“歲月號”沉船事故后韓國海上執法體制的新變化

金　秋，余閏智

(1.北京工商大學法學院，北京　102488；2.清華大學社會科學學院，北京　100084)

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“歲月號”沉船事故后韓國海上執法體制的新變化

金秋1，余閏智2

(1.北京工商大學法學院，北京102488；2.清華大學社會科學學院，北京100084)

摘要:2014年4月16日韓國“歲月號”沉船事故發生之后，韓國總統樸槿惠在5月19日即做出解散韓國海洋警察廳的重大決定。以韓國海洋警察廳為研究對象，在追溯其發展歷史，分析其性質和組織結構后，研究探討了韓國海洋警察廳在“歲月號”沉船事故中暴露出的問題，展望其新設立的國民安全處與海洋警備安全本部的未來發展方向，試圖對中國海洋執法體制的發展提出有益的建議。

關鍵詞:韓國海上執法機構；海洋警察；國民安全處；海洋警備安全本部；“歲月號”沉船事故

一、 韓國海洋警察的發展歷史

韓國實行統一的海上執法管理體制，韓國海上執法機構以韓國海洋警察為代表。韓國海洋警察(Korea Coast Guard，KCG)負責韓國海上執法工作。1953年韓國政府依據《漁業資源保護法》制定了“海洋警察隊設置計劃”，同年12月14日公布了《海洋警察隊編制令》(總統令第844號)，12月16日又公布了《海洋警察隊編制執行規則》(內務部)。韓國在釜山成立了海洋警察隊，隸屬于內務部。1991年海洋警察隊被升格為海洋警察廳。2000年，韓國出臺了國家海洋發展的未來藍圖和國家戰略，建立了《海洋開發基本計劃：海洋韓國Ocean Korea 21》，積極應對21世紀國內外海洋水產環境變化。在這樣的環境下，韓國海洋警察在捍衛國家主權、維護海洋權益和海上治安秩序方面將發揮越來越大的作用，并已經成為韓國有效管理海洋與維護海洋權益的重要力量。

經過60多年的發展，尤其是韓國海洋警察從韓國警察廳分離以后，尋找到了屬于自己特色的機構組織發展之路。整理韓國海洋警察自創設到目前的發展歷史，可以得出韓國海上執法機構的演變途徑，具體如表1所示。

表1　韓國海上執法機構的演變途徑[1]

①VTS(Vessel Traffic Service)通常稱為船舶交通管理系統。這意為船舶交通服務，是由主管機關實施的、用于增進交通安全和提高交通效率以及保護環境的服務。

韓國海上執法機構的名稱經歷了多次變動，如海洋警察隊、海洋警備隊司令部、海洋警備隊、海洋警察廳等。而且，發生“歲月號”沉船事故以后把海洋警察廳解散，重新組建成為海洋警備安全本部，由國民安全處管理。雖然韓國海上執法機構的名稱多次變更，但組成人員的性質與主要職能較一貫。所以，筆者將每個階段區分使用當時的海上執法機構名稱為主論述，而一般闡述韓國海上執法機構時以通稱海洋警察進行研究分析。

二、原韓國海洋警察廳的概況

(一)韓國海洋警察的性質

韓國海上執法隊伍的性質是屬于警察組織型。韓國海洋警察②韓國警察分為兩種，陸上警察與海洋警察。受到“歲月號”沉船事故的影響，新設國民安全處所屬的海洋警備安全本部以后，海洋警察更名為國民安全處所屬的警察公務員，可還是簡稱海洋警察或海警。所以，筆者將在常規的韓國海上執法方面使用海洋警察的說法。與韓國陸上警察都曾是隸屬于內務部的同一個身份。這兩個組織在組織文化和制度層面上有很多相似之處。但韓國海洋警察具有自身的特性，因此其發展又不能將陸上警察作為模板，需要找到符合自身機構屬性的發展之路。正因為與陸上警察的相似和自身特性，導致了韓國海洋警備安全本部發展非常曲折，自我定位仍在學界和實務界爭論不休。

1.陸上警察與海洋警察的相似點[2]

第一，兩組織的根本依據是《警察官職務執行法》。但這部法律主要的適用對象是陸上警察。因此在適用此法的過程中，出現了許多問題。為解決這些問題，2012年2月22日制定了《海洋警備法》。但至今海洋警察的一些職能還需要以《警察官職務執行法》的相關條文作為依據。

