對基層公務員素質缺陷公眾容忍度的實證研究

摘要：

公眾容忍度是公務員約束機制研究的重要內容，文章在分析基層公務員勝任素質模型和“零容忍”理念的基礎上，主要采用問卷調查法探究了中國公眾對基層公務員素質缺陷容忍度的現狀及影響因素。研究一對1 022名基層公務員、企事業單位員工和大學生的問卷調查結果表明，公眾對基層公務員素質缺陷容忍度的結構包括工作能力不足的容忍度、工作態度不端的容忍度、服務意識不佳的容忍度、貪污腐敗的容忍度和工作作風不實的容忍度等五個維度；不同類型人口學變量的容忍度比較發現：除性別外，容忍度在身份、學歷和收入等變量上均存在顯著差異。研究二探討了公眾對公務員上述五種素質缺陷不同組合的容忍度，476份問卷調查結果顯示：公眾容忍度與公務員素質缺陷的數量呈負相關；相對而言公眾最能夠容忍工作能力不足，最不能容忍貪污腐敗；影響公眾容忍度的主要因素包括素質缺陷的危害性、可糾性、普遍性、原則性以及與公眾利益的關聯性。文章最后基于公眾容忍度的視角，對構建有利于提高中國基層公務員隊伍整體素質的社會倫理環境提出了對策建議。

關鍵詞：基層公務員；素質缺陷；容忍度

中圖分類號：K8282 文獻標志碼：A 文章編號：

10085831（2015）06021011

一、公務員素質及素質缺陷研究的意義

努力建設廉潔、高效的政府，是中國政府和人民不斷追求的重要目標，而基層公務員則是實現這一目標的關鍵因素?；鶎庸珓諉T既代表了政府形象，又是國家各項政策的具體執行者，其素質決定了公共服務的效率與質量，直接影響廣大群眾的切身利益，因此基層公務員的素質歷來備受國家重視?！秶夜珓諉T行為規范》明確指出，公務員必須具有的八項素質是：政治堅定，忠于國家，勤政為民，依法行政，務實創新，清正廉潔，團結協作和品行端正。近年來，在中國建設服務型政府的背景下，為了強化政府的社會管理和公共服務職能，格外強調基層公務員的服務素質。黨的十八大以來，中央提出要把人民對美好生活的向往作為黨的奮斗目標，實現偉大的中國夢，這更是對廣大基層公務員的綜合素質提出了新的更高的要求。然而，當前基層公務員的實際素質卻并不能達到黨和政府的要求及滿足時代發展的需要。

黨的十七屆四中全會曾指出：“公務員素質存在不少不適應新形勢新任務的要求，不符合黨的性質和宗旨的問題，例如有的黨員忽視理論學習、學用脫節，有的領導干部法治意識、紀律觀念淡薄，有的領導班子推動科學發展、處理復雜問題能力不夠等”。基層公務員的部分素質跟不上新時代的要求，在相關理論和實踐探索中也得已證實。李和中對中國四縣市2 298名基層公務員的素質現狀調查顯示，在道德素質、知識素質、創新素質、服務素質和溝通素質等公務員核心勝任素質上，基層公務員都不同程度地存在欠缺，其中最突出的素質“短板”是服務素質和創新素質[1]。李曉霞基于對官民沖突事件的案例分析認為，基層公務員在知識、能力和個性特質等素質上均存在缺陷，分別具體表現為知識發展不平衡和知識體系不健全、溝通協調能力和群眾工作能力不強、服務理念和責任意識缺失等問題[2]。而反腐實踐活動所曝光的基層公務員素質問題更是令人堪憂，如有的官僚主義作風，公仆意識淡薄；有的不思進取，固步自封；甚至有極少數基層公務員思想道德下滑，私欲心理膨脹，出現了小官大腐的現象。據統計，在近年涉案金額上千萬的貪污腐敗案中，科級和科級以下的官員至少有17個，其中有6個涉案金額近億元或上億元[3]。以上事實都為基層公務員的素質問題敲響了警鐘，而如何約束基層公務員素質缺陷則成為近年來理論界和實踐界最為關心的話題。

