林農僅僅獲得的是務林的勞動所得。碳匯項目實踐中不同的利益分配方式反映出我國林業碳匯法律規定的不完善,國內自愿碳匯市場的規定和國際規則不接軌,碳匯權利客體之歸屬完全依賴約定,與物權法定原則不符,碳匯市場根基不牢。

四、促進我國林業碳匯發展的法律對策

林業碳匯的發展要依賴積極的國際氣候談判、林業科學、碳匯計量技術、森林經理和政策法規等多方面的努力,特別是法律法規作為最有效的活動準則,要及時將其他領域的成果用規范文件的形式確定下來,用法律強制力保障林業碳匯及其碳匯市場的穩健發展。

（一）堅持“共區原則”積極靈活應對國際氣候談判

國際氣候談判對源于清潔發展機制的林業碳匯影響將是巨大的。談判僵持不下的根本原因就是要求私權私益的無償轉讓使發達國家難以接受,而發展中國家和不發達國家集團卻一味地在強調共區原則、公共利益和發展權并堅持要求無償獲得技術和資金。談判就是博弈,博弈背后充斥著各種政治、經濟利益訴求。要達到利益衡平就得各方妥協,這將是一個艱難的過程。目前我國已經是全球第一大溫室氣體排放國[17],作為接受資金和技術的國家,我們首先應當清楚地認識到“共同但有區別的責任原則”中有區別的責任并不代表發展中國家“沒有責任”,而是在自身能力范圍內盡可能地承擔自愿性的減排責任。在這一點上我國展現出了負責任的大國姿態,定下了“到2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%～45%”的目標[18],開始在國內建立自愿性碳交易市場,設立低碳試點城市,積極開發國內自愿性林業碳匯項目,甚至開始考慮對國內排放上限值作出規定[19]。其次我們仍應當堅持享有發展權,強調實質公平,堅持附件一國家承擔因歷史排放造成的強制性減排義務,并向發展中國家提供額外的環境友好技術和額外的資金來應對氣候變化,這一點或許需制定更有效的國際技術和資金轉讓機制及其遵約機制才能真正實現。再次我國是林業碳匯大國,國際社會通用的碳匯計量標準不能完全滿足我們的需求,國內自行研發碳匯計量方法和核證標準,如竹子碳匯造林方法學[20]和“熊貓標準”[21]等,應當成為主力軍并在國際談判中力推其成為國際化之標準。

（二）推動林業碳匯權利之準物權進路

林業碳匯必須在合理的法律規范下才能得到有效的保護。根據林業碳匯權利及其客體的特點,我國推動林業碳匯權利發展為準物權的進路是最可取的,法學界應當不遺余力對以下林業碳匯相關物權問題做好研究。首先,確認碳吸收量是自然資源,符合物權客體之特定性、獨立性特征,可以作為物權之客體,享受自然資源準物權。其次,林業碳匯準物權的物之取得應當法定,符合物權法定原則,在《物權法》沒有吸收林業碳匯相關權利前,以及還未出臺專門的林業碳匯法律規定前,可以采取公權力認可,并采用合意約定碳匯客體物權之歸屬。再次,林業碳匯權利應當是獨立的,不與林權相交叉。要明確林業碳匯利益邊界,當碳匯產品投入碳交易市場時,可以完全與林權相脫離,不論林地使用權、林木經營權、林木所有權之歸屬,只要碳匯產品是經核證簽發,就可以作為商品在碳市場獨立流轉。第四,碳匯權利和礦業權、漁業權、取水權、狩獵權等準物權一樣,其產生離不開土地資源,必須依附于土地物權;更離不開森林資源,必須依賴于林權。這就要求在物權理論上對林業碳匯物權和土地物權、林權作出明確的區分。最后,林業碳匯權利及利益救濟途徑要及時跟進。明確碳匯之權利歸屬和獨立性的最終目的就是為了確保碳匯權利不受公權力干擾,不受其他私權利侵犯。一旦受到其他權力/權利的影響則會失去設立林業碳匯權利之初衷,為此有必要對碳匯權利的糾紛調解、仲裁、訴訟等程序性法律問題進行深入研究。