第二，共同適用《警察公務員法》。海洋警備安全本部和陸上警察廳在招聘、升職、派遣、休假、解職、復職、免職、解任和罷免等問題上，都適用本部法律。而且《國家公務員法》第2條第2款第2項將海洋警察和陸上警察統一規定為，是具有警察公務員身份的特定職務公務員。

第三，根據韓國《刑事訴訟法》第196條的規定，執行司法警察的管理任務。根據韓國《刑事訴訟法》的相關規定，《警察公務員法》第2條(職級區分)規定的從巡警到警務官在進行搜查活動時，要接受檢察官或司法警察官的指揮。

2.韓國海洋警察的特殊性[3]

第一，同質感和異質感共存。從警察公務員的角度來看，海洋警察和陸上警察沒有什么差異。但因為曾有隸屬于不同機構的時期，因此同質感和異質感共存。1955年隸屬于內務部的海洋警察隊轉到了商工部海務廳，名稱也改為了“海洋警備隊”。1962年再次回到內務部之中，恢復了海洋警察隊的警察公務員身份。1996年以后，改為隸屬于海洋水產部的部門，后又有多次調整。這些對海上執法機構的確立和發展形成了阻礙。身份的同一性維持了較長的時間，但其隸屬部門的一貫性非常低。

第二，交通手段依存度高。與陸上警察最大的區別之處就是，在業務執行過程中，海洋警察對交通手段的依存度非常高。與陸地不同，如果沒有船舶這樣的交通工具，很難在海上執法。海洋警察在海上執法的過程中，不僅需要艦艇這樣的裝備，還需要運用和管理這些裝備的專家。因此大部分海洋警察需要具備對船舶運用的知識和作為警察官在業務執行時的法律知識。

第三，受海上自然條件影響大。海洋警察在執法過程中，受自然條件的制約。特別是在變化無常的大海上，高端技術裝備有時會變成無用之物，因此在工作時需要有犧牲的覺悟。在事故發生時，與陸地不同，艦艇上的海上警察可能存在一次性全部犧牲的情況，因此海上警察是高危工種。

第四，工作任務中涉外因素多。海洋警察在執行海洋警備和專屬經濟水域的警備任務時，可能會產生國際沖突和外交糾紛。根據中韓漁業協定、韓日漁業協定，外國漁船在進入韓國水域進行非法捕撈時，韓國海洋警察可以拘留外國漁船并進行司法處理。海洋警察也負責SAR(Search and Rescue)這樣的國際性任務，并且是其主要任務之一。

第五，與其他機關業務重疊。海洋警察在協助其他機關時，可能存在業務重疊的情況。逮捕偷渡者、查處走私入境人員等業務是出入境管理局和關稅廳的業務。但根據法律規定，海洋警察需要支援這些機關的相關業務。偷渡和走私已經成為了海上最為常見的犯罪類型。而海洋水產部的國家漁業管理團也管制違法捕撈漁船，可目前海洋警察廳的最主要任務就是執法違法捕撈作業。

第六，管轄范圍廣闊。海上警察不僅是對海洋，而且對陸地也有管轄權。在職能層面上，其地位得到了很大提升。根據《海洋污染防治法》的相關規定，在發生海洋污染的情況下，海洋警察可以就排放污染物的陸上設施進行搜查。而根據《水上休閑安全法》的相關規定，確立了其對內水的管轄權。海洋警察正在行使廣泛的職能。

(二)韓國海洋警察廳的主要業務

自1953年創建以來，韓國海洋警察廳的業務范圍經歷了逐漸擴大的過程。[4]67-691953年韓國海洋警察隊的職能只限于領海警備和漁業資源保護，其后才增加了海上救助和其他海上治安業務。20世紀60年代，針對韓朝雙方對立現狀，為保護漁業資源，韓國海洋警察隊獲得了獨立的指揮權，其警察機關職能得到了長足的發展。1969年開始，海軍和水產廳的漁業保護職能逐步轉移到韓國海洋警察隊的業務范圍內，1978年增加了防治海洋污染監視業務，1986年增加了管理船舶出入港口業務。

根據1991年《簡易審判相關程序法》，海洋警察廳開始執行警察的一般業務。1994年《引航事業法》通過之后，海洋警察廳開始執行引航、搜尋、救助業務；1995年成為了海上搜尋、救助(search and rescue)協議的執行機關。