許多國家和地區的實踐表明，社會環境與公務員素質缺陷有著不可分割的聯系，尤其是公眾“零容忍”理念對公務員素質缺陷起到十分關鍵的制約作用。以公眾容忍度對貪污腐敗現象的影響為例，亞洲最清廉的新加坡、日本和中國香港，公眾對腐敗普遍持“零容忍”態度。在新加坡，人們把擔任公職貪污受賄的人看成社會公敵[4]；日本民眾普遍接受“恥感文化”，對腐敗等破壞名譽的行為持強烈的鄙視態度[5]；中國香港市民對公務員貪污的容忍度接近于零[6]。而反觀亞洲最腐敗的一些國家，腐敗文化卻被廣泛認同，甚至認為腐敗是一種生活方式，人們對送禮及禮尚往來習以為常，幾乎沒有哪個官員是清廉的[7]；貪污腐敗衍生為社會風氣，就連馬科斯、蘇哈托等所謂領袖人物都自甘墮落[5]。上述國家和地區公眾對腐敗容忍度的差異，致使公職人員的廉政素質存在天壤之別。而究其原因，主要是因為在腐敗容忍度低的社會，官員腐敗的法律風險和道德成本太高，因而往往能夠自覺遵守法律，拒絕貪腐；而社會氛圍如果偏向容忍腐敗，就會使腐敗者失去約束，變得無所顧忌[8]。正因為如此，本研究認為要有效解決公務員素質不足的問題，就必須致力于影響公務員素質提升的社會環境因素的研究，而在眾多因素中，公眾對公務員素質缺陷的容忍度問題是一個不可忽視的重要方面。

本研究所指基層公務員素質缺陷的含義是：處級以下基層公務員在履行自身職責時，在與個體績效或組織績效有關的素質上存在不足，主要包括政治素質、道德素質、能力素質、業務素質等方面的素質缺陷[1]。公眾容忍度則是指人們對于感知到的基層公務員素質缺陷，在態度上的默許和寬容程度[9]。公眾對公務員素質缺陷的容忍度不僅體現了公務員素質建設的外部監督環境狀況，而且反映出公眾要求公務員提升素質的具體內容，具有十分重要的研究價值。從當前的研究看，公眾容忍度的研究主要集中在腐敗容忍度方面，研究結果主要表現為兩種觀點：一種觀點認為中國公眾對公務員腐敗的容忍度較高，并且從社會經濟發展水平、公民意識和心態、社會轉型期國情民情等多角度進行了解釋[10，11]；另一種觀點認為公民對腐敗的態度其實都是“零容忍”，只是受到一些不利因素的影響而不能付諸行動，輕微的腐敗行為到處橫行，影響了群眾的反腐信心[12]。也有人借用海登海默的腐敗類型觀點，把公眾容忍度從高到低將腐敗依次劃分為白色、灰色和黑色三種類型[13]，認為中國公務員隊伍的用人腐敗開始從“灰色腐敗”走向“黑色腐敗”，越來越不為人們所容忍[14]。還有研究注意到，伴隨著中國公眾日益覺醒的公民權利意識，公眾對腐敗的容忍度會越來越低，而對廉潔政府的期望卻越來越高[15]。

根據以上分析可知，公眾對公務員素質缺陷容忍度的相關研究，在內容上腐敗容忍度研究較多，對公務員其他素質缺陷以及各種素質缺陷組合的容忍度研究很少；而在方法上大多局限于主觀經驗描述，實證研究較少。為此，研究一擬探討公眾對基層公務員素質缺陷容忍度的結構與現狀，并比較和分析容忍度在不同人口學變量上的差異；研究二擬探討公眾對基層公務員不同素質缺陷組合的容忍度，并初步討論公眾容忍度的影響因素。綜合兩個研究的結論，以期深入揭示公眾容忍度的特點與規律，從而為構建有利于公務員素質提升的良好生態環境提供路徑依據。

二、研究一：公眾容忍度的結構和測量

（一）問卷設計

問卷的編制歷經了條目的收集與評估、問卷試測、項目分析等步驟。第一步，根據李和中對基層公務員勝任素質模型的實證研究成果[1]，以及查閱公務員素質的有關研究文獻，從中提取涉及公務員素質缺陷的條目；第二步，對107名大學生和企事業單位員工進行開放式問卷調查，調查內容是“你能夠容忍公務員的哪些素質缺陷”和“你不能容忍的公務員素質缺陷有哪些”，采用內容分析法提取公務員素質缺陷的相關條目；第三步，請一位行政管理學教授和三位心理學教師（其中教授、副教授、講師各一名）補充公務員素質缺陷的條目，并對條目進行必要的合并、刪除后得到54個條目；第四步，對156位大學生進行試測，根據試測結果對部分條目的表述方式進行修改完善，最終形成57個條目。

正式問卷包括兩個部分的調查內容：第一部分是個人基本信息，主要包括性別、學歷、收入狀況等人口學信息；第二部分是基層公務員素質缺陷的57個條目，請調查對象依次作出容忍度判斷，測量尺度采用Likert五點法，從1到5分別代表完全不能容忍和完全能容忍。

