中國環境公益訴訟啟動模式研究

2015-02-21 23:45:16王昌奎王勐視

重慶大學學報(社會科學版) 2015年6期

摘要：

2014年十八屆四中全會明確提出要探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，這為中國環境公益訴訟走出困局迎來了良機。改革開放以來，中國環境污染破壞事故頻發，生態環境持續惡化，環境糾紛急劇上升，而環境公益訴訟卻一直被“原告資格”卡住瓶頸，環境公共利益長期陷入無人、無力、無法申請司法救濟的困局。2012年修訂的《民事訴訟法》第55條為環境公益訴訟打開了一扇門，但并沒有明確規定環境公益訴訟到底該由誰來啟動？何時啟動？如何啟動？所以該法實施兩年多來，中國環境公益訴訟困局仍未得到明顯改善。在未來《民事訴訟法》的再修改和最高法的司法解釋中，應賦予檢察機關、環保組織和公民個人提起環境公益訴訟的原告主體資格，建立以檢察機關為主導的多元化、系統化、規范化的環境公益訴訟啟動模式。

關鍵詞：環境污染；公益訴訟；啟動模式；制度建構

中圖分類號：D915 文獻標志碼：A 文章編號：10085831（2015）06016710

2014年黨的十八屆四中全會明確提出要探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，這無疑為中國一直深陷困局的環境公益訴訟再次注入了一針“強心劑”。中國的環境公益訴訟起步于20世紀90年代后期，雖然理論探討活躍，但司法實踐卻一直處于摸索階段，成功的案例極少。2012年修訂的《民事訴訟法》第55條為中國環境公益訴訟打開了一扇門①，但該條并沒有明確具體由誰來啟動②

如何啟動③

何時啟動④

所以中國《民事訴訟法》第55條實施兩年多來，中國環境公益訴訟的困難局面并未得到明顯的改善。那么，中國的環境公益訴訟制度到底該如何完善？

一、環境公益訴訟啟動模式概述

通說認為，環境公益訴訟就是指以國家環境利益、社會環境利益或不特定多數人的環境利益為訴訟標的的訴訟

“公益訴訟”不等于“公訴”，“公益訴訟”以訴訟標的之性質為劃分依據，主要是相對私益訴訟而言，而“公訴”則以原告的身份性質為劃分依據，是相對“私人訴訟”而言。“私人訴訟”與自訴、私益訴訟不同，“私人訴訟”僅指以私人名義提起的訴訟，原告與訴訟標的不必存在直接利害關系。公益訴訟可由檢察機關以國家的名義提起，也可由公民個人、社會團體以私人名義提起，因此“私人訴訟”是建立公益訴訟制度必須建立的一個概念，否則公民個人、社會團體提起的公益訴訟無法歸類。“私人訴訟”只有在公益訴訟領域才有存在的必要。國家建立環境公益訴訟制度的主要目的主要是為了解決公共環境利益無人、無法、無力申請司法救濟問題，由于涉及特定利害關系人的環境利益的環境侵害案件可依現行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》獲得司法救濟，所以不宜將其列入環境公益訴訟范疇。，主要有環境民事公益訴訟、環境行政公益訴訟、環境刑事公益訴訟三種類型

目前中國理論界針對環境公益訴訟的類型持有不同觀點，多數人認為應分為環境行政公益訴訟、環境民事公益訴訟兩種。但筆者認為，對環境公益的侵害包括民事的、行政的、刑事的侵害，因而環境公益訴訟理應分為環境民事公益訴訟、環境行政公益訴訟、環境刑事公益訴訟。環境刑事公益訴訟不同于環境刑事公訴，但因環境刑事公訴職能由檢察機關以國家名義提起，不存在自訴，更不允許公民個人、社會團體提起“私人訴訟”，因此，根據中國現行法律規定，環境刑事公益訴訟的范圍與環境刑事公訴的范圍一樣。環境刑事公益訴訟并非環境刑事附帶民事訴訟，后者應歸為環境民事公益訴訟范疇。。公益訴訟制度起源于羅馬法，環境公益訴訟則為美國于20世紀70年代首創。之后，日本、瑞典也相繼建立了環境公益訴訟制度。根據各國的立法與實踐，環境公益訴訟的啟動模式大概可作如下分類。