1996年韓國海洋警察廳成為海洋水產部的外廳之后，接受了防治海洋污染、救助、LUT(Local User Terminal)①LUT(Local User Terminal)：海洋警察廳運營的衛星遇險通信所，接收船舶遇險信號的衛星遇險通信系統。等業務。《專屬經濟水域法》的制定，其管轄范圍得到了進一步擴展。2000年《水上休閑安全法》的制定成為了海洋警察廳將其職能范圍擴張到陸上內水面的契機。2004年，隨著海洋警察學校建校，確立了海洋警察教育訓練職能。2012年《海洋警備法》制定之后，海洋警察廳有了執行海洋警備業務的法律依據。2013年《海洋警備法》修改之后，每年的9月10日成為了海洋警察日②為宣傳保護海洋資源與管理的重要性，并且紀念1996年9月10日專屬經濟水域制度法制化，確立了海洋警察日。。[5]

經過60多年的發展，韓國海洋警察廳的業務范圍不斷擴大，逐漸成為了韓國政府中舉足輕重的機關。韓國海洋警察廳的目標是維護安全清潔的海洋，其主要業務可以概括為：[6-7]第一，警備巡邏及海難搜尋救助。當發生海洋事故時，為保護生命和財產安全，采取迅速有效的救助活動。第二，管理海上交通安全。為實現安全的海上觀光、休閑活動，為國民排除在海上發生的所有危險和障礙。第三，海上治安維護。通過預防和管制所有的海上犯罪，達到平穩的海上秩序。第四，保護海洋環境。為保護海洋環境，積極開展防治海洋污染和污染事故的預防活動。第五，防治海洋污染。徹底預防海上污染物泄漏、防除污染物質，完善相關防治活動，創造清潔的海洋環境。第六，國際交流協作。調查國際性犯罪活動的形態，盡最大努力管制海上走私等國際性海上犯罪。尤其是進入21世紀以來，隨著跨國性犯罪及恐怖活動威脅等的擴散，海上安全及治安方面也受到嚴峻的威脅，韓國海洋警察廳又將開始應對海上突發事件與海上反恐的新任務。2002年1月，海洋警察廳組建海洋警察特工隊，在2002年韓日世界杯足球賽與2010年20國集團首爾峰會期間的水上安全保衛中發揮了積極作用。因此，韓國海洋警察廳的業務將越來越多，其重要性也越來越突出。

三、韓國海洋警察存在的問題

雖然韓國海上執法機制從機構設置到工作職能都比較完善，但2014年的“歲月號”沉船事故使其機制的內在問題暴露無遺。該事故發生于2014年4月16日“歲月號”由仁川港駛往濟州島的途中，客輪載有476人，其中包含檀園高等學校高中二年級學生325名、船員23名。這艘總重6 835噸的客輪于韓國標準時間8時48分發出求救信號。[8]事故共造成295人死亡，172人生還，另有9人下落不明。其中檀園高等學校325名學生中，只有75人獲救。[9]此次海難事故造成了重大人員傷亡，韓國海洋警察廳作為搜救的執行機關，理應承擔相應責任。韓國海洋警察在本次事故搜救過程中暴露出如下問題。

(一)機構定位不明確

原海洋警察廳職能主要分為警察職能和海上救助等職能。就海洋警察廳應當以警察職能為中心發展，還是應當以海上救助等職能為中心發展，特別是“歲月號”沉船事故發生后，學界和實務界又展開了爭論。此前在海洋警察先進化方案的研究成果中，三位委員中有兩位強烈主張海洋警察廳應當以海難救助等為中心發展。1998年韓國行政研究院的《海洋警察力量強化方案》反映了海洋警察廳的較多內部意見，提出應當以海洋警察廳的警察職能為中心發展。2001年附屬于韓國海洋大學的海事產業研究所提出了《海洋警察職能和組織體系改善方案》。該研究報告提出了混合式發展，即海洋警察廳應當同時重點發展警察職能和海難救助等職能。這反映了海洋警察廳職員和海洋學者的意見。但由于職能有兩面性，海洋警察廳的機構定位仍會存在問題。從1996年海洋警察廳成為獨立的外廳開始，對于其機構的爭議一直延續至今。但從海洋警察廳的發展來看，其是以警察職能為中心發展的。海洋警察廳之所以無法放棄警察職能，很大部分源自其地緣政治。朝鮮半島尚不統一，周邊包括中國、俄羅斯、日本在內的強國林立，海洋警察廳需要輔助海軍維護海洋權益。[4]117-118

