村民自治語境下的村民委員會溯源

李微娜，侯德斌

（長春理工大學法學院，吉林長春，130022）

一、村民自治的歷史

（一）村民自治的概念

村民自治的法律依據可以追溯到我國1982年《憲法》的規定，1982年《憲法》第111條規定：“村民委員會是基層群眾自助性組織”。其后，在1993年民政部頒布的《關于開展村民自治示范活動》的通知中，“村民自治”的用法首次明確出現，并和“民主的選舉和民主的決策及民主的管理、民主的監督”一起作為“基層群眾自治性組織”的限定語。

按照學術界關于村民自治問題研究的通說，所謂自治是指一定的主體就自身范圍內的事務有權自我決定。村民自治是“農村基層人民群眾自治，即村民通過自治組織依法辦理與村民利益相關的村內事務，實現村民的自我管理、自我教育和自我服務”。村民自治是一個漸進的過程，在這個實踐過程中，村民自治的主要內容經歷了村民選舉、村民決策、村民管理和村民監督的逐步完善。加強與完善我國的村民自治制度，就需要不斷推進村民自主選舉、自主決策、自我管理及自我監督。

（二）村民自治的歷史

因村民自治對新中國農村社會結構與人際關系產生的深遠影響，梳理其歷史脈絡必然成為村民自治研究的普遍前提。然而，學界對村民自治歷史的認識因不同的標準而不盡相同。多數論著認為我國的村民自治始于本世紀80年代以后，如羅平漢認為村民自治的起始時間與“包產到戶”一致。

但是筆者認為，村民自治作為一種制度形態自古有之，但古代中國的村民自治屬于鄉紳治理，從根本上說是一種精英自治的形態，并非以全民民主為內涵的村民自治形態，因此不能算為村民自治制度的起點。解放前的村民自治制度建設雖然可以算作一種全民民主的制度探索，但是由于其所處的基本國家制度結構與現代中國的制度結構不同，基本的自治邏輯也有著根本的分歧，因此，也不應當算作村民自治制度的起點。根據當代中國農村的實際情況，我們普遍推行的是村民委員會這一正式自治組織實現村民的自治與管理。如果以村民自治組織的推行作為村民自治標志的話，那么就可以認為村民自治制度的起點應是在上世紀的80年代。

詳言之，村民自治在中國的發展歷史，可以分為四個階段：起步階段、成長階段、發展階段和完善階段。

第一，起步階段。起步階段起始于第一個村民委員會的成立。1980年，在廣西省河池地區的宜山縣里合寨大隊，全體村民以無記名方式投票選舉出中國第一個村委會，由此產生了中國第一個以農民自我管理、教育、服務為一體的村民自治，揭開了嶄新的歷史篇章。隨著1982《憲法》的頒布，村民委員會被定義為設立于農村居民居住地區的基層群眾自治組織（第一百一十一條規定）。至1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布，“村民自治”走完了有法可依的制度起步階段。［1］

第二，成長階段。村民自治的成長階段始于《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布，止于《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒行。我國第一部有關村民自治的法律是1987年11月24日頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，該法于1988年6月1日起施行。該法的實施標志著我國的村民自治制度基本路線方針和基本模式已經確立，雖然此法是以“試行”為名頒布的，可卻為村民自治提供了法律指導及依據，從此村民自治開始走向正規化和法規化的正確道路。

第三，發展階段。經過全國范圍內大規模推廣試行與積累十余年試行經驗的基礎上，《中華人民共和國村民委員會組織法》于1998年11月公布實施。該法的頒布意味著村民自治制度已經擺脫嘗試性推廣的地位，正式進入我國基本政治制度序列，我國村民自治的路徑已經基本鎖定。該法的特點在于其充分肯定了農民在自治實踐過程的享有的權利。例如：公開村民選舉的名單、提名的候選人，推選由村民選舉產生的候選人、選舉委員會，并由村民秘密劃票產生，村民代表會議、公開村務、村民委員會主任和委員的罷免機制等方面。同時，該法廣泛地收錄了農民在自治實踐中的經驗，從而貼近農民的生活、反映了農民的需求和期待，使農民便于理解、接受并遵守。由此，村民自治進入了更高的發展階段，村民不但享有選舉權、決策權、管理權和監督權，并且各項權利也逐漸得到了完善，村民自治走向更大的發展。