（二）樣本選取

本次調查對象主要包括企事業單位員工、大學生和公務員，之所以選擇這三類群體，主要基于以下兩個原因：首先考慮樣本量應足夠大，由于企事業單位員工、大學生和公務員大都具備良好的文字理解能力，便于采用問卷調查法進行團體施測，因此能夠確保獲得足夠多的樣本量；二是考慮調查對象對公務員素質的關注度和熟悉度，企事業單位員工、大學生和公務員這三類群體不但獲取公務員素質信息的渠道廣，更重要的是這部分人群代表了制約公務員素質缺陷的核心力量，因此調查其容忍度對于構建公務員素質建設的外部生態環境意義重大。

正式調查一共向重慶、云南、山東、廣東四省市發放問卷1 200份，回收有效問卷1 022份，有效回收率為85.2%。問卷的分布情況是：重慶大學、云南大學、云南師范大學、昆明理工大學、昆明醫科大學等5所學校的大學生共382人，重慶市某區經濟和信息化委員會、重慶市某縣委統戰部、云南省某縣國稅局、云南省某縣森林公安局、云南省某縣委組織部等5家行政機關的基層公務員共212人，重慶市某通訊信息技術產業有限公司、重慶某科技有限公司、云南某制藥集團股份有限公司、云南省某縣農村信用社、云南省某人民醫院、山東省某商業集團有限公司、廣州某汽車有限公司、重慶大學、云南師范大學等9家企事業單位員工共428人。調查對象的年齡在18-55歲之間，文化程度從大專以下到博士學歷，其中男性占41.2%，女性占58.8%。

（三）問卷的信效度檢驗

1.探索性因子分析結果

使用SPSS 18.0統計軟件，對回收的其中511份問卷作探索性因子分析，KMO=0.935，Bartlett球形檢驗值是6 761.951，p<0.001，說明樣本非常適合作探索性因子分析。對樣本數據進行主成份分析和方差最大正交旋轉，提取特征根值大于1的5個因子共23個項目，累積方差貢獻率達67.91%，各項目的載荷量在0.549～0.862之間，根據因子所包含的項目將其命名為：（1）：工作能力不足的容忍度，包括5個條目，主要涉及公務員“溝通表達能力不足、創新能力不足、調查和研究問題的能力不足、計劃統籌能力不足、學習能力不足”等內容，反映了公眾對基層公務員工作能力不足的容忍度，該因子方差貢獻率為17.88%；（2）工作態度不端的容忍度，包括5個條目，主要涉及公務員“上班遲到早退、經常請假不上班、上班時間做與工作無關的事情、對待工作不積極努力、無過便是功的工作態度”等內容，反映了公眾對基層公務員消極工作態度的容忍度，該因子方差貢獻率為14.51%；（3）服務意識不佳的容忍度，包括5個條目，主要涉及公務員“為民服務意識淡薄、公共服務態度冷漠傲慢、對群眾反映的問題漠不關心、為人處事不公道正派、為群眾辦事時互相推諉”等內容，反映了公眾對基層公務員服務意識不佳的容忍度，該因子方差貢獻率為13.62%；（4）貪污腐敗的容忍度，包括5個條目，主要涉及公務員“貪污腐敗、公款吃喝玩樂，鋪張浪費、濫用職權，徇私舞弊、挪用公款、吃拿卡要等違規行為”等內容，反映了公眾對基層公務員貪污腐敗的容忍度，該因子方差貢獻率為12.90%；（5）工作作風不實的容忍度，包括3個項目，主要涉及“工作不能有效提升當地的公共服務質量、不干實事不講實效、工作表現達不到崗位要求”等內容，反映了公眾對基層公務員工作作風不實的容忍度，該因子方差貢獻率為9.00%。各主成分對應的特征根、方差貢獻率及因子載荷見表1。

2.信效度檢驗

問卷的克隆巴赫α系數為0.94，分半信度為0.95，一般認為信度系數在0.8以上就非常好，因此問卷的信度較高。

使用AMOS 7.0對回收的另一半511份問卷作驗證性因子分析，可以看出，五因子模型的各項擬合指數為：X2/df=2.083<5，RMSEA=0.046<0.06，NFI、RFI、IFI、GFI、CFI、TLI等指標均接近或超過0.95，說明五因子模型結構效度較好?？傮w來說，問卷的信效度均較高，說明問卷能夠作為測量公眾對基層公務員素質缺陷容忍度的有效工具。

