議會立法辯論的程序構造論析

李店標

(大慶師范學院 法學院，黑龍江 大慶163712)

一般而言，立法辯論是指在議會法案審議會議上，針鋒相對的議員在議長的主持下，依據議事辯論規則的規定，圍繞法案內容進行口頭爭論、辯駁和論證的一項專門活動。立法辯論的價值在于推進科學立法和民主立法，實現立法質量的提高。議員之間針對法案內容進行辯論是國外議會法案審議的基本模式，各國議會在議事規則中都對立法辯論進行了明確規定。議會立法辯論在范圍上存在議會(院)大會辯論和議會委員會辯論之分，在內容上存在一般性辯論和逐條辯論之分，在次數上存在一次辯論和多次辯論之分。盡管存在上述差別，但大部分國家議會立法辯論其所遵循的程序是大體一致的，即都要經歷辯論前的準備、辯論的正式進行和辯論后的表決這三個階段。由于議會(院)大會立法辯論規則的設計更為細致、審慎、規范和科學，因此，本文將以其為中心展開對議會立法辯論程序構造的考察和評析，以期為我國人大立法審議機制的完善提供可借鑒的經驗。

1 立法辯論前的準備

在國外議會，無論全院大會即將展開辯論的法案是來自政府、議員，抑或來自議會委員會的審議報告，都要經過確定辯論日程、辯論文本、辯論規則和發言人名單四個步驟。

1.1 確定辯論日程

議院在開始立法辯論前必須首先確定辯論日程，其內容主要包括法案提交的日期、提交法案的方案、法案議題辯論的列表、法案辯論的日期安排等。辯論日程的確定并不僅是為議院安排了一個辯論法案的先后順序，而且反映了對法案事項關注程度的高低和議會黨派之間權利的保障。“在議會體制內，政府可以憑借其在議會中的多數席位啟動辯論和立法，所以在議事日程中有必要保障反對派在立法和政策辯論中的權利，以及保障辯論的時間。同樣道理，立法機構的少數黨需要這種權利。……這種權利在幾乎所有的議會都被承認。”［1］辯論日程本應由議院來確定，但事實上部分國家的議會是政府在確定辯論日程，如英國、澳大利亞、加拿大等國都采用這種做法。當然，辯論日程也有由議院確定的，如巴西、瑞士和西班牙等國由議院議長或主席確定;荷蘭、匈牙利等國是由議長提出議程建議后議院確定;法國、意大利、比利時等國則由專門機構提出建議后議院確定。盡管有些國家辯論日程在形式上由議會確定，但實質上受政府的影響較大。如在法國，“對議會議事日程的支配權使得政府在很長一段時間內能夠阻止議會主張的立法辯論順利進行，這也是許多純粹由議會反對黨議員提出的法律建議案未能在議會獲得討論的根本原因。”［2］辯論日程一經確定后往往不得輕易更改，但不能保證法案議題一定能按日程所列出的順序得到辯論。

1.2 確定辯論文本

在二讀會和三讀會議會，辯論日程確定下來之后就會涉及同一法案原始動議辯論和委員會報告辯論之間關系的處理問題，也即議院辯論開始后是以原始提案還是委員會修正議案為辯論的基礎。據孫承谷的考察，各國議會對此的規定不一致:丹麥、盧森堡等國在辯論開始時由議院自行決定;羅馬尼亞、巴西、荷蘭、日本等國則是以原始提案作為辯論的基礎，委員會報告僅供議員參考;當前大部分國家的議會都是以委員會的審議報告作為辯論的基礎，但美國、菲律賓等少數國家議會委員會的報告包括原始議案和修正案，而英國、法國、加拿大、澳大利亞等多數國家的委員會報告里只涉及到修正的議案［3］。

1.3 確定辯論規則

立法辯論規則的確定有兩種方式:一是按照議院議事規則中的辯論規則進行;二是在原辯論規則的基礎上附加辯論的特殊規則。除了芬蘭和瑞典之外的大多數國家的議會都是采用第一種方式進行，而且辯論規則對議員發言的次數、時間和順序都有所限制。如在發言次數上，英國、印度規定一次，奧地利、荷蘭規定兩次;在每次發言時間上，比利時規定30 分鐘，澳大利亞規定1 小時。采用第二種方式的國家較少，如在美國眾議院，法案提交全院進行辯論之前，還需要由規則委員會為其制定辯論的特殊規則。“這些規則由規則委員會制定，并在全院經簡單多數通過。辯論的特殊規則看起來很奇怪，但對于決定辯論以何種形式通過法律卻很重要。如辯論規則決定了辯論的時間多少，以及修正案的類型和數量多少。開放規則允許無限時辯論和無限制修正，也可以引出和法案無關的新議題，甚至扼殺法案;相反，封閉或限制規則排除了延長或阻礙法案通過的上述方式存在。”［4］