但“歲月號”沉船事故的發生卻凸顯了以警察職能為中心發展的韓國海洋警察廳的弊端。經過60多年的發展，海洋警察廳的人員得到了擴充，搜救裝備也得到了很大提升。很遺憾的是，這些發展在“歲月號”沉船事故的搜救過程中卻黯然失色。在接到求救電話之后，海警搜救直升機第一時間到達了搜救現場。但在“歲月號”側翻、漸漸沉入海底的過程中，由于沒有播放裝備，沒能進行廣播，疏散乘客。[10]聽從船上廣播，“不要走出船艙，外面很危險，請呆在船艙中”的乘客，靜靜地呆在了漸漸沉入海水中的船艙中。其中留在船艙里的大部分乘客是中學生。海洋警察廳搜救艇到達現場之后，由于沒有攜帶氧氣筒，在與漁民用橡皮艇對從倒翻在海水中的乘客進行搜救時，并沒能對向著船艙窗戶外揮動救生衣的乘客進行救助。“歲月號”完全沉入海水中的當天下午3點42分，海洋警察廳的潛水搜救人員詢問海洋警察廳情況室職員，由于沒有帶氧氣筒，能否得到海軍裝備的支援。[11]韓國海洋警察廳在搜救過程中，對遇難人員和搜救人員的人數統計有過致命錯誤，對搜救方法等也束手無策。這可以說是其機構定位不明確、發展失衡帶來的惡果。

所以，海洋警察廳被批評忽視了以海上救助等為中心的最基本職能。其警察職能的核心業務——搜查與情報職能過于散漫也受到廣泛質疑。

(二)職能重復、分散

政府職能分散時，政府的政策很難得到有效執行，政策的連貫性也很難得到保證。除個別情況之外，類似職能的分散將導致效率低下。政府職能的重復和分散很難產生善意的競爭意識，反而會擴散部門利己主義，形成小集團，對政府機構的發展產生不利影響。就韓國海洋警察廳來說，其職能的重復和分散大致如下：海洋水產部和海洋警察廳都具有海洋安全政策、引航管理、港灣局管理等海洋安全職能。海洋警備和安保、海洋搜尋和救助等具有現場執行性質的職能，由海洋警察廳負責。引航管理、航標設置和管理、船舶檢查和船員教育、海上交通管制等預防性職能是由海洋水產部負責。職能重復對于要求連貫性和系統性的海洋安全關聯業務處理造成阻礙，職能分散則有可能造成預防職能和現場執行職能無法有效銜接，造成不良后果。[4]118-119

上述問題在“歲月號”沉船事故中也充分暴露了出來。事故發生之后，在災難救助現場、青瓦臺、安全行政部等都設置了災害對策本部。但到底由誰來掌控災難救助的指揮權一直處于爭議之中。最近公布的韓國海洋警察廳的音頻資料中，全南消防本部在4月26日上午8點52分接到檀園高等學校學生的第一個報警之后，認為這屬于海洋警察廳管轄事務，21分鐘之后才出動直升機。[12]此外，事故發生時，“歲月號”給海洋水產部管理的濟州VTS中心發出了求救信號，但事故發生的海域是海洋警察廳管轄的珍島VTS中心。而珍島VTS中心的管理人員未能及時發現進入其管轄海域的“歲月號”，導致未能在“歲月號”發生事故時及時進行搜救。而為了推卸責任，VTS職員刪除了相關記錄，后被檢察機關發現，并對相關責任人開展調查。[13]韓國VTS體制系統(韓國共有17所VTS中心，其中15所VTS中心由海洋水產部管理，其余2所VTS中心移交給海洋警察廳管理)的二元化導致了VTS管制業務的空白及混亂。[14]搜救職能和搜救指揮權的分散是導致“歲月號”沉船事故中出現大量人員傷亡的一個主要原因。

四、“歲月號”沉船事故以后的變化

2014年5月19日，韓國總統樸槿惠就“歲月號”沉船事故發表對國民談話時表示，由于韓國海洋警察廳在“歲月號”沉船事故中辦案不力，決定解體韓國海洋警察廳。同時由于對國民安全負最終責任的安全行政部沒有盡到應盡的責任，決定把安全行政部的安全、人事、行政等核心職能分離出來。