（四）數據分析與討論

通過對1 022份問卷的數據分析，可以探討公眾對基層公務員素質缺陷的容忍度現狀以及容忍度在人口學變量上的差異。

1.公眾容忍度的總體現狀與分析

從圖1可以看出，當前中國公眾對基層公務員素質缺陷的容忍度總體較低。有學者曾比較東亞地區不同國家民眾的社會寬容度，發現中國民眾對反常的社會現象寬容度最低[16]，這從側面論證了本研究的結果。從各項得分看，公眾對公務員貪污腐敗和服務意識不佳的容忍度，比對公務員工作作風不實、工作態度不端和工作能力不足的容忍度更低，這表明公眾的容忍度主要取決于公共利益的直接受損程度。一般認為，官德官風很大程度上能夠影響民德民風，官德好，官風正，則帶動好的民德民風；官德敗壞，官風不正，就會導致民德滑坡、民風敗壞，正所謂“凡上者，民之表也”。國家公職人員的公共服務精神和思想道德狀況，不僅影響政府的執政效果，更對整個社會的文明進程具有重要的導向功能，而一個社會的墮落，往往是從國家官員的腐敗開始的[17]。從這個意義上來說，與工作態度、能力和作風的不足相比，公務員的服務意識不佳和貪污腐敗對公共利益的傷害要重大且深遠得多，所以公眾最不能容忍公務員服務意識不佳和貪污腐敗也在情理之中。

2.不同類型人口學變量的容忍度差異比較與分析

（1）性別因素的容忍度差異比較與分析。

從表2可以看出，男性和女性的容忍度總體上不存在顯著差異（P>0.05），但男性比女性更能容忍公務員工作能力和工作作風的不足。社會角色理論（Social Role theory）較好地解釋了這一結果，認為一個人的行為通常取決于公眾的角色期望，由于人們普遍對女性的道德倫理水平和親社會性有更高的預期[18]，所以女性對違背職業倫理的現象容忍度更低。實踐表明，增加女性官員的比率能夠降低腐敗水平 [19]，聯合國更是提出女性在議會中至少應該占30%，可見女性領導對公務員隊伍整體素質的提升起到重要作用。而男性領導對公務員下屬工作能力和工作作風不足的容忍度相對較高，可能會滋生公務員績效管理的中庸文化，讓低能力、低業績的公務員有一定的生存空間，而在這種管理文化的導向下，公務員可能放寬自我要求，造成自身素質的退化，并最終導致整個公務員隊伍素質的降低。從目前國情看，縣處級以上女干部的比例過低（中組部2008年統計數據為16.5%），而且多為副職，影響力有限，這將嚴重制約女干部在公務員素質建設中發揮特有的優勢作用。因此，未來應該更加重視黨政人才隊伍中女干部的選拔和培養。

（2）身份因素的容忍度差異比較與分析。

從表3可以看出，主要由企事業單位員工組成的社會群體的容忍度顯著高于公務員和大學生（P<0.01），而公務員和大學生的容忍度不存在顯著差異（P>0.05）。這與當前社會流行按“潛規則”辦事有一定關系，“辦事要送禮，送禮才辦事”成為慣常的社會交往方式，公眾對某些腐敗行為見怪不怪，從心理上對一些腐敗行為默認和容忍[20]，因而社會人群對公務員素質缺陷的容忍度相對較高也就不足為奇。值得一提的是，雖然在校大學生目前的容忍度較低，但他們遲早要走出象牙塔，接受社會的洗禮，即使現在對腐敗問題義憤填膺，在不良社會風氣的影響之下，他們最終可能對各種腐敗現象逐漸變得麻木不仁，這必須引起警惕。而公務員對自身素質缺陷的容忍度較低，這一定程度上反映了當前輿論監督對公務員的約束效果明顯，現實中經常有官員因為言行不當遭到曝光，而公務員為此承受的政治風險和代價較為嚴重，因此公務員往往會注意避免出現過失；另外，由于所調查的公務員樣本主要是中青年人群（年齡在35歲以下的占47%，45歲以下的占81%），表明廣大中青年基層公務員能夠正確看待自己或同事的素質缺陷，心理上不能容忍公務員的低素質現象，這為公務員的素質建設在隊伍內部提供了思想基礎。