1.4 確定發言名單

議員在立法辯論過程中獲得發言權有兩種方式:一是議員可以(或必須)預先進行登記;二是在辯論過程隨時向主持人提出請求。大多數國家議會為了保障發言的有序性，都要求各黨派在辯論前提交擬發言的議員名單。如英國貴族院就根據黨鞭和中立議員代表經過協商事先確定的辯論名單進行;加拿大眾議院各黨派的黨鞭也要向議長提供擬發言的議員名單;澳大利亞眾議院的黨鞭也要向主席提供發言者的名單(逐條辯論除外)，主席通常根據名單決定發言順序;法國國民議會的各黨團領袖向議長進行發言登記，注明他們所希望的本黨團發言人被點名發言的順序和時間。當然，也有些國家的議會是議員自行到議院登記。如在意大利代表院，準備在辯論中發言的議員，必須在辯論開始前至少一小時進行登記，并就日程表所列的一個議題總綱參加辯論。但事實上，各國議會辯論規則也都允許議長可以根據程序適當調整辯論中議員的發言順序，而不是嚴格按照發言名單的順序進行。

2 立法辯論的正式進行

一般而言，議會或議院在聽取了委員會對法案的審議報告或提案者的報告后，便開始正式進行大會辯論。Philip Laundy 認為，議會辯論開始于議長收到以書面形式遞交的動議，并有適當的支持者，才能向議院提出審議要求。如果動議是可辯論的，議員才被允許發言［5］。《布萊克法律詞典》認為，辯論和審議同義，開始于某位議員提出的動議，結束于對動議的表決，包括修正案辯論和委員會辯論［6］。蔣勁松指出，英國平民院立法辯論的正式進行程序包括動議→正、反方首席議員先后發言→正、反方其他議員輪流發言→正、反方代表總結→表決(需要時)［7］。由此可看出，立法辯論的正式進行一般要經過提出動議、辯論動議和辯論的終結三個步驟。

2.1 提出動議

任何一場立法辯論，總是由一位議員提出一項動議，并經大會主席接受后真正啟動。當然，辯論只有在一個可辨論的直接待決動議被提出時才可進行，因此議長要對議員提出的動議通過預估的形式進行審查，以決定是否將其提交全院大會辯論。動議的評估標準主要包括是否違反議事規則和是否具有“可辯論性”兩項內容。羅伯特認為，針對法案的所有主動議(能引入實質性事務的動議)、無限期推遲辯論動議和修改原動議的動議都是可辯論的，調整辯論限制動議、立刻表決動議、優先動議和偶發動議都是不可辯論的［8］。如《澳大利亞眾議院議事規則》第七十八條就列舉了不可辯論的十三項議題:延長時間、常規事務、聽取議員發言、繼續聽取議員發言、中止辯論、不再聽取議員發言、將議題交付表決、通過緊急聲明的法案緊急議題和緊急動議、暫停議員資格、贊同主要委員會修正案、贊同主要委員會法案報告、要求眾議院進行法案下一程序和要求主要委員會向眾議院報告法案的議題。當然，“通常動議還必須獲得其他議員的支持。在有些議會，動議必須獲得五分之一或五分之二以上的議員支持才可以開始辯論。如在韓國，只有議會政治團體的領導人才能提出這樣的建議。”［9］

2.2 辯論動議

在議會(院)大會立法辯論中，往往在首輪發言中的議員都是特定的。在法國一般是動議方首先登臺發言，集體提案則第一個簽名者首先發言;在德國也是提出動議方首先對法案做出簡要說明和論證，而后由對方進行駁斥;在英國，則首先是由正反方的首席議員發言，正方的首席議員一般是動議人，反方的首席議員一般是領銜反對黨領袖、影子大臣、首相等。首輪發言結束后，議長往往根據議員的發言請求和事先準備的發言名單，按照輪流發言的形式允許其他議員針對法案動議進行發言。如在英國平民院，一般按照發言名單順序進行;在法國國民議會，議會黨團的發言人之后才是其他議員的發言。在這一發言階段，多名議員同時要求發言時，議長允許最先站立的議員發言。當多名議員同時站立時，議長則根據其自由裁量權進行選擇，如美國眾議院則由議長臨時決定;澳大利亞眾議院議長允許和其觀點一致的議員首先發言;新加坡議會議長則準許引起其注意的首先站立的議員發言。但“議會辯論中的自由裁量權有時會產生一個悖論，除非這種裁量權行使的結果必須首先能夠保障政治上的可接受性。”［10］大部分國家議會在辯論時間允許的范圍內，如果沒有議員愿意發言議長則宣布結束辯論，當然有些國家的議會(如英國)還會在此后確立一個正反方代表的總結階段。