（一）一元啟動模式與多元啟動模式

這是根據啟動主體不同而作的分類。“一元啟動模式”即只授權給一個主體來啟動，通常由檢察機關代表國家提起。如《法國民事訴訟法》就有這樣的規定：“于法律規定之情形，檢察院代表社會……除法律有特別規定之情形外，在事實妨害公共秩序時，檢察院得為維護公共秩序，進行訴訟。”[1]“多元啟動模式”即允許兩個或者兩個以上的主體分別提起

實行多元化啟動模式的國家做法很多，有的國家只有公訴機關和社會組織才有權提起，公民個人無權提起；有的國家除了公訴機關和社會組織之外，公民也有權提起。。美國自1970年《清潔空氣法》頒布后，通過聯邦法院在司法判例中的積極解釋，現已將環境公益訴訟的原告范圍擴大到檢察機關、政府機構、環保組織、社會團體乃至公民個人，且起主要作用的還是普通公民[2]。在德國，任何公民，只要認為某項法律侵犯了憲法保障的權利，無論侵權案件是否發生，也不論是否涉及到本人的利益，都有權提起憲法訴訟。印度也將環境侵害的起訴資格賦予給了全體公民[3]。

（二）直接啟動模式與間接啟動模式

這是根據啟動程序不同而作的學理分類。“直接啟動模式”即原告發現環境污染侵害行為后，有權直接向法院提起訴訟，訴前無任何前置程序。大陸法系國家多采用這種模式。如1962 年1 月19 日日本最高裁判所判決認可的浴池營業者提起的因某浴池營業許可證違反公共浴池設置必須距其他浴池250 米以上的規定而要求確認其無效的請求一案，1970 年10 月14 日東京地方裁判所判決的關于過街橋設置可能妨害道路通行權、侵害環境權并損害健康的請求一案[4]，訴前均未經過任何前置程序。“間接啟動模式”即訴前要經過一定的前置審查，之后才能起訴。英美法系國家一般采取這種模式。如美國《清潔水法》規定，任何公民根據該法向法院提起訴訟，必須在起訴前60 天將起訴通告聯邦環保局，否則法院將不予受理[5]。這60 天被稱為通告期。該法規定通告期，目的是給聯邦環保局一個機會，以便其能采取有力措施制止違法行為。

（三）事后追懲模式與事前預防模式

這是根據啟動時間不同所作的學理分類。“事后追懲模式”即原告僅可對已經發生的危害社會公共利益的違法行為提起訴訟，要求對致害行為人實行制裁，使之停止侵害，恢復社會公共利益。世界上大多數國家都采用這種模式。“事前預防模式”即原告有權對給環境公共利益造成重大危險的違法行為提起訴訟。如美國《清潔水法》第505 條規定，公民可在聯邦環保局或各州對將來的民事或刑事違法者提起公訴時介入[6]。

二、探索中國環境公益訴訟啟動模式的歷史背景

改革開放以來，伴隨著經濟的高速發展，中國的環境污染、資源損耗和生態破壞不斷加劇。四川沱江重大污染事件

2004 年沱江“3.02”特大水污染事故：川化股份公司第二化肥廠將大量高濃度工業廢水排進沱江，導致沿江簡陽、資中、內江三地近100萬群眾被迫停水26天，50萬公斤網箱魚死亡，沿岸大批工業企業及服務行業被迫停產停業，直接經濟損失約2.19億元，被破壞的生態需要5年時間來恢復。、松花江苯污染事件

2005年11月13日，中國石油天然氣股份有限公司吉林分公司雙苯廠因操作失誤發生劇烈爆炸，致100 噸劇毒、致癌的苯類污染物直接進入松花江水體，形成的污染帶在中國境內歷時42天，哈爾濱市400多萬人被迫停水4天，造成直接經濟損失6 908萬元。、太湖藍藻事件等環境污染破壞事故頻頻暴發

有專家稱，松花江事件標志著中國進入了水污染事故的高發期，2007年以來太湖、滇池、巢湖的藍藻污染事件接連暴發則標志著中國進入了水污染密集暴發階段。，標志著中國生態環境已進入高危狀態和事故高發期[7]（表1）。

隨著環境污染破壞事故的增多，環境糾紛也越來越多。據統計，1998年以來，中國環境污染破壞事故和環境糾紛均呈逐年急劇上升趨勢，后者在2003年便突破了50萬件，2006年更是突破了70萬件[8]。然而，遺憾的是，中國環境公益訴訟卻被“主體資格”卡住了瓶頸