（3）學歷因素的容忍度差異比較與分析。

從表4可以看出，高學歷群體的容忍度顯著高于低學歷群體（P<0.01）。這一結果意味著，在價值觀念多元化的當今開放時代，人們的批判精神和憂患意識并沒有隨著學歷的提高而相應增強。由于高學歷群體更容易掌握社會話語權，因此他們對公務員素質缺陷的視而不見或沉默，將對社會的進步產生巨大的負面影響，如果不采取任何有效措施降低高學歷群體的容忍度，那么在中國高等教育大眾化、國民學歷水平越來越高的趨勢下，這種負面影響將變得廣泛而深遠。另一方面，高學歷群體通常是社會各個領域的精英，對全社會的示范效應非常顯著，這部分人對公務員素質缺陷的容忍度高，勢必會影響到社會其他階層的態度，降低全社會對公務員的素質要求，不但不利于公務員隊伍的建設，還極大地沖擊了傳統的倫理標準，引發社會價值觀念的倒退。從各項得分看，高學歷群體對公務員工作能力不足的高容忍度最讓人擔憂，高學歷群體對公務員工作能力不足持低容忍態度（得分低于3分）的僅占53.7%，這一比例遠低于本科的74.2%和專科的78.2%，公務員的能力素質是為公眾提供優質公共服務的基本保障，高學歷精英群體忽視公務員能力素質的重要性，可能造成公務員缺乏進取的內生動力，進而導致能力素質退化，從長遠看會對公共行政構成潛在的挑戰。

（4）收入因素的容忍度差異比較與分析。

從表5可以看出，高收入人群的容忍度顯著高于中低收入人群（P<0.01）。這是一個令人擔憂的結果，從西方國家的財富發展史看，富人始終在國家政治生活中扮演主要角色，富人群體總是會通過多個層面直接或者間接地干預政治，影響政府制定或做出能夠幫助他們攫取更多財富的決策[21]。著名經濟學家吳敬璉認為，隨著中國經濟的騰飛，權貴資本主義已經成為一種現實的危險[22]。因此，財富一旦與政治結合，中國的富裕階層不但對公務員的素質缺陷視而不見，相反認為這是獲取更多財富或發展實力的捷徑和機會，這將對國家的根基產生致命的影響

。從本次調查的樣本看，高收入人群主要是企業精英和高校高級知識分子，作為分別為社會進步提供動力和方向的兩大社會精英群體，他們比普通民眾對公務員素質缺陷的容忍度更高是一個危險的信號，這間接地反映了不同階層對公務員的素質缺陷既不滿又容忍的矛盾心態：當公務員的素質缺陷傷害到自身利益時會感到不滿，而公務員的素質缺陷與自己無關甚至能利用時又能容忍。針對這樣的民眾心態，中央對問題公務員的“零容忍”態度和相關處理措施很有必要，另外還應當提高全社會對公務員素質重要性的認識，形成有利于公共行政監督的社會倫理環境。

（五）小結

研究一的結果表明，公眾印象中基層公務員的素質缺陷主要包括工作能力不足、工作態度不端、服務意識不佳、貪污腐敗和工作作風不實等5個方面。但在現實中，公務員可能是一項或多項素質存在缺陷，因此在研究一的基礎上，研究二繼續探討公眾對基層公務員不同素質缺陷組合的容忍度，并初步分析公眾容忍度的影響因素。

三、研究二：公眾對基層公務員不同素質缺陷組合的容忍度

（一）調查工具與樣本選取

根據前面的研究結果，設計了用于調查公眾對基層公務員不同素質缺陷組合的容忍度問卷。問卷的第一部分按照“廉潔自律、服務意識、工作作風、工作態度和工作能力”5個方面是否存在缺陷，得到了31種素質缺陷組合（表6），首先請調查對象閱讀指導語中對5項素質具體內涵的解釋，然后依次對31種類型的基層公務員進行容忍度判斷。問卷采用Likert五點法，從1到5分別代表完全不能容忍和完全能容忍。同時，為了初步探討公眾容忍度的影響因素，問卷的第二部分設計了以下三個問題：（1）你最能容忍基層公務員的哪一項素質缺陷，為什么？（2）你最不能容忍基層公務員的哪一項素質缺陷，為什么？（3）還有哪些因素會影響你對基層公務員素質缺陷的容忍度？通過頻數統計并分析容忍度的影響因素。

本次調查一共發放問卷508份，回收有效問卷476份，有效回收率93.7%，調查對象包括重慶大學、云南師范大學等2所高校的大學生115人，重慶市某區經濟和信息化委員會、重慶市某縣委統戰部、重慶市某區委黨校等4家行政機關的基層公務員135人，重慶某儲蓄銀行、重慶某公路集團有限公司、重慶大學、西南政法大學等6家企事業單位員工226人。

