高校踐行群眾路線的法治思辨

吉泰根

(泰州學院 黨委組織部，江蘇 泰州225300)

習近平總書記強調，要以法治思維和法治方法抓作風建設，實現作風建設制度化、規范化、常態化［1］。用法治思維和法治方法踐行高校黨的群眾路線教育實踐活動，就是要根據法律、“黨內法規”和大學章程的規定，依法保障廣大師生員工的合理訴求和合法權益;依法確立黨權、政權、學術權的治理結構，促進依法行政。高校群眾路線教育實踐活動，只有與依法治校、依法行政相結合，才能從根本上做到以“為民、務實、清廉”為主要內容的群眾路線的制度化、規范化、常態化。

1 新時期依法治校與依法行政的法制基礎

近年來，我國高校法制化建設水平整體上了新臺階。黨權、政權、學術權進入了法制化軌道。具體來講，黨權治理方面主要有《中國共產黨章程》、《高等教育法》第39 條、《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《公開選拔黨政領導干部工作暫行條例》、《中國共產黨黨員權利保障條例》、《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》等。政權治理方面主要有《高等教育法》《普通高等學校設置暫行條例》《高等學校信息公開辦法》《高等學校章程制定暫行辦法》《事業單位工作人員處分暫行規定》。在學術權力治理方面，主要有《中華人民共和國學位條例》;各項權力監督方面，主要有《行政監察法》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》、《教育部關于嚴肅處理高等學校學術不端行為的通知》(教社科［2009］3 號)。關于教師學生的權利義務的規定，主要有《教師法》《普通高等學校學生管理規定》等。以上主要法律、法規、規章以及“黨內法規”［2］，為高校黨權、政權、學術權力的治理，為保障高校師生的參與權、知情權、監督權等提供了法律保障。

“大學自治、學術自由”是現代大學制度的核心理念。高校不同于國家權力機關，高校既是法律法規授權的組織，具有法律上的行政管理職權;又是“自治組織”，具有辦學自主權。因此，高校法治應區別于一般國家機關的法治模式，要尊重其自身的發展規律，按照《全面推進依法治校實施綱要》(2012)框架要求，重點落實好黨權、政權、學術權力的治理結構與民主監督。

2 依法治校對踐行群眾路線的意義

習近平總書記在中央政治局第四次集體學習時強調:要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進。依法執政和依法行政是依法治校的兩個重點內容，具體來說，一是要求高校黨委在法律、“黨內法規”框架下執政;二是要求高校校長及其行政部門依法履行法定職權。

2.1 依法執政是“執政為民”的必然要求

“公民權利的保障離不開對執政黨權力的確認與規范”［3］。黨要代表最廣大人民的根本利益，就必須始終堅持執政為民，必須依照法律和“黨內法規”，規范執政行為和執政方式，保證黨始終為人民掌好權、用好權?！陡叩冉逃ā返?9 條明確規定，公辦高校實行黨委領導下的校長負責制，并明確了黨的領導的法定職責［4］。《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》等“黨內法規”對高校依法執政的范圍進行了補充規定。高校黨委依法執政的重點，應按照《高等教育法》第39 條、《全面推進依法治校實施綱要》和《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》的要求，依法健全科學民主決策機制，加強和改善公辦高校黨委領導下的校長負責制。

2.2 依法行政是廣大師生員工合理訴求和合法權益的有力保障

依法行政就是高校作為行政主體，根據法律、法規、規章的明確授權，依法行使高校管理的職能。高校依法行政的本質就是要依法控制行政權力，保障師生的合法權益和合理訴求。依法行政的目標是實現“大學自治、學術自由”的現代大學制度。就廣大教師和學生而言，要從法律上防止行政權力對學術自由權利的不當干涉和侵害，防止“高校行政化”傾向。就廣大教職工而言，要依法落實和保障他們的民主參與權、知情權、表達權和監督權，防止行政權力對他們合法權益的不當侵害。依法行政要求高校要克服自身行政化的傾向，保障學術權力的獨立行使。

2.3 通過依法治校，保障教師學生的主體地位

推進依法治校，要求高校黨政領導干部要提高依法執政和依法行政的能力和水平，運用法治思維和法律手段解決高校改革發展中的實際問題。高校黨委、行政、學術權力機構要依法辦事、尊重大學章程，根據現行的高校法律制度、依循正當法律程序，依法行使權力，保證高校各項教育管理活動符合平等、公正、民主、法治的精神。

