改革開放以來我國中小學教師政策的數量分析及內容走向*

●侯 潔

改革開放以來我國中小學教師政策的數量分析及內容走向*

●侯 潔

教師質量的高低直接影響我國教育的發展。教師政策作為教師隊伍建設的航標，一直左右著教師專業發展的走向和進程。改革開放以來，我國中小學教師隊伍建設成果豐碩，通過分析改革開放以來國家有關部門頒布的中小學教師政策文本數量和內容，可以看出在教師政策內容的指引下，我國中小學教師隊伍建設正在走向精細化、專業化和標準化。

改革開放；中小學教師政策；文本數量；內容走向

隨著我國教育事業的不斷發展，人們對中小學教師隊伍建設水平提出了越來越高的要求。改革開放以來，在黨和國家一系列政策措施的推動下，中小學教師的數量和質量都在不斷提高，教師隊伍建設情況已發生了巨大的變化。

根據國家統計局公布的數據顯示，2013年，全國普通中小學專任教師共1069萬人。其中，小學專任教師558.5萬，初中專任教師348.1萬，高中專任教師162.9萬。2013年，我國普通中小學在校學生數為1.62億。其中，小學在校生數為9360.5萬，初中在校生數為4440.1萬，普通高中在校生數為2435.9萬。由上述數據可見，在我國，一千多萬的中小學教師肩負著培養上億名中小學學生的重任，如何對有限的教師資源進行最合理的分配、怎樣使普遍有著巨大職業壓力的教師群體保持教育工作的積極性等是教師政策的制定者和執行者需要深入思考的問題。本文通過分析1978年以來國家有關部門頒布的中小學教師政策文本數量和內容，剖析教師政策的發展走向，透過教師政策內容變遷揭示中小學教師隊伍建設的方向。

一、中小學教師政策的概念及其范疇

通過檢索相關文獻發現，關于中小學教師政策的研究很少，教師政策的概念界定也并不多見。有學者認為：“教師政策是指黨和國家為了調動教師的積極性，提高教育質量，對教師的要求及待遇方面所作出的準則性的規定。”[1]也有學者認為：“教師政策是教育政策和人力資源政策的一部分，是政黨、政府等政治實體在一定歷史時期，為了實現一定的教育和人力資源目標任務而協調教師內外關系所規定的行動依據和準則。同時，教師政策也是政黨、政府等政治實體為了實現一定的目標，通過政策系統發現教師中存在的問題、列入政策議程、研究對策方案、選擇政策方案并用一定形式予以表達的過程。”[2]結合其他學者的觀點，我們認為，中小學教師政策是教育政策的下位概念，同時也和人力資源政策有著十分密切的聯系，是黨和國家為了建設一支高質量、高素質的中小學教師隊伍，而對教師的培養、資格、培訓、待遇、流動等問題作出的一系列準則性的規定，為教師隊伍建設提供制度保障和動力支持，對教師專業發展具有領航作用。

中小學教師政策的輻射面十分廣泛，各類政策在內容上也存在一定交叉。改革開放至今，我國教師政策在實踐中不斷地調整、豐富和完善，已逐漸形成了相對科學完整的政策體系。首先，從縱向來看，即從發布政策機構的層次來看，我國中小學教師政策體系由國家層面、地方層面、學校層面三部分組成。第一，從國家宏觀管理層面制定的中小學教師管理政策主要包括全國人民代表大會通過的法律法規；中共中央、國務院發布的政策文件；教育部、財政部等國務院組成部門出臺的規章制度，如《關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》等，旨在從國家層面對中小學教師的地位、權利、素質、待遇、流動和退出機制等做

出相應的規范和要求。第二，由地方教育行政部門制定并頒布的教師管理政策主要表現為地方性教育法規、規劃和意見等政策性文件，如《山東省中小學教師全員遠程研修規劃（2013-2015年）》等。第三，學校層面的教師政策是指各地中小學校根據自身發展需要和學校教師的專業發展狀況，從學校內部制定的針對本校教師的管理政策，如濟南市某中學制定了《教師素質工程實施意見》、《校級教學能手評選條例》等。其次，從橫向來看，也就是從政策內容分類來看，主要分為“進、用、出”三大部分。對于中小學教師政策內容的分類，國內學者并無統一的觀點，由于教師政策本身的復雜性和交織性等特點，很難對其進行嚴格的分類。因此，以教師職業本身為中心，結合教師專業發展規律，完整的教師政策體系應該貫穿教師職業的“進、用、出”，并且要做到各類政策相互呼應，相互配套，相互支持，避免出現自相矛盾的情況，體現統一性、銜接性和協調性。本文研究的是由國家層面頒布的、有關中小學教師隊伍發展各個方面的教師政策。