（三）強化碳匯造林的林權基礎

林權包含著非常多的下位階權利[15]43:林地使用權、林地承包經營權、林地經營收益權等,在明確區分的基礎上合理構建出森林資源上的橫向、縱向多角度切割的多元化多視角模式[15]44的物權,在實施碳匯造林和森林管理之前,強化林業碳匯的林權基礎,讓森林資源權利豐富立體起來,才是符合當下復雜的社會需求、提高森林資源利用率的最佳進路,保障碳匯造林過程和碳匯交易過程的平穩進行。首先是林地使用權[22]70、83,涉及林地是否可以獲得授權進行碳匯造林作業。林地使用權是公民、法人或其他組織依法對國家或集體所有的林地進行開發管理和利用,并獲得收益的權利[22]70。權利人享有對林地占有、使用和收益的權利,以及一定范圍的處分權,屬于用益物權。我國林權改革第一步“明晰產權”為碳匯造林打下了堅實的基礎。頒發林權證明晰了林地使用權,有利于碳匯造林潛在的開發者獲得明晰的授權在林地上開發碳匯項目。其次是林木經營權,即碳匯林歸誰經營的問題,其中當然包含承包經營活動。林木經營權是公民、法人或其他組織對國家或其他主題所有的林木進行經營管理并取得收益的權利,包括對林木孳息,如采果、采脂、種子培育之取得,以及林木的采伐、管護、出租、抵押或折價入股等[22]76。該權利根據法定或合意確定權屬,該權利指向的對象包括活林木,和已經砍伐的已具備碳儲功能但需要管控碳泄漏問題的林木立方。林木經營權的確權有利于在碳匯項目實施期間,對碳匯林本身的采伐、管護等人為活動的管控。林木經營權重在強調每一個單株林木,確權后能更有效防止碳匯林木的破壞性采伐,保證碳匯項目正常運行。再次是森林經營權,它是源于森林資源所有權的一種他物權形式,是公民、法人或其他組織依法取得的對特定范圍森林整體占有、使用和收益的權利。具體表現為林下、林中、林上資源的采集權,植物新品種的培育權,森林景觀利用權等[22]80。森林經營權重在強調特定范圍的森林整體,確權后有利于潛在的森林管理碳匯項目的開發,即對已經存在的森林資源,特別是生態價值高的原始森林資源生態功能的管護,以達到增匯之目的。南美洲正在試點的REDD+機制即為此種碳匯項目。最后是上述林權的流轉制度設計,要重點注意對碳匯林地、林木在項目的正常運行期間內的可能會對項目造成破壞的行為進行制度措施的限制。

（四）制定專門的法律法規

筆者并不建議在《物權法》中添加林業碳匯權利的細致內容,這些準物權有其特殊性,即便是同屬準物權范疇的礦業權、漁業權、取水權、狩獵權等準物權也都各有各的獨立特征。最好的途徑是制定專門的林業碳匯法律,可以先從行政法規入手出臺《林業碳匯管理條例》,從林業碳匯項目開發實施到碳匯核證簽發,再到碳匯產品進市交易的每一個環節,盡量做到利益歸屬、利益分配、利益主體、利益邊界的明確細致,保障碳匯交易健康平穩。雖然林業碳匯的開發成本和管理成本均高于工業CDM項目減排,但其生態效益卻遠高于工業減排。因此有必要通過專門立法對林業碳匯活動加以支持與推動。為了讓國內林業碳匯項目更好的和國際接軌,對國內林業碳匯項目可以作出規定,引導其參照CDM單邊項目的標準去實施,同時對碳匯交易的一級市場和二級市場分別加以規范,避免碳匯價格波動過大。待林業碳匯在我國大范圍開展活動,碳匯具備碳交易市場的較高認可度時,考慮提升林業碳匯專門法律之位階,也可考慮對《森林法》進行修改來滿足需求。另外,有關林業資源的生態補償法律規范,需注意區別與林業碳匯的不同性質,法律體系應各自獨立;林業碳匯交易的有關規則的制定需注意與我國現正進行試點的碳排交易及其《溫室氣體的自愿減排交易管理辦法》的銜接。

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[17] 中國承認已是全球第一大溫室氣體排放國[EB/OL]. [2010-11-23].http://cn.reuters.com/article/CNEnvNews/idCNCHINA-3388820101123?pageNumber=1&virtualBrandChannel=0&sp=true.

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[22] 張冬梅. 物權體系中的林權制度研究[M].北京:法律出版社,2012:70-83.

Obstacles Existing in China’s Forestry Carbon Sequestration and Legal Countermeasures

CHEN Juan-li

（SchoolofEconomicLaw,NorthwestUniversityofPoliticsandLaw,Xi’an710063,China）

China’s forestry carbon sequestration is achieved through CDM and domestic voluntary carbon sequestration projects and their transactions. Voluntary forestry carbon sequestration project development momentum in China is good, but the overall global forestry carbon sequestration has slowed down. There are many obstacles for China’s forestry carbon sinks: low level of legal norms, poor convergence with the carbon trading market, uncoordinated with reform of forest rights, and confused with ecological compensation. The root cause is uncertain international climate negotiations, and the theory foundation is weak of property rights in forestry carbon sequestration. China should clarify the property of forestry carbon sequestration rights as quasi-property rights as soon as possible, and strengthen the basis of forest rights of carbon sequestration afforestation, as well as special legislation to deal with these issues.

forestry carbon sequestration; quasi-property rights; forest rights; ecological compensation

2014-11-20

國家社會科學基金項目（13CFX098）；陜西省科學技術研究與發展計劃項目（2015KRM110）;陜西省教育廳2015年人文社會科學研究計劃項目

陳娟麗（1982-）,女,西北政法大學經濟法學院講師,法學博士,主要研究方向為環保法、國際環境法。

D996.9

A

1009-9107（2015）05-0154-07