中國民事、行政兩大訴訟法均規定原告必須與案件有直接利害關系，從而排除了公民、法人、社會團體、國家機關提起公益訴訟的資格。參見張鑫《主體資格存在瓶頸，環境公益訴訟啟動鑰匙該誰拿》（《法制日報》2005-11-03（5））。，在理論和立法上均遭遇困局，環境公共利益長期陷入無人、無力、無法申請司法救濟的困境，大量環境污染損害案件最終都只能繞道司法渠道，甚至不了了之（表2）。《無極》劇組破害生態環境案罰款了事

2004年5月至6月，電影《無極》劇組在云南省香格里拉縣碧沽天池進行外景拍攝過程中，為修建沙石道路、棧道及“海棠精舍”，劇組共毀壞并占用高山草甸及灌木林地500平方米，破壞了碧沽天池周圍的自然生態環境，后被罰款9萬元.，圓明園防滲工程案

2005年2月，圓明園管理局耗巨資在圓明園湖底鋪防滲膜，蘭州大學客座教授張正春發現后認為這項工程會破壞圓明園的生態環境，將造成一場生態災難，呼吁拆除防滲膜。4月1日環保總局以該工程未進行環境影響評估為由通知停工，并于4月13日舉行聽證會，結果引發社會爭議。7月5日，環保總局公布《圓明園東部湖底防滲工程環境影響報告書》，指出防滲工程造成水生生態嚴重破壞，推薦綜合改進方案，但最終防滲膜“生米煮成熟飯”。和松花江污染案無果而終

2005年12月7日，松花江苯污染事件發生后不久，北京大學法學院三位教授和三位研究生向黑龍江省高級人民法院提起了國內第一起以自然物（鱘鰉魚、松花江、太陽島）作為共同原告的環境公益訴訟，要求法院判決被告吉林石化分公司及其母公司賠償100億元人民幣，用于設立松花江流域污染治理基金，以恢復松花江流域的生態平衡，保障鱘鰉魚的生存權利、松花江和太陽島環境清潔的權利以及自然人原告旅游、欣賞美景和美好想象的權利。黑龍江省高院拒絕接受訴狀，而是以口頭方式通知“本案與你們無關、不屬于法院受案范圍，等待國務院指示”。就是例證。

環境污染破壞案件數量與環境訴訟案件數量的巨大反差引起了社會各界廣泛關注，大家紛紛呼吁，應盡快建立健全環境公益訴訟制度（表3）。

三、中國環境公益訴訟模式的立法與實踐

（一）立法建制情況

中國環境公益訴訟的有關規定最早可追溯到1999年12月的《海洋環境保護法》。該法明確規定，對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由海洋環境監督管理部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。2002年的《環境影響評價法》首次提出了“環境權” 和 “公眾環境權益”概念。2005年《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》正式提出了“環境公益訴訟”概念。同年國務院出臺了《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，提出“研究建立環境民事行政公訴制度”。2010年最高人民法院《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》正式賦予了環境保護行政部門以環境公益訴訟的訴權。2012年修定的《民事訴訟法》正式賦予了“法律規定的機關”和“有關組織”以環境公益訴訟的訴權，標志著中國環境公益訴訟制度正式建立。2014年十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。在社會各界的大力推動下，貴州、江蘇、云南等地司法機關先后制定地方規范性文件，對環境公益訴訟啟動主體、受案范圍等作了原則性規定（表4）。

（二）提起訴訟情況

檢察機關、環保組織、公民個人等社會各界積極嘗試著投身司法實踐，不斷提起環境公益訴訟，與污染破壞環境資源的不法行為作斗爭，保護環境資源，保護社會公共利益，但案件數量非常少。據統計，從1994年到2010年，檢察機關提起環境公益訴訟11件，政府職能部門提起訴訟4件，環保組織提起訴訟1件，公民個人提起8件（未被受理的不包括在內），平均每年分別為0.6、0.2、0.06、0.5件（表5）。