二、改革開放以來我國中小學教師政策數量情況分析

（一）中小學教師政策數量總體情況分析

結合在教育部教師工作司網站進行的教師政策檢索以及查閱相關教師政策文獻，據不完全統計，1978年至2014年間，我國中小學教師政策數量共計184件，具體的分布情況如表1和圖1所示。

表1 1978-2014年我國中小學教師政策數量分布

圖1 1978-2014年我國中小學教師政策數量變化折線圖

從圖1中可以看出，1978至2014年，我國中小學教師政策數量整體呈上升趨勢，隨著經濟社會的不斷發展，國家對教師隊伍建設的重視程度逐年提高，其中在國家發布具有重大意義的涉及教師隊伍建設指導性政策文件的時間段，會出現政策數量高峰。由上圖可見，1986年、1993年、2001年教師政策的數量分別呈現出顯著增長，與1986年《義務教育法》、1993年《教師法》和《中國教育改革和發展綱要》、2001年《關于基礎教育改革與發展的決定》的頒布密切相關，為迎接新的基礎教育發展任務和挑戰，結合我國教師隊伍發展實際，國家為優化教師隊伍發布了一系列政策文件，對教師的要求逐漸提高，管理更加細化、科學。

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）發布并指出：“教育大計，教師為本。有好的教師，才有好的教育。提高教師地位，維護教師權益，改善教師待遇，使教師成為受人尊重的職業。嚴格教師資質，提升教師素質，努力造就一支師德高尚、業務精湛、結構合理、充滿活力的高素質專業化教師隊伍。”[3]作為指導全國教育改革和發展的綱領性文件，《綱要》為教師隊伍建設提供了動力并指明了方向。2010年之后，中小學教師政策數量明顯增多，隨著2012年《關于加強教師隊伍建設的意見》發布，各項配套政策出臺，教師政策數量達到了高峰。

（二）中小學教師政策分類數量情況分析

通過對檢索到的184件教師政策文件進行內容分類統計，改革開放以來我國中小學教師政策分類數量情況如圖2所示。

圖2 1978-2014年我國中小學教師政策內容分類數量情況

從圖2中可以看出，改革開放以來，我國針對教師培訓頒布的政策數量為35件，占教師政策總量的19.02%。教師培訓是在職教師教育教學能力不斷提升的基本途徑。為了提高教師對培訓效果的認可度、滿足教師終身學習的需求，國家不斷推出創新舉措以提升教師繼續教育的實效性。尤其是自2010年“國培計劃”啟動之后，國家層面的中小學教師培訓受到了前

所未有的重視，針對“國培計劃”培訓課程資源、培訓機構、培訓管理、項目績效考評等方面頒布了一系列政策文件，占教師培訓政策總量的42.86%。

教師表彰獎勵政策為27件，占政策總量的14.67%。這類政策主要是由教育部和人事部每年針對國家級教學成果獎、全國模范教師、優秀教育工作者等進行的表彰決定，肯定了教師專業發展成果，弘揚了教師的高尚師德，為教師隊伍成長營造了良好的風氣。

教師隊伍建設規劃指導政策為25件，占政策總量的13.59%。這類政策內容主要包括兩部分，一是該項政策并非專門針對教師隊伍制定，但政策內容中涉及中小學教師專業發展和教師隊伍管理，如《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》等；二是指中小學教師的綜合性法律法規以及政策涉及高質量中小學教師隊伍建設的方方面面。改革開放以來，國家頒布的主要教師隊伍建設規劃指導政策文件如表2所示。