2.3 辯論終結

辯論終結的方式主要分為自動終結和強制終結兩種。自動終結主要包括預先分配的辯論時間用盡和在允許的時間內沒有議員發言兩種情況。但事實上，大多數議會立法辯論的自動終結情況很少出現，因為反對法案的議員往往會采用冗長發言或提出諸多修正案的方式故意拖延法案通過。因此，為應對阻撓議事的強制終結機制應運而生，英國平民院1882 年在議事規則上確立了此項機制，美國則在1811 年就開始在眾議院實施。“現今施行議會制度的國家，差不多沒有哪一國不因為防止無限制的繼續討論之故，而承認依照院議的‘討論終結’制度的。”［11］強制終結又可分為三種情況:第一，議員提出結束辯論動議。即議員提出將議題交付表決的動議，議長同意后交大會表決，大會通過該動議則立即結束辯論，若未獲大會通過則繼續進行辯論。第二，提出限時辯論動議。如在美國參議院，60 名以上的參議員聯名提出“限時動議”，或經五分之三多數參議員投票通過，即可將法案辯論限制在30 小時以內。第三，議長提出集中條款辯論。這種動議的目的是將辯論限制在一定的范圍之內，從而使大部分立法動議免于辯論，從而大大限制辯論時間，不過該動議也需議員簡單多數通過后才能生效。

當然，議院為了提高辯論效能和避免浪費資源，在此階段議會還會適用縮短或延期等特殊辯論程序。縮短辯論是指當法案被宣布為“緊急”或“需優先處置”時，經法律規定的最低人數提議往往可限制參與審議的特定人員發言、減少發言次數和縮短辯論時間的特別審議步驟。延期辯論是指因法定事由發生，經議員提出和表決，可無限期推遲法案辯論或將法案辯論推遲到條件具備后進行。絕大多數國家的辯論規則都有縮短辯論和延期辯論程序設計，如在法國參議院縮短辯論動議經申請獲得通過，那么涉及整個法案或提案的辯論時間不得超過十五分鐘，其他問題辯論不得超過五分鐘;在芬蘭議會，法案在進入“三讀”后，若有三分之一以上的議員提出延期辯論要求，便可推遲到經大選產生新議會舉行首次會議時再行辯論。

3 立法辯論后的表決

辯論后的表決是整個立法辯論形成定論的階段，許多國家議會的辯論規則都將表決納入其中。但也有些國家的議會辯論規則中并沒有包含表決的內容，如美國、加拿大等國。筆者認為，表決應屬于立法辯論的過程之一，因為如果沒有表決對爭論意見進行驗證和評價，辯論的民主公平、定分之爭、公眾教育等意義也將不復存在。葛德文認為，議會辯論本來是最能促進智力發展的，但由于必須以表決來結束辯論就使辯論的性質發生改變，而且以計算數目來決定真理，是公然侮辱理性和正義的，容易為最腐敗和最可恥的意圖所控制［12］。盡管葛德文從實際效果上對辯論后的表決進行了批判，但其還是從形式上肯定了表決應是辯論的環節之一。

根據各國議會立法辯論的規則設計，可以將表決分為整體表決和逐條表決兩種類型。按照慣例，表決一般分兩步進行，先對法案各條款及其各種修正案進行表決，然后對法案整體進行表決。如《法國參議院議事規則》第三十九條規定:“在逐條表決后，參議院應對整個文本進行表決。”美國國會參眾兩院的表決也是如此，首先要對法案的各種修正案進行表決，然后才對法案本身進行最后表決。當然，有些國家的議會在表決之前或之后還會給議員留出發言的時間，以使議員能夠對其他議員的質疑進行答復和強調自己的立場。如《法國國民議會議事規則》第一零七條規定:“在對議案進行整體表決前，允許每個議員黨團的一名代表發言五分鐘。”《德國聯邦議院議事規則》第三十一條第一款規定:“在辯論結束后，任何聯邦議院議員均可對最終表決發表不得超過五分鐘的口頭聲明，或者遞交一份簡短的書面聲明，書面聲明記入會議錄。議長一般在表決前允許作發表聲明的發言。議長應允許任何聯邦議院議員在表決前發表聲明。”