(一)政府組織法修正案

“歲月號”沉船事故發生之后，韓國政府于11月18日召開國務會議，表決通過了政府部門改革法案。按照改革法案，韓國政府新設“國民安全處”和“人事革新處”，海洋警察廳與消防防災廳則被編入新設的國民安全處下屬的海洋警備安全本部與中央消防本部。新法案在11月19日正式生效，成立61年之久的韓國海洋警察廳正式解體。國民安全處作為國務總理室(相當于中國的國務院)直屬機構，主要負責國家安全管理職能和防災職能，扮演“安全指揮塔”角色。[15]

另一方面，韓國安全行政部將更名為行政自治部，安全管理職能移交給新設的國民安全處，人事職能移交給人事革新處，而有關政府組織、電子政府、財政和稅收等行政職能則保留了下來。人事革新處作為國務總理室直屬機構，安全行政部的公務員人事、倫理、服務職能將移交到該處。設立人事革新處的目的是為了在改革官商勾結的公務員系統內部積弊、迅速有效地推進公務員改革、提升公務員素質的同時，實現清廉高效政府。其主要負責推進公職社會改革和公務員養老金制度(韓國稱公務員年金制度)改革等。

(二)新設國民安全處

為解決“歲月號”沉船事故中所凸顯的災難安全管理系統問題，政府決定設立隸屬國務總理的“國民安全處”。設立國民安全處的目的是，整合分散在各個部門中的關于災難管理的職能，構筑強有力的災難安全控制中心，強化救助現場的應對能力和專業性。國民安全處的職能有：安全行政部的災難管理、調整職能，消防防災廳的全部職能，海洋警察廳的海洋警備、安全、海上發生的搜查情報、污染防治職能，海洋水產部的VTS職能。過去海洋警察廳的陸上搜查、情報職能將移交到警察廳。消防防災廳和海洋警察廳正式解散。

國民安全處設立前，自然災害由消防防災廳負責，社會災難由安全行政部負責，海上災難由海洋警察廳負責，現在上述災難管理職能由國民安全處統一行使，如圖1所示。災難發生時，國民安全處長官將行使中央災難對策本部長的權力。重大災害發生時，由國務總理擔任中央災難對策本部長。

圖1　國民安全處的組織圖

災難發生時，明確緊急救助活動現場的消防機關(陸上)和海洋安全機關(海上)的職能。在必要時，國民安全處為支援救助活動可以將特殊機動救助隊派遣到現場。緊急救助活動的參與機關(警察和部隊等)需要接受中央消防本部或海洋警備安全本部的指揮。賦予了安全檢查公務員特別司法警察權和國民安全處長官關于災難安全管理事務的預算事前協議權。每年的4月16日(“歲月號”沉船事故發生日)定為了“國民安全日”。