表5 環境公益訴訟典型案例檢察院起訴的其余案件分別為：2004 年四川省資陽市雁江區檢察院訴8 家石材廠污染清水河案、2008 年長沙望城縣檢察院訴坪塘水泥有限公司環境污染案、陽市檢察院訴熊某等人違規建設案、新余市渝水區檢察院訴李某經營度假山莊污染仙女湖案、2009 年無錫市錫山區檢察院訴李華榮等人盜伐樹木破壞環境案。參見梅宏、李浩梅《論人民檢察院提起環境公益訴訟的原告主體資格》（《中國海洋大學學報（社會科學版）》2010年第6期49-52頁）；丁國鋒《江蘇首例環境公益訴訟案開審，檢察官輪番上陣擔當公訴人》（《法制日報》2009-06-19）。其余案例參見張豐芹、曾祥生《我國環境公益訴訟原告資格制度的現狀及出路》（《生態文明與環境資源法——2009年全國環境資源法學研討會（年會）論文集》）。

（三）法院受理情況

中國各級地方人民法院持小心謹慎的態度，慢慢打開了環境公益訴訟的大門，嘗試著受理環境公益訴訟案件。貴州省貴陽市清鎮市法院、江蘇無錫兩級法院、云南省昆明市法院、玉溪市法院都分別成立了環境保護審判庭。但從目前已公開發布的環境公益訴訟案例看，法院受案數量相當有限（表6）。

從表6可以看出，從1994-2010年，全國法院17年共受理環境公益訴訟案件22件，平均每年只有1.3件。從各省市看，只有13個省市受理過環境公益訴訟案件，且絕大部分省市只有1件，受案最多的貴州、四川、浙江也分別只有3件，還有21個省市沒有受理過環境公益訴訟案。特別是環境污染損害較為嚴重的西部，12個省市只有4個省市受理過環境公益訴訟案對公民個人提起的環境公益訴訟案件，中國多數法院采用拒絕受理的做法，因而實際起訴的案件數量可能遠大于上述數據，但因未進入訴訟程序而無法統計。參見張豐芹、曾祥生《我國環境公益訴訟原告資格制度的現狀及出路》（《生態文明與環境資源法——2009年全國環境資源法學研討會（年會）論文集》）。。

（四）法院裁判情況（表7）

從表7可以看出，中國環境公益訴訟敗訴者多勝訴者少。特別是公民個人提起的訴訟，更是累訴累敗，且敗訴的主要原因基本上都是“主體資格”不適格，都與環境污染損害事實沒有直接利益關系。

總之，中國環境公益訴訟基本上采用的是多元、直接、事后啟動模式，立法部門和審判機關都趨向于將環境公益訴訟的訴權賦予給檢察機關、政府職能部門和環保組織，公民個人、自然物均被排除在外。

表6 全國法院系統受理環境公益訴訟案件情況表6中的數據截至2009年6月30日，僅含中國各級地方人民法院正式受理的環境公益訴訟案件，包括法院接受后裁定不予受理、駁回起訴和判決駁回訴訟請求等案件，不包括法院未接受的案件。

四、學界對中國環境公益訴訟模式的爭論

環境公益訴訟到底該由誰來啟動？啟動主體如何確定？啟動時機如何選擇？啟動程序如何設計？學界眾說紛紜，莫衷一是。

（一）關于啟動主體的爭論

主要觀點有兩種：一元論與多元論。一元論者認為應由檢察機關專門行使環境公益訴訟權，公民和環保組織只能請求檢察機關提起，無權直接提起。理由有三：

一是檢察機關無論作為公訴人還是作為監督者，其主要職責都在于保護國家和社會利益，并不存在自身直接利益，公益性無可質疑；而公民和環保組織則無保護社會公共利益的動力和壓力，面對多元復雜的公共利益，他們通常可能會選擇性地保護與自己最密切的那部分公益。二是被告大多很強勢，公民個人和環保組織的訴訟能力都有限，無力對抗這些強勢群體；而檢察機關的專業素質相對更高。三是如果賦予公民個人、環保組織等多個主體以訴權，法院將面臨巨大的壓力，整個社會將為之付出巨大的成本。多元論者認為，應將環境公益起訴權同時賦予給多個主體，動員全國各界通過多個渠道對公共利益進行司法救濟。如果由檢察機關專門行使環境公益訴權，權力過分壟斷，誰也不敢保證檢察機關的執法人員會利用這一職權與相關部門進行交易。且由于財力、人力和物力的原因，檢察機關提起公益訴訟的數量也絕對不會很大，很多公共利益勢必難以得到保護。如果檢察機關怠于行使該職權，老百姓將無可奈何。采用多元啟動模式則有利于拓寬救濟渠道。多元論內部又圍繞檢察機關、政府職能部門、環保組織、公民個人、自然物展開了爭論。特別是2012年修定的《民事訴訟法》，圍繞檢察機關、政府職能部門到底誰有權提起公益訴訟之爭尤為激烈其具體爭議內容見本文第一部分，此不贅述。（表8）。