（二）公眾對基層公務員不同素質缺陷組合的容忍度

從表6可以看出：（1）總體而言，公務員的素質缺陷數量越少，公眾的容忍度越高，反之則越低。（2）比較而言，公眾容忍度最高的是在廉潔自律、服務意識、工作作風和工作態度方面均表現良好，但能力存在不足的基層公務員；而對5個方面都不足的基層公務員容忍度最低。（3）公眾對能力不足的基層公務員容忍度最高，對貪污腐敗的基層公務員容忍度最低。這一點從問卷第二部分問題的回答中也得到了印證，統計顯示有49.0%的人認為自己最能容忍的公務員素質缺陷是工作能力不足；而有44.3%的人認為自己最不能容忍的公務員素質缺陷是貪污腐敗。究其原因，很可能是因為基層公務員身處服務群眾的第一線，需要經常為群眾解決實際問題，如果不公道正派，甚至受賄索賄，將會嚴重損害公共利益。聯合國的調查報告指出，全世界的腐敗官員平均每天要貪污16.43億美元，而且每個國家都有官員利用行政權力收取賄賂和傭金[23]。這說明貪污腐敗現象是世界共同面臨的嚴重問題，也充分反映出基層公務員廉潔自律的重要性，一旦基層公務員的品行敗壞，那么能力越強對社會的危害反而越大。正因為如此，公眾對基層公務員的素質要求表現出了“重品行，輕能力”的傾向。（4）即使對于貪污腐敗的基層公務員，在某些特定的前提條件下公眾仍會一定程度上選擇容忍。例如表6中對于廉潔自律表現不足，但在其他方面都表現較好的公務員，公眾的容忍度分數為3.13分。而分析原因發現，公眾之所以有條件地容忍腐敗，是因為有不少人贊成以下一些觀點：“如果公務員只是廉潔但沒有能力，那么他無法為公眾謀福利，相反要是他創造的價值遠遠大于貪污數量，這會促進社會進步”；“公務員能力越強，就越能為公眾服務，而群眾就能夠更加受益，公務員貪污點也就可以理解”；“只要貪污不算過分同時能力又很強，能把工作做好那么也是可以容忍的”。這些觀點反映出對于公務員的任一單項素質缺陷，公眾都不是絕對的“零容忍”，而是會綜合考慮公務員的整體表現，這就不難解釋為什么對于“兩手干部” （干工作有一手，搞腐敗也有一手），公眾并不非常排斥的原因。也有研究表明，當腐敗問題以抽象的方式呈現時，公眾很容易將其視作一件壞事，但當腐敗在某種特定的情景下出現時，有些人就比較容易接受腐敗行為[8]，這實際上也反映了公眾有條件地容忍腐敗的心理，這與本研究的結果相吻合。

（三）公眾容忍度影響因素的初步探討

對問卷第二部分的回答進行頻數統計，結果見表7?？梢钥闯觯娙萑潭戎饕艿剿刭|缺陷以下5個特征的影響，即：（1）素質缺陷的危害性。公務員的某項素質缺陷對社會的危害程度越高、危害面越廣，則公眾的容忍度越低。（2）素質缺陷的可糾性。素質缺陷越容易被糾正或得到改善，公眾的容忍度就越高。（3）素質缺陷的普遍性與受關注度。某種素質缺陷在公務員隊伍中越是普遍存在、越受到公眾的關注，則公眾的容忍度就越低。（4）素質缺陷是否違反原則性。對于違反職業道德、違紀違法等原則性的素質缺陷，公眾的容忍度較低。（5）素質缺陷與公眾利益的直接關聯性。公務員的某項素質缺陷越是直接影響公眾的切身利益，則公眾的容忍度就越低?？傊瑢τ谶`反原則性、危害大、直接傷害公眾利益以及在公務員隊伍中普遍存在的素質缺陷，公眾的容忍度較低，而對于容易得到改善的素質缺陷，公眾的容忍度相對較高。

四、基于容忍度視角下社會倫理環境構建的相關啟示

研究表明，雖然公眾對基層公務員素質缺陷的容忍度總體不高，但是容忍度在各人口學變量上表現出了一系列讓人擔心的問題。這反映出在改革開放所帶來的觀念沖擊下，人們的價值觀發生了深刻的變化，對于公務員的素質人們不再是“高標準、嚴要求”，即便對于公務員的腐敗問題公眾也不再是“零容忍”。這在很大程度上表明公眾對公務員素質不足的監督力度在削弱，這種力度的削弱勢必會降低公務員提升自身素質水平、抵制腐敗行為發生的自覺性和主動性。研究表明，公眾對腐敗行為的容忍度高，會提高公務員的腐敗動機，誘發公務員的腐敗行為；而當社會腐敗成風時，又會反過來大幅提高公眾對腐敗的容忍度，如此社會將陷入一個惡性循環[24]。實踐表明，加強公眾廉政文化教育，降低公眾對公務員素質缺陷的容忍度，有利于形成良好的行政倫理生態，督促公務員隊伍素質的提高[25]。因此，圍繞降低公眾容忍度為中心的社會倫理環境的構建，對建設優秀的基層公務員隊伍有著十分重要的積極意義。