依法治校的重點在于:通過教育行政主管部門依法管理、高校依法辦學、教師依法執教來保障高校辦學自主權。通過高校章程和制度建設，形成制約黨權、政權、學術權力的運行機制，推動高校民主法治建設。通過黨務、政務、學術權力的資訊公開，切實保障師生員工的知情權、參與權、表達權和監督權。

3 依法治校與群眾路線結合的具體路徑

全面推進依法治校，踐行群眾路線，重點是增強黨政領導干部的法律意識、法治思維;對違反上位法，可能侵犯教師學生合法權益的制度進行合法性、合理性審查;完善高校民主決策與監督機制;根據《全面推進依法治校實施綱要》《高等學校章程制定暫行辦法》《高等學校信息公開辦法》，全面依循推進高校各項工作的法治化。

3.1 增強高校黨政領導干部的法律意識與法治思維能力

法治作為一種權力治理方式，體現了理性、效率、文明、民主和秩序的價值要求。法律意識即法律知識、法律理想、法律情感、法律意志、法律評價和法律信仰等要素的有機整合構成了法律意識的有機的結構系統［5］。法律意識是法治思維的前提，法治思維就是要求高校黨政領導干部在法律意識的作用下，主動運用法律手段來解決高校治理中的實際問題。用法律思維和法治方法踐行群眾路線教育實踐活動，就是要求高校黨政領導干部要依法執政、依法行政。在制定和執行具體黨政管理制度時，黨政領導干部要遵守制度的合法性原則，要考慮到各項規章制度是否經過合法性審查?在限制教師學生基本權利時，是否獲得法律上的授權?在保障教師學生知情和監督權方面，高校是否依法履行了信息公開義務?大學章程的制定是否保障了廣大教職工的民主參與權?黨權、政權、學術權力是否得到法律程序上的控制?學術自由權利是否得到有效保障?教師和學生的維權通道是否暢通有效?這些問題都是黨政領導干部必須用法治思維和法律方法加以解決的問題。

3.2 根據法律和章程，對具體制度進行合法性審查與清理

高校并不缺乏管理制度，而是缺乏對現行具體制度的合法性審查。多數高校沒有明確專門機構和專門人員對制度進行法律審查。因此，必須按照合法行政和合理行政的基本原理，對現有具體管理制度梳理、審查和清理，使各項制度符合法律理性。首先，根據“法律保留”和“法律優先”的原則，對高校規范性文件及其制度進行清理，修改、廢止與上位法抵觸的制度，尤其是高校自身給師生增設的法律義務的制度和條款要廢止。其次，高校應設立專門機構，對高校頒布實施前的制度規范進行動態性合法審查。新的教育法律法規、規章實施后，要及時對校內相應的規章制度進行立、改、廢。再次，保障高校重大制度制定的民主性和程序性。尤其是事關師生員工重大權益的制度，如大學章程、職工代表大會制度、學術評價制度等，要尊重師生的參與權、民主決策權利。廣泛征求和聽取校內外各利益代表的意見。對高校重大問題，要建立聽證程序，從制度上保證廣大師生的合理訴求和合法權益維護的正當法律程序。

3.3 《章程》——高校內部治理結構和權力運行的新載體

“現代大學治理本質上就是依據大學章程而治，將大學內部治理結構制度化、法治化?！保?］“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理，構建起與實際相適應的統一領導、多元治理、和諧善治、科學發展的內部治理結構?！保?］2012 年，教育部頒布《高等學校章程制定暫行辦法》，要求所有公辦高校都要依法建立章程。因此，制定大學章程是依法治校的具體要求，是明確高校內部治理結構，規范、約束黨權、政權、學術權力的根據。大學章程是大學自治的“憲章”，也是高校民主管理、民主決策，依法保障教師學生合法權益的制度規范。

從“治學”的角度，大學章程的制定要堅持以黨權、行政權與學術權相分離原則，建立學術權力獨立運行的機制，完善“教授治學”的制度框架。國內部分高校，如吉林大學在章程中明確規定，黨政領導、職能部門負責人、二級學院黨政負責人等不得擔任各級學術組織的主要負責人。另外，要建立由學術委員會、學位委員會、教授委員會、教學委員會構成的學術權力治理結構及其學術權力的運行程序，從制度上保障學術權力的獨立行使。當然，學術委員會的決策作用也要依法明確參與到高校黨委會、校長辦公會的議事規則中，從而實現“教授治學”與“教授治?！钡慕Y合。