(三)韓國海洋警備安全本部的成立

2014年11月19日，成立61年的海洋警察廳正式解散，主要業務都轉到了新設的海洋警備安全本部之下。韓國海洋警備安全本部現隸屬國務總理的國民安全處，為副部級的機構。韓國海洋警備安全本部屬于警察組織型。內部采用4級垂直管理模式，在組織機構上分為中央機構和分屬機構，從上到下依次為：總部、地方海洋警備安全本部、海洋警備安全署、海洋警備安全中心和辦事處。韓國海洋警備安全本部的總部設在仁川，主要有本部長1名和海洋警備安全調整官1名，下設海洋警備安全局(負責國際合作、管轄海域警備巡邏、防范海上威脅、海難救援、水上休閑安全與海上犯罪活動的搜查)、海洋污染管理局(負責污染預防、監視、分析、防除等)和海洋裝備技術局(負責海上裝備管理、海上交通管制、技術維護)3個局及14個科，統管全部的韓國海洋警察機構及部門。另外，總部還設有4個直屬機構：海洋警備安全教育院(位于全羅南道麗水市)、海洋警備安全研究中心、海洋警察整備廠(位于釜山)和中央海洋特殊救助團。尤其是“歲月號”沉船事故以后，為在海洋事故發生時最早到達現場救助人命、采取初步措施和處理事故現場，2014年12月23日，海洋警備安全本部內新設“中央海洋特殊救助團”，本部在釜山。上述組織機構具體如圖2所示。為了提高應對發生在東海及西海區域事故的能力，將在2015年上半期創設東海、西海特殊救助隊，在2017年之前，構筑濟州島、中部海域特殊救助隊。韓國海洋警備安全本部的總部機關以下，為了進一步加強海上執法能力，在仁川、木浦、釜山、東海、濟州島分別成立中部、西海(黃海)、南海、東海、濟州島五個地方海洋警備安全本部。地方海洋警備安全本部還設有航空團、特工隊、港灣交通管制中心(港灣VTS)、沿岸交通管制中心(沿岸VTS)等直屬機構。地方海洋警備安全本部是韓國海洋警備安全本部總部的下屬機關，直接對總部負責，在行政上發揮自己的重要作用。韓國的每個沿海市、郡地區都設置有海洋警備安全署，負責管理海洋安全及其他海洋警備安全事務，擁有對海洋警備安全中心及辦事處的管轄權。按照管轄海域開設了17個海洋警備安全署，由各個地方海洋警備安全本部管理。其下包括90個海洋警備安全中心，240個辦事處(2015年1月統計)并配備了相關的警備救難艦艇、警戒機動艇、救援直升機等。各個沿海地區及島嶼設有海洋警備安全中心，管理島嶼及沿海地區的海上警務及其相關海洋事務。在沿岸港口均設立海洋警備安全辦事處，負責對港口的監管及警務服務。具體如圖3所示。

圖2　海洋警備安全本部的中央組織機構圖

圖3　海洋警備安全本部的分屬機構組織圖

五、韓國海洋執法體制改革之借鑒與建議

“歲月號”沉船事故之后，韓國政府解散了海洋警察廳，新設了海洋警備安全本部，縮小了海洋警備安全本部的搜查、情報職能，但通過強化搜尋救助職能和統一海上交通管制職能等方式，提高了其專業性，并正在向統一的海上執法機構方向發展。新設的海洋警備安全本部以艦艇、海洋警備安全中心等設備和機構強調了以現場為中心的執行能力，將以創新思想調整內部結構，迎接新的挑戰。韓國海洋執法體制的發展已經得到了東亞各國的關注。

2015年2月25日，中韓雙方完成中韓自貿協定全部文本的草簽，對協定內容進行了確認。中韓自貿協定是中國迄今為止涉及國別貿易額最大、領域范圍最為全面的自貿協定。[16]中國已經成為了韓國第一大貿易伙伴，韓國則是中國在東亞重要的鄰國，也是越來越重要的貿易伙伴。中國必然會關心韓國國內的制度創新和新變化，而韓國海洋執法體制的改革更為中國所關注，因為中國也在進行相關制度的改革和創新。

長期以來，中國的海洋管理在橫向上表現為綜合管理和部門分工相結合，即在國家海洋局綜合管理的基礎上，再按用海類別，由相應的行業主管部門管理；在縱向上建立了中央、省、市、縣四級海洋資源監督管理機關。從總體來看，中國海洋管理基本上是陸地各種資源開發行業部門管理職能向海洋的延伸，并沒有一個涉海部門能夠有效地實施海洋綜合管理。與分散的行業管理相對應，原有的海上執法隊伍主要有5支，即國土資源部國家海洋局的海監隊伍、交通運輸部海事局的海巡執法隊伍、農業部漁業局的中國漁政、公安部邊防管理局的海警部隊、海關總署的海關緝私警察隊伍。

在“建設海洋強國”國家戰略背景下，為加強海洋綜合管理和推進海上統一執法、提高執法效能，2013年3月10日，《國務院機構改革和職能轉變方案》經十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過，重新組建了國家海洋局。2013年7月22日，海上警備力量中的中國公安邊防海警部隊、中國海監總隊、中國漁政和中國海關緝私局的所有職能轉到了重組后的國家海洋局之下。重新組建的國家海洋局由國土資源部管理，其主要職責是，擬訂海洋發展規劃，實施海上維權執法，監督管理海域使用、海洋環境保護等。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執法，接受公安部業務指導。國家海洋局的設立，無疑會對未來中國海上執法力量的發展起到促進作用。原韓國海洋警察廳所存在的問題及其給我們的啟示也不容忽視，而韓國海上執法機構的新變化值得中國參考借鑒。