（一）喚醒公眾的社會主人翁意識，全面降低公眾對公務員素質缺陷的容忍度

研究表明，公眾認為公務員的有些素質并不重要，因而降低了對這些素質的期望和要求，即使公務員在這些方面明顯表現不足，公眾也往往不太關注或習以為常，這種心態實際上無意間縱容了公務員的素質缺陷。因此，當務之急是提高公眾對公務員素質重要性的認識與關注，主要包括三方面的措施：首先，加大對公務員素質重要性的宣傳力度。通過電視、報紙、雜志、互聯網等媒體向公眾宣傳公務員素質缺陷的具體危害，消除公眾對公務員素質缺陷事不關己的片面認識，糾正部分人認為“‘好人’就是好公務員”的錯誤觀念，引導全社會高度關注公務員隊伍素質的全面發展。其次，要暢通公眾意見表達、利益維護的渠道。對于公眾反映的問題公務員，相關主體要及時處理并向公眾反饋，從而增強公眾的社會主人翁感受，激發更多人政治參與的愿望和熱情，從過去對公務員素質缺陷不聞不問的心態，轉變為態度上的堅決零容忍和行動上的積極主動監督。最后，凈化社會風氣。要在全社會弘揚積極向上的政治文化，倡導政治清明、政府清廉、干部清正的社會主流價值觀念，消除“有權不用，過期作廢”、“千里做官只為財”等腐敗觀念，讓公務員的廉潔、高效成為一種公眾習慣，降低全社會對公務員素質缺陷的容忍度。

（二）完善和落實公務員的培訓與考評制度，加大對素質缺陷公務員的懲治力度

研究發現，公務員的素質缺陷越多，則公眾越難以容忍，對此必須通過組織培訓、強化管理等方式方法全面提升公務員的綜合素質水平。一是要將公務員的培訓工作制度化、常態化，定期對公務員進行素質培訓。各級行政機關應高度重視公務員素質培訓，結合本單位的實際情況合理制訂年度、月度培訓計劃，防止培訓的隨意化和形式化，保證培訓的針對性和實效性，要著重培養公務員的廉潔自律、服務意識、工作作風、工作態度和工作能力等素質，全面提高公務員的綜合素質，因為只有基層公務員隊伍的整體素質越來越高，公眾對有素質缺陷公務員的容忍度才會越來越低。二是要在公務員的考評中加大群眾測評所占的比重，把群眾滿意不滿意作為衡量基層公務員工作好壞的第一標準。從考評過程到考評結果的每一個步驟都應該及時向公眾公開，對于考評結果的具體運用等問題，也應向公眾作出詳細的解答，切實加強公眾對公務員整個考評的監督，用實實在在的考核措施解決公眾最關心的基層公務員“四難”（門難進、臉難看、話難聽、事難辦）和“四風”（形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風）問題。三是要加大對公務員素質缺陷的懲治力度。由于受政策和宣傳的影響，公眾更容易將目光聚焦在公務員貪污腐敗等原則性問題上，“老虎”、“蒼蠅”一起打等反腐政策已廣為人知，但是對于公務員工作態度不端、工作能力不足的后果如何，則知曉甚少。調查中發現，有人認為即使公務員的工作態度不端，也不會受到任何形式的處罰，甚至少數公務員自己也認為“只要大錯不犯，小錯不斷也不會拿我怎么樣”，這讓公務員的態度、能力等素質處于群眾監督的真空狀態。因此，要加強宣傳《公務員法》、《國家公務員考核規定》對公務員考核的相關規定和要求，各機關單位必須依法認真貫徹落實考評結果的運用，尤其對于培訓之后素質仍不達標或一犯再犯的素質問題，要對公務員予以警告、嚴重警告、降職、直至開除的嚴肅處理，發揮警示和教育作用，只有讓公眾強烈感受到政府對素質缺陷公務員的懲治決心，公眾才會上下同心，一致對公務員的素質缺陷“零容忍”。