（二）關于啟動程序之爭論

這種爭論是在承認多元啟動模式的基礎上展開的。主要有兩種觀點：直接啟動說與間接啟動說。直接啟動說認為，應將檢察機關、社會團體和公民個人確定為環境公益訴訟的主體，無論哪一類主體發現侵害公益現象，均可向法院直接提起訴訟。法院先受理哪一類主體提起的公益訴訟，這一主體就取得了訴訟優先權，其他主體不能再就同一標的提起公益訴訟。這種模式程序簡便、周期短，訴訟成本相對較小。間接啟動說認為，應設計一定的前置審查程序，對啟動主體的訴權進行一定控制。其具體理由：一是有利于給政府職能部門一個緩沖期，讓他們去糾正環境違法行為；二是有利于對公民的公益訴訟權利進行控制，防止濫訟問題的發生；三是有利于將大多數環境糾紛解決在行政救濟階段，節約司法資源。

間接啟動說中，圍繞提起公益訴訟到底該以檢察機關為主導，還是以政府職能部門或公民個人、社會團體為主導展開了深入討論。

1.檢察機關主導說

該種觀點認為，在賦予公民、環保組織和檢察機關環境公益訴權的基礎上，設計一個檢察機關前置審查程序[12，20]。理由如下：一是既可以彌補公民自身訴訟能力不足，又可彌補公民訴訟動力不足，讓公民沒有能力或沒有興趣訴訟的領域不再成為真空地帶。二是檢察機關具有公益代表性。盡管學術界對賦予檢察機關環境公益訴權的建議還有質疑，但贊成的意見已經成為主流觀點。三是檢察機關充當環境公益訴訟的原告有法律依據。除了《民事訴訟法》第55條之外，中國《刑事訴訟法》第53條第2款更是其提起公益訴訟的直接依據

中國《刑事訴訟法》第53條第2款規定：“如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟”。。四是檢察機關提起環境公益訴訟在司法實踐中也容易得到法院認可，國外由檢察機關提起環境公益訴訟已成為一種慣例。

2.政府職能部門主導說

這種觀點認為，國家環境利益受到損害時，應由政府職能部門作為第一順序的原告[21]。理由如下：根據中國法律規定，政府職能部門的主要職責就是保護國家環境資源或公共環境利益，當國家所有的河流、海洋、天然漁業資源、野生動物資源、土地資源受到污染損害時，政府職能部門有義務采取相應的保護措施，否則是瀆職。檢察機關和政府職能部門都具有保護公共利益的職能，但政府職能部門是公共職能的直接承擔者，他們有義務采取相應的救濟行動，而檢察機關的職責主要是監督。如果由檢察機關先采取行動，就有越俎代庖之嫌，而且會導致政府職能部門的懶惰習性。檢察機關發現問題時，可以向相應的政府職能部門提出檢察建議，督促他們采取相關的保護行動，當行政機關不予回應，或者回應不恰當，拒絕采取保護行動時，檢察機關才可起訴。當政府職能部門、檢察機關都不采取行動時，環保組織和公民個人可以提起公益訴訟。

3.公民或環保組織主導說

這種觀點主張建立以普通公民和環保組織為主導而以檢察機關和環境保護行政機關為補充的環境公益訴訟模式[22]。環境公益訴訟的目的在于為公民以訴訟方式參與環境保護管理提供暢通的渠道，這一目的決定了起訴權必須從國家主導型逐漸向社會主導型轉變。將環境公益訴訟主導權賦予公民和環保組織，符合公益訴訟的宗旨和環境保護公眾參與的發展趨勢。只有以公民和環保組織為主導，才能最大限度地激發公眾參與環境保護管理的熱情，實現環境公共利益的最大化。環保組織具有民間性、非營利性、自治性、志愿性、公益性等特征，其利益與公眾的利益一致，將環境公益起訴權賦予環保組織其實也就是賦予公民。