教師培養政策為24件，占教師政策總量的13.04%。教師培養政策旨在為中小學教師隊伍培養合格的后備力量，使有志愿成為教師的受教育者通過良好的教師教育具備合格的教師素質和能力。改革開放以來，我國教師培養政策內容已充分體現出教師專業化的訴求，國家一方面針對師范院校辦學層次和布局結構做出科學調整，另一方面不斷提高師范教育課程資源建設水平、改革創新教師培養模式、建立健全教師培養質量評估制度。

教師待遇政策為18件，占政策總量的9.78%；聘任與交流政策為14件，占政策總量的7.61%；資格政策為11件，占5.98%；師德政策為10件，占5.43%；標準體系政策和職稱政策均為7件，各占3.80%；編制政策為6件，占3.26%。為了適應教育水平與教師專業化水平的提高，各項政策內容都在不斷調整和進步。

三、我國中小學教師政策內容的走向分析

（一）師德建設步入法制化軌道

師德是教師的靈魂，改革開放至今，國家始終堅持“師德為先”的教師標準理念，強調教師隊伍風氣，將師德建設視為教師隊伍建設的首要問題。教師的師德表現是教師聘用、培訓、績效考核、評價的首要內容，這不僅體現在師德建設政策中，而且在教師隊伍建設規劃指導政策中也均有涉及。每年教師節前夕，國家對優秀教師、模范教師的集中表彰不僅為教師群體樹立了模范典型，也是教師隊伍師德建設成果的彰顯。

近年來，我國對教師職業道德的規范性要求逐漸走向規范化。在社會主義核心價值體系的引領下，為了進一步規范教師的職業行為，教育部于2013年頒布《關于建立健全中小學師德建設長效機制的意見》，強調師德教育要貫穿職前培養和職后培訓，改革教育方法以激發教師的情感認同，增強師德教育的實效性；嚴格對待師德考核和獎勵工作，考核不合格者一票否決，表現突出者要進行表彰獎勵；構建起社會各界廣泛參與的師德監督體系，健全監管和問責制度，堅決遏制違反教師職業道德的行為等。2014年，教育部發布《中小學教師違反職業道德行為處理辦法》，使我國的師德建設逐步走向制度化和法制化。

（二）教師培養成為加強中小學教師隊伍建設的重中之重

教師培養政策涉及為教師隊伍注入新鮮血液的問題，從1978年《關于加強和發展師范教育的意見》發布至今，我國的教師培養政策發生了翻天覆地的變化。第一，教師培養體制由封閉走向開放。1999年，《中共中央國務院關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》提出：“鼓勵綜合性高等學校和非師范類高等學校參與培養、培訓中小學教師的工作，探索在有條件的綜合性高等學校試辦師范學院。”[4]自此，綜合性高校在教師培養中占據越來越重要的地位，并且高水平綜合類院校培養的師資表現出的就業競爭力越來越強，呈現出教師培養的多元競爭格局，我國的中小學教師培養體制逐漸開放化。第二，由三級師范

向二級師范過渡。2001年《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》中指出：“推進師范教育結構調整，逐步實現三級師范向二級師范過渡。”[5]教師培養層次從高師本科、高師專科、中等師范向高師本科、高師專科過渡，并已有向一級師范發展的趨勢，教師學歷不斷提高，具有本科、研究生學歷的中小學教師數量在不斷增加。第三，利用信息化提高教師培養水平。以信息技術革新傳統的教師培養模式，建立現代化和多樣化的教師培養體系，實現教育資源的優化整合和優質課程資源共享，提高師范生綜合素質和信息技術實踐能力，使教師培養更加靈活、高效。第四，著力為農村中小學校培養合格師資。2004年國家開始采取政策措施為農村培養教育碩士師資，2007年開始在教育部直屬的6所師范大學實施師范生免費教育政策，都在一定程度上緩解了偏遠農村地區優質師資緊缺的困難。

（三）教師培訓制度日趨完善

改革開放以來，我國中小學教師培訓從追求教師質量的“補償”培訓到追求教師普及性培訓，逐漸發展到今天追求教師專業化的培訓。1999年頒布的《中小學教師繼續教育規定》首次針對中小學教師培訓工作的諸多問題作出系統的規定，為教師培訓走上規范化和專業化道路奠定了基礎。2010年，為了更好地滿足教師專業發展需求，教育部和財政部聯合實施“中小學教師國家級培訓計劃”，主要項目如圖3所示。