從“治權”的角度，透過章程，明確黨權、政權的權力界限和職責范圍，實行黨權、政權的相互獨立與監督機制。黨權通過對政權的指導，從而能夠讓黨的主張(包括黨的路線、方針、政策)通過政權得以實行。因此，須按照《教育法》第39 條、《黨章》、《中國共產黨高等學?；鶎咏M織工作條例》的規定，明確細化黨委的職權范圍以及對行政權力的指導監督程序，落實并完善公辦高校黨委領導下的校長負責制的制度性規定，從制度層面防止“黨政不分”“以黨代政”“以黨代法”“黨權干涉學術權力”等現象的發生。

3.4 依法實施校務公開，落實教師學生的知情權、監督權

“高校公權力異化現象頻發的一個重要原因是信息公開制度的缺失，屏蔽信息會直接引發道德風險并極易導致高校公權力尋租。”［8］陽光是最好的防腐劑，2010 年，教育部《高等學校信息公開辦法》的實施，已經將高校信息公開納入法治化、規范化的軌道。但是，高校依法主動公開信息的執行情況并不樂觀［9］。某大學生曾向113 所高校申請公開“三公”經費，僅40 所高校給回復，28 所承諾公開，4 所回絕，僅1 所落實［10］。這一典型案例就足以說明高校依法治校、依法行政的理念和實踐不容樂觀，高校沒有依法履行法定的信息公開義務，這種行政不作為的行為本身就已構成了違法。

高校是具有獨立法人資格的、且擁有辦學自主權的公共服務機構。知情權是法治社會中公民享有的基本權利之一，高校信息公開是保障師生知情權的前提條件。另外，教師、學生、社會公眾的表達權和監督權也依賴高校信息的公開。只有依法公開相關信息，才能保證對高校重大事項、重要制度的知情權，才能對高校依法行使行政權力和學術權力進行監督［11］。

3.5 完善民主決策管理機制，加強高校權力的監督

黨的十八屆四中全會提出，健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立內部重大決策合法性審查機制。因此，師生員工可以教職工代表大會參與行使高校管理參與權、管理權和監督權，依法維護自身合法權益。高校收入分配方案、職稱評定等與教職工切身利益相關的規定，須由教職工代表大會通過［12］。同時，要依法明確民主黨派、群團組織、教師學生參與民主管理的權利和義務。

建立高校重大事項決策風險評估程序。凡涉及高校重大發展規劃、重大合作項目、重大教改事項，都要經過職能部門論證、專家咨詢、聽取教師意見等正當程序，進行合法性、合理性、可行性的風險評估，以促進決策的科學化、民主化、法治化。明確責任主體，公辦高校因違反決策程序規定、導致重大決策失誤或造成重大損失的，要追究相關責任人的法律責任。

4 結語

中國特色的現代大學制度，始于群眾路線，成于依法治校。黨的十八屆三中、四中全會對全面推進依法治國提出了具體明確的要求，以法治思維和法治方法，踐行群眾路線教育實踐活動，無疑是現代大學制度建設的理性選擇。高校法治要根據現行法律、“黨內法規”、大學章程以及《全面推進依法治校實施綱要》(2012)的制度框架嚴格依法執政、依法行政，從而實現高校依法治校的基本方略。

［1］ 李天支，龐冠華.對照檢查中央八項規定落實情況討論研究深化改進作風舉措［N］.人民日報，2013－06－26(1).

［2］ 石文龍.公民權利保障與中國執政黨的權力建設［J］.上海師范大學學報(哲學社會科學版)，2012(2):102.

［3］ 劉旺洪.法律意識之結構分析［J］.江蘇社會科學，2001(6):98.

［4］ 周佑勇，趙會澤.論現代大學的章程之治［J］.江海學刊，2011(6):54.

［5］ 李元元.完善現代大學章程 深化治理結構改革［N］.中國教育報，2012－03－05(5).

［6］ 尹曉敏.高校公權力規制——信息公開的視角［J］.教育發展研究，2010(7):43.

［7］ 魏銘言，鄧琦.大學生申請公開百余高校“三公”經費［N］.新京報2013－05－30(3).

［8］ 楊東升.高校黨權、政權、學術權的邏輯及其治理結構［J］.廣西社會科學，2014(8):199.

［9］ 盛翔.高校財務公開比官僚還“官僚”［N］.羊城晚報，2011－12－03(A07).

［10］ 魏銘言，鄧琦.大學生申請公開百余高校“三公”經費［N］.新京報，2013－05－30(A07).

［11］ 齊榮君.群眾路線構建和諧邊境的重要保證［J］.赤峰學院學報(哲學社會科學版)，2012，33(7):35－36.

［12］ 吳榮生.論高校馬克思主義大眾化的路徑選擇［J］.徐州工程學院學報(社會科學版)，2012(6):6－9.