第一，完善涉海法律體系建設迫在眉睫。此次執法體制改革中機構整合先行，但尚未建立海上執法的法律法規體系。現有的少量涉及海洋管理的綜合性法律中原則性規定較多，具體可操作的細則較少，甚至缺乏明確的主管部門或負責機構。

第二，要解決職能分散和重復的問題。新成立的國家海洋局和中國海警局的組織形式比較復雜，其所屬上級機關和權限分配等問題不夠明朗。如涉及海洋管理和執法的規章由國家海洋局起草并提請國土資源部部務會議審議通過后，由國土資源部發布，但國家海洋局又以中國海警局名義開展海上維權執法并接受公安部業務指導①參見《國務院辦公廳關于印發國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》(國辦發[2013]52號)。。這次機構整合并沒有涉及中國海事局。而在國際上，海上交通安全管理、海上搜救都是統一的海上執法不可分割的重要職責。因此，要實現真正的海上統一執法還需進一步整合中國海事的相關職能。

第三，明確發展方向至關重要。中國經濟已發展成為高度依賴海洋的外向型經濟，對海洋資源、空間的依賴程度大幅提高，管轄海域外的海洋權益也需要不斷加以維護和拓展，這些都需要通過建設海洋強國加以保障。目前，海上恐怖活動猖獗，嚴重影響了地區穩定和世界和平。中國雖然在強調和平崛起，但應肩負起維護世界和平的重任，打擊海上恐怖活動就是其重任之一。海上執法機構是維護海上安全和國家海洋權益的重要力量。面對建設海洋強國戰略的重大歷史機遇以及復雜而嚴峻的南海、東海海上安全形勢，中國海上執法體制的改革首先需要確定發展重點，然后明確發展方向。

在改革海上執法體制上，中國應以海警為中心，構筑統一的、準軍事化的綜合海洋執法體制。韓國以警察權為中心發展其海上執法力量，但在“歲月號”沉船事故中暴露出了一些問題。但以警察權為中心發展海上執法力量，卻是最符合中國目前現狀的一個改革方向。根據這一發展重點和方向，應重新設置組織結構，合理安排業務人員。同時根據地區的綜合環境，配置和更新裝備。[17]

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[11]“歲月號”事故當時，指揮系統混亂，蒙頭轉向地撤退[EB/OL].[2014-07-07].http://www.nocutnews.co.kr/news/4054875.

When the MV Sewol was sinking，the commanding system was in a mess and retreated aimlessly[EB/OL].[2014-07-07].http://www.nocutnews.co.kr/news/4054875.(in Korean)

[12]推諉管轄權而錯失“黃金時間”[EB/OL].[2014-07-09].http://news.kbs.co.kr/news/NewsView.do?SEARCH_NEWS_CODE=2889941.

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A study on the changes of the Korea Coast Guard after the sinking of the MV Sewol

JIN Qiu1，YU Run-zhi2

(1.Law School,Beijing Technology and Business University,Beijing 102488,China；

2.Department of International Relations,Tsinghua University,Beijing 100084,China)

Abstract：After the sinking of the MV Sewol, the Korean government made a decision to dissolve the Korea Coast Guard in the May 19, 2014. After reviewing the history of Korea Coast Guard, this paper analyzes its nature, structure and problems in the sinking of the MV Sewol, and the future of the Ministry of Public Safety and Security and R.O.K. Coast Guard. Then this paper will try to make recommendations on the development of Chinese maritime law enforcement.

Key words：Korean maritime law enforcement agencies；Korea Coast Guard；Ministry of Public Safety and Security；R.O.K. Coast Guard；the sinking of the MV Sewol

do IStaff of the Jinsland VTS left their post without authorization[EB/OL].[2014-06-30].http://news.chosun.com/site/data/htmldir/2014/06/30/2014063000931.html. (in Korean)

作者簡介：金秋(1965-)，女，吉林通化人,法學博士，北京工商大學法學院副教授、碩士生導師，E-mail:jinqiu88@163.com；余閏智(1978-)，女，韓國釜山人，清華大學社會科學學院國際關系專業碩士研究生，韓國海洋警察廳(現更名為韓國海洋警備安全本部)警衛，E-mail：yurunzhi13@163.com。

收稿日期：2012-03-05

中圖分類號:DF961.9

文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X(2015)01-0077-09