（三）降低精英群體對公務員素質缺陷的容忍度，發揮精英群體的社會示范效應

反腐實踐表明，社會價值觀念可以對公務員腐敗構成重要約束，而無疑精英群體的價值觀念對全社會起到舉足輕重的示范作用，特別是高級知識分子在思想上、社會各行業精英在行動上，都將對整個社會的倫理規范產生重要的影響。但研究發現高學歷、高收入群體對基層公務員素質缺陷的容忍度較高，因此迫切需要采取措施以降低這部分人群的容忍度。首先，培養高級知識分子獨立的批判精神和正確的價值觀。要動員知識分子圍繞公務員的素質建設廣泛開展課題研究、學術講座、學術交流會，以研究如何降低公眾容忍度和公務員腐敗行為發生頻率為己任，特別是批判對民眾有較大思想沖擊的腐敗有益論觀點[26]，要充分論證并說明該觀點在中國國情下的局限性與不足之處，為全社會反腐敗、反平庸的文化建設提供思想保證。其次，提高社會各行業精英的公共責任感。對于精英分子，要加強公共責任意識教育、公共情懷和使命感的培養，提高其參與公共事務管理的積極性，為全社會共同參與監督公務員的素質的行動作表率。最后，圍繞規范行政權力運行，完善權力運行機制，嚴防官商勾結、官學勾結等潛在問題。必須指出的是，極少部分精英分子之所以容忍度較高，不排除這部分人喪失良知，想利用基層公務員的素質缺陷鉆空子，謀取一己之私的可能性。因此必須要加強對公務員的權力制約，規范行政權力運行，使權力運行流程公開透明，讓權力運行在陽光下，從源頭上遏制以權謀私、權力尋租的現象，讓少部分投機倒把的人“欲為之而不能為”。

（四）加強對大學生的廉潔教育，增強大學生抵抗腐敗的免疫力

研究發現，大學生群體對基層公務員素質缺陷的容忍度顯著低于社會職業人群，從積極的角度看，利用大學生容忍度低的特點，可充分發揮大學生在公務員素質提升中的積極作用，而從當前反腐實踐看，網絡反腐中大學生往往扮演著十分重要的角色[27]。但值得注意的是，當前大學生自身抗拒腐敗的能力并不強。事實上，當前腐敗行為低齡化傾向明顯[28]，頻頻發生的“二十六歲現象”已經說明了剛畢業大學生對腐敗行為的免疫力還不夠，因此仍需要十分重視對大學生的廉政教育。一是要讓廉潔文化走進校園。要以社會主義榮辱觀教育為主線，通過廉政教育與課堂教學結合、與學生德育結合、與校園文化活動、與社會實踐相結合等多種形式，倡導廉潔光榮、腐敗可恥的思想，提升大學生的廉政意識，并通過發掘一批優秀學生干部尤其是黨員學生干部，發揮示范作用，激勵廣大大學生見賢思齊，讓大學生從態度上和行動上都做到對腐敗“零容忍”。二是要加大社會、學校、家庭等多方合作，共同塑造大學生廉潔品質的人格特征。大學生的廉政教育是一個系統工作，要探索學校、家庭、社會、政府等多方合作教育機制。要形成大學生廉潔教育的網狀結構，切實增強大學生廉政教育的實效，學校的評優、評獎、入黨，社會各行各業的人才觀、用人觀，政府機關對公務員、事業單位招聘的條件設置，都應當修正過去只以能力論英雄的做法，要把對大學生的品行考察放在首要位置，通過建立大學生品行記錄檔案，對考試舞弊或有其他不誠信行為記錄的大學生予以一票否決，以此引導大學生加強自身的品德修養。此外，家庭廉潔教育也應該發揮更大的作用，要通過家庭成員的言傳身教和以身作則，使大學生耳濡目染并養成潔身自好的良好習慣，促進大學生牢牢樹立廉潔價值觀，真正提高大學生對腐敗行為的免疫力。

五、結論

在本研究條件下，可以得到以下五點結論：（1）公眾對基層公務員素質缺陷容忍度問卷包括工作能力不足的容忍度、工作態度不端的容忍度、服務意識不佳的容忍度、貪污腐敗的容忍度和工作作風不實的容忍度等5個維度，問卷具有較好的信度與效度。（2）公眾對基層公務員素質缺陷容忍度總體較低，其中對工作能力不足的容忍度最高，對貪污腐敗的容忍度最低。（3）除性別外，容忍度在身份、學歷和收入等人口統計學變量上均存在顯著差異。（4）公眾容忍度與公務員素質缺陷的數量呈負相關，但同時受到公務員整體素質表現的影響。（5）影響容忍度因素包括素質缺陷的危害性、可糾性、普遍性、原則性以及與公眾利益的直接關聯性等五個方面。

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