圖3 中小學教師國家級培訓主要項目

從培訓項目設計中可以看出，“國培計劃”更加突出致力于農村教師隊伍整體素質的提升，以解決教師專業發展的實際問題為宗旨，通過創新教學模式和系統的培訓過程管理，扭轉中西部地區教師長期無法接受到專業培訓的狀況，以此縮小地區差異，帶動較落后地區教育質量的提高。

（四）教師資格要求逐步提高

《教師法》第一次以法律條文的形式提出“國家實行教師資格制度”并對取得教師資格應當具備的相應學歷進行了說明，它與1995年頒布的 《教師資格條例》及2000年出臺的《〈教師資格條例〉實施辦法》共同構成了我國教師資格政策體系，教師資格制度由此進入全面實施階段。

改革開放以來，我國教師隊伍質量有了明顯提升，學歷結構不斷改善。根據教育部公布的數據顯示，2013年，我國普通小學專任教師的學歷合格率為99.83%，初中專任教師的學歷合格率為99.28%，高中專任教師的學歷合格率為96.80%，在職教師學歷層次顯著提高。但從全國范圍來看，教師隊伍的整體素質仍待增強，加快教師資格制度改革的呼聲愈加強烈。2013年8月，教育部頒布《中小學教師資格考試暫行辦法》和《中小學教師資格定期注冊暫行辦法》，將試點實行教師資格全國統一考試制度的省份從6個擴大到10個，考試內容更加規范，考試程序更加嚴格，2013年上半年的全國教師資格筆試通過率僅為39.5%，下半年的筆試通過率僅為33.9%，進一步提高了教師職業準入門檻。教師資格定期注冊是對在職教師從教資格的定期審核，注冊不合格的教師將不再從事教育教學工作，終結了我國長期以來實行的教師資格終身制，完善了教師退出機制。

（五）注重專業標準的引領作用

教師作為專業技術人員，專業標準的制定是實現教師專業化的必然要求。2011年12月12日，教育部頒布了小學和中學教師的專業標準，不僅是貫徹《綱要》的切實之舉，也彌補了中小學教師標準領域的空白。《標準》分別對小學教師專業發展提出了58條基本要求，對中學教師專業發展提出了61條基本要求，是進一步制訂和完善中小學教師的任職資格、培養培訓、考核、待遇等制度的導向，也為教師反思和自評提供了衡量尺度。為了幫助教師適應教育信息化的快速發展，增強教師運用信息技術進行教育改革的意識和能力，2014年教育部辦公廳發布了《中小學教師信息技術應用能力標準（試行）》，進一步完善了教師隊伍建設的標準體系。

除上述內容外，中小學教師職稱制度改革也在不斷深化，設置了正高級職稱，進一步激勵了教師專業發展。改革后的教師交流政策也進一步地促進了基礎教育均衡發展和教育公平的實現。綜觀改革開放以來我國中小學教師政策的發展進程，可以看出教師隊伍管理正在走向精細化、科學化、專業化和標準化。盡管我國現行的教師政策內容和政策執行仍然存在許多問題，但在政策指引和推動下，中小學教師的地位在改變，教師職業準入門檻越來越高，教師專業成長環境更加全面和規范，職業發展路徑愈加清晰，一支高素質、高質量的中小學教師隊伍正在形成。

[1]孫綿濤．教育政策論——具有中國特色的社會主義教育政策研究[M]．武漢：華中師范大學出版社，2002：318．

[2]王繼平．合理調整我國教師政策價值取向初探[J]．教師教育研究，2005，（6）．

[3]國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）[N]．中國教育報，2010-07-30（1）．

[4]中共中央國務院關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定[EB/OL]．http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s69 86/200407/2478.html．

[5]國務院關于基礎教育改革與發展的決定[EB/OL]．http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_719/200409/3843.html．

（責任編輯：馮永剛）

國家社會科學基金“十二五”規劃2012年度教育學一般課題“我國縣域基礎教育政策評估體系的構建研究”（項目批準號：BFA120035）的階段性成果；山東師范大學研究生科研創新基金項目成果。

侯 潔/山東師范大學教育學院碩士研究生，研究方向為教育政策與管理