（三）關于啟動時間的爭論

主要也存在兩種觀點：“事后追懲說”與“事前預防說”。“事后追懲說”認為，只有當損害社會公共利益的環境污染損害行為客觀上已經發生時，才允許起訟。因為采用事后追懲模式，環境污染損害已經發生，事實清楚，調查取證相對容易，敗訴的風險相對較小。如果采用事前預防模式，調查取證非常困難，社會輿論支持力度不大，敗訴風險大。世界上大多數國家多采取事后追懲模式。“事前預防說”認為違法行為有對環境公共利益造成污染損害危險威脅時即可以起訴。如果采用事前預防模式，可以提前為環境污染損害者敲響警鐘，可在一定程度上防止環境污染損害后果發生，至少可減少損失。環境污染損害一旦發生，后果則非常嚴重，損失難以衡量，代價太大。美國的環境公益訴訟便是事前預防模式。

五、中國環境公益訴訟制度的完善思路

（一）啟動主體的確定：建立以檢察機關、環保組織、公民為訴訟主體的多元啟動模式

經綜合比較，筆者認為，應堅持公眾參與原則，具體而言，應當賦予檢察機關、環保組織、公民個人提起環境公益訴訟的主體資格

因環境刑事公益訴訟全部屬于刑事公訴案件范疇，所以只能采取檢察機關一元啟動模式，但環保組織、公民個人對環境刑事公益訴訟案件有舉報權利和義務。，確立多元化啟動模式。一是應當賦予公民個人以環境公益訴訟主體資格。除了前面講述的理由之外，從現實的角度，環境資源保護要取得實效必須依靠廣大人民群眾。黨中央、國務院多次強調要建立公眾參與的環保機制。1996年和2005年，國務院先后發布的《關于環境保護若干問題的決定》、《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，均明確提出要建立公眾參與機制，發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為。2005年3月12日，前中共中央總書記胡錦濤在中央人口資源環境工作座談會上也強調“要創新人口資源環境工作的體制機制，發動全社會力量參與人口資源環境工作”。二是應當賦予檢察機關訴權。檢察機關是國家法律監督機關，是毫無爭議的公共利益代表，具有很強的訴訟能力，在司法實踐中也得到了法院的認可，且國外也有類似的做法。三是行政職能部門不能提起環境公益訴訟。政府職能部門是行政執法機關，法律為他們配置了很多保護環境資源的行政手段，只要盡職盡責，就一定能夠保護好環境資源。如果允許政府職能部門充當環境公益訴訟的原告，很容易助長其怠于嚴格執法的懶惰心理，相當于將環境保護的著力點由事前防御倒退到事后追懲。中國目前之所以出現那么多環境污染損害事故，在很大程度上與政府職能部門不作為或不積極作為有關。因此，在大多數環境污染損害事故中，環保行政機關往往是其中的責任者。如果一旦賦予其環境公益訴訟原告資格，他們就不但可以以提起環境民事公益訴訟為借口來推卸責任，而且還可以通過提起環境民事公益訴訟為手段來阻礙檢察機關、社會團體和公民個人提起環境公益訴訟，從而成功逃避責任追究。雖然全國人大常委會法工委民法室主任姚紅認為修訂后的《民事訴訟法》第55條規定的“法律規定的機關” 是指政府職能部門，并不包括檢察機關，但這僅代表其個人觀點，充其量算專家觀點，不是立法解釋，沒有法律效力，關鍵是他的這種觀點缺乏合理性，很難被人接受。

（二）啟動程序的設計：建立以檢察機關為主導的間接啟動模式

環境公益訴訟既要充分保護環境公共利益，又要防止浪費司法資源；既要充分賦予公民和環保組織訴權，又要防止濫訴；既要保證各啟動主體充分自由地行使訴權，又要防止各自為政，還要充分發揮各自的相對優勢。因此，必須建立訴前前置審查程序。這樣不但能確保檢察機關、環保組織、公民個人在行使訴權過程中相互協調配合，整體啟動，防止一案多訴、重復起訴，而且還有利于檢察機關利用法律監督權督查政府職能部門去糾正違法行為，給環境污染侵害者和政府職能部門一個緩沖期間，有利于環境污染侵害者自我糾正或政府職能部門利用職權去糾正違法行為。因檢察機關作為環境公益訴訟啟動主體學界爭議相對較少，法律障礙相對較小，濫用訴權的風險性相對較低，對抗能力相對較強，且司法實踐中檢察機關提起的環境公益訴訟勝訴率相對較高，因此應建立以檢察機關為主導的間接啟動模式：即其他社會團體、公民發現環境侵權行為→應先向環境保護機關、部門舉報、控告→如果環境保護機關、部門不作為或不積極作為，再向檢察機關告訴→檢察機關督促行政執法機關→行政機關在法定期限內不作為