辯論后的表決一般分為公開表決和秘密表決，但公開表決是原則，秘密表決是例外。各國議會常用的公開表決方式包括呼喊表決、舉手表決、起立表決、分門列隊表決、點名表決、投票表決和使用表決器表決等。各國采用什么樣的表決方式既取決于傳統和習慣，又取決于方便和實用，一般并不局限于采用某種單一方式。一般而言，采用最多的是點名表決、最少的是鼓掌表決。據對世界83 個國家議會表決方式的統計，呼喊的37 個、舉手的43 個、起立的39 個、分組列隊的20 個、點名的46 個、投票的40個、擲球或作記號的5 個、使用表決器的15 個、鼓掌歡呼的2 個［13］476。盡管隨著信息技術的發展，電子表決理應成為一種發展趨勢，但各國在表決方式的選擇上仍然堅持采用傳統方式。如英國平民院主要采用呼聲表決和分門表決兩種方式;法國國民議會則是以舉手表決和起立表決為主;美國眾議院的表決共有四種方式:呼聲表決、分組表決、計票員點票表決和唱票表決，參議院的表決方式與眾議院大致相同，但沒有采用計票員點票表決方式。

辯論后的表決會出現兩種結果，一種是獲得全院通過，另一種就是被全院否決。在什么情況下法案的表決為通過，各國議事規則一般都予以了規定，但規定卻有所不同。一般而言，憲法辯論的表決要求有三分之二絕對多數通過，普通法律辯論則需要過半數即可。據世界議會聯盟對82 個國家一般法案表決的統計，二分之一以上議員贊成法案即通過的國家最多，共計48 個，其次是三分之一的11 個、少于四分之一的8 個、四分之一的6 個、三分之二的4 個、其他的3 個、無法定人數規定的2 個［13］495。如在美國眾議院，218 票就是決定辯論結果的重要數字。“這是眾議院辯論以通過法案的多數票。當眾議院展開辯論時，所有委員會和政黨領袖所有的工作就是為了說服218 名議員投法案的贊同票。”［14］當然在表決過程中也會出現贊同票與反對票等同的情況，這時候一般議長要投其決定票，如英國、約旦、馬耳他等國;但在巴林、比利時等國則視為法案被否決;在瑞典則采用抽簽法予以決定。

需要說明的是，在辯論表決結束后，議會往往還側重于將立法辯論記錄進行公開化和規范化處理。辯論記錄是議會立法會議的重要文件，幾乎所有國家的議會都記錄議員在各種法案議題上的辯論發言和動議內容。辯論記錄的公開不僅在各國議會的議事規則中都予以了規定，甚至在一些國家的憲法中也予以了規定(如美國憲法第一條第五款、法國憲法第三十三條、日本憲法第五十七條等)。會議暫停或結束后，議院要向議員提供辯論記錄，議員有權利也有義務審閱本人的發言記錄。如發現所記內容與發言有出入，可以向會議主席提出校正要求。甚至，有些國家允許議員將未講過的內容或未能完成的發言增補進辯論記錄中。辯論記錄付印后由議長或有關負責人簽署，存入議會檔案室備查。一般國家的議事記錄要在會后公開發表，有的是完整記錄的發表，有的只發表記錄概要。如法國的立法辯論記錄分為供議員們參考的分析性記錄和人人都可閱讀的全文記錄，前者要在兩天之內遞交給議員(國民議會是會議后的3 小時內，參議院是會議后的第二天)，后者則要正式出版。

4 結語

議會立法辯論的程序設計不僅保障了議會立法的科學性和民主性，而且實現了自由與秩序、公平與效率、民主與集中的有機結合，進而達到通過制約立法權力來保障公民權利的目的。此外，從國外議會立法辯論的程序構造可以看到，法制化是立法辯論程序得以確立和完善最為重要的基礎，規范化是立法辯論程序價值得以彰顯的重要保障。我國雖然沒有建立立法辯論制度，但理論界普遍認為在人大立法中引入此項制度意義重大，這不僅是落實黨的十八大報告部署的積極借鑒人類政治文明的有益成果以加強制度建設的需要，也是落實近年來全國人大常委工作報告提出的推進科學立法、民主立法的要求。尤其是黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求將發揮人大立法的主導作用和提高立法質量作為對立法工作的基本要求，這也為立法辯論制度的中國化提供了現實背景和有利契機。可以說，在我國人大立法程序中引入辯論制度是大勢所趨，我們不僅要實現該制度的中國化，更應關注該制度的程序化和規范化，而對議會立法辯論的程序構造進行系統考察應是一項不可或缺的理論研究工作。“當然辯論程序的設置與許多因素相關聯，如會期制度問題、人大代表的人數問題、代表的專職問題，在上述問題沒有獲得解決的情況下是無法設置辯論程序的。”［15］因此，關于將來我國立法辯論的程序設計，筆者建議借鑒國外議會的經驗和做法，將其劃分為辯論前的準備、辯論的正式進行和辯論后的表決三個環節，并在適當延長會期、縮減代表人數和推行代表專職制等方面做好機制協調工作。

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