如果公民、環保組織向檢察機關告訴后，檢察機關在法定期限不作為，公民個人、環保組織可選擇提起環境民事或行政公益訴訟。→檢察機關、環保組織、公民個人可選擇提起環境民事公益訴訟或環境行政公益訴訟

此處不含環境刑事公訴，但檢察機關在環境刑事公益訴訟中應當提起附帶民事訴訟而沒有提起的，公民個人、環保組織可以要求檢察機關提起，檢察機關不作為的，公民個人、環保組織可單獨提起環境民事公益訴訟。。這一模式既可彌補公民訴訟能力的不足，又可彌補公民訴訟動力的不足。政府職能部門雖然不能充當原告，但因其在專業技術方面有優勢，因此應當賦予其向檢察機關、環保組織、公民個人協助舉證的義務。

（三）啟動時間的選擇：建立以事前防御優先，事前防御與事后追懲相結合的啟動模式

雖然采用事前預防模式調查取證非常困難，社會輿論支持力度不大，敗訴風險高，但事后追懲模式確實代價太大，后果嚴重，因此應當堅持事前防御模式優先，事前防御與事后追懲模式相結合的原則。換言之，雖然環境污染損害的客觀事實還沒有發生，但如不采取預防措施將來一定會發生，對環境公共利益造成污染損害威脅，在能夠調取基本證據的情況下，應允許提起環境公益訴訟。如建設項目未實行和環保項目三同時（同時設計、同時施工、同時投產），將來可能造成環境污染，就應當允許提起環境公益訴訟。只有在迫不得已的情況下，才采用事后追懲模式。當然，無論啟動時間選擇在何處，因環境污染損害涉及許多專業技術證據問題，環境公益訴訟舉證本身就非常困難，這也是司法實踐中環境公益訴訟案件原告勝訴少敗訴多的重要原因。要從根本上解決這一問題，除了必須在舉證責任分配上做文章（實行舉證責任倒置）外，還必須賦予政府職能部門協助環境公益訴訟啟動主體舉證的義務。

（四）啟動權限的配置：對原告的處分權進行適當限制

環境公益訴訟啟動主體畢竟不是公共利益的所有者，所以無權處分。不少國家法律都對原告的處分權進行了一定限制。如美國民事反托拉斯訴訟程序規定，原被告雙方的和解協議必須經法院批準，在法院批準之前30 天必須公開，以征求各方面的意見；協議判決和書面評論以及政府對此的任何反應必須在地區法院歸檔備案；所備案和公布的材料應在受理案件的地區和哥倫比亞特區所發行的報紙上公布[23]。中國也應對公益訴訟原告的處分權進行適當限制，以防止原告濫用處罰權，“慷國家之慨”，拿公共利益換取私人利益。筆者認為，必須通過立法對檢察機關、公民個人、環保組織在環境公益訴訟中的角色定位：與私益訴訟原告人具有相同的起訴權，與私益訴訟原告人具有相似的法律地位，比私益訴訟原告人缺少自由處分權。包括實體處分權和撤訴、和解等程序上的處分權，行使這些處分權都必須經過法院許可，通過報紙向社會公示。當然在對啟動權限進行限制的同時，也必須建立激勵機制

古羅馬的罰金訴訟就是對公益訴訟的一種激勵，這種罰金訴訟是為“那些為維護公共利益的訴訟而設置”，“ 任何市民都可以提起”。勝訴后原告可以從法院對被告所處罰金中分得一部分。這種激勵模式一直影響到今天。如美國《反欺騙政府法》規定，原告勝訴后，可以從法院判令被告支付的罰款中分得一部分，其比例為15 %～20 %。中國環境公益訴訟立法也應借鑒這一經驗。，比如通過訴訟費用減免等措施，鼓勵這種維護社會公共利益的行為，以弘揚社會正義，增強群眾的社會責任感。參考文獻：

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