第四，完善階段。2010年10月28日《中華人民共和國村民委員會組織法》修正完成。此次修正確認了村民委員會作為村民自治的核心地位長期不會發生改變，村民委員會的職責權力、產生方式、組織結構在相當長一段時間內也不會出現重大變化，未來的工作只是在這種現有的制度框架內進行逐步完善。該法在充分吸取了1998年頒布實施的《中華人民共和國村民委員會組織法》中諸多成功經驗的同時進行了更高境界的探索。該法對村民民主的監督、村民的村務公開化、村民的投票選舉制以及罷免程序等等問題均作出了詳細的規定，進一步完善“四個民主”且使其富有可操作性。可以說，最新頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》使村民自治步入了一個更高的境界。首先表現為法律的“新穎”。從法律的具體內容來看，有關規定更加完善，尤其表現為村民代表大會、大會代表、委托投票等方面均作出新的規定，使得農村現實生活中的很多問題得到了切實的解決。其次是農村的“新貌”。當前，我國的農村發生了巨大的變化，人口大量減少、出外打工者、農轉非等人口增多。經統計，到2020年農村人口比例將達到50%以上。如果在往后的10年里，有10億左右的農村人口遷移到城市，很多問題需要我們預先考慮到：這些留在農村的老人、婦女和兒童會不會像中青年人那樣關心村民的自治問題；村里還能不能滿足他們足夠的關于公共利益的需求；村民能否自覺投入到自治中。目前我國已經存在一些地方的村委會選舉投票率不夠高、當選率不高、大家不愿意承擔村干部工作等問題，因此，在目前的這種狀況下，村民自治就應該有一個長遠的規劃和發展，需要我們進行持續的探索和追求，盡早解決在城鎮化大趨勢下村民自治亟待改革的問題。

二、村民自治的邏輯

前文對村民自治歷史進行梳理，通過階段性劃分對村民自治進行展現。村民自治為什么會出現？這是一個有關村民自治的邏輯問題。要解決村民自治的邏輯問題需要從國家自上而下對基層社會控制的角度出發來探討村民自治出現的必然性。

對村級社會如何進行有效治理一直是農業國家面臨的重大問題。自秦始皇以來中國的主要政治架構是郡縣制，皇權止于縣，在縣之下是由地方的士紳進行統治。費孝通先生對中國古代農村社會的統治命名為“鄉紳治理”，這種鄉紳統治的權力可以稱之為“長老權力”。“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”只是一種口號，古代中國的農民實際上是處于鄉紳的統治之下。但是，近代中國現代化過程使得農村的基層控制面臨失控的邊緣。由于科舉考試被廢除，鄉紳與國家的正式體制分裂，鄉紳在農村不再享有“長老權力”，由此國家對村民失去控制、國家對農村基層社會失去控制。民國時期為加強對基層社會的控制，恢復了古代保甲制度，然而保甲制度的推行在農村面臨巨大的阻力，形成了國家的力量與農村基層社會進行資源爭奪的情況。為維系國家對農村基層社會控制實行的保甲制度所耗費的巨大的財力、物力與人力是國家所難以承擔的，所以保甲制度在民國的恢復并沒有達到預期的效果，國家對于農村基層社會仍然缺乏有效控制，這也為后來毛澤東的“農村包圍城市”戰略提供下了成功的契機。

在土地革命時期，中國共產黨通過土改這種斗爭策略成功將農村基層社會整合起來，去除了替代鄉紳治理農村的地主的現實統治，將國家權力直接深入到農村基層社會。不過，在土改進行過后，盡管農民可以獲得一些資源，但是在經濟規律的支配下，農民獲得資源的邊際效益遞減，農民很快又恢復到之前一盤散沙的狀態，國家再次面臨的困境是對農村失去控制。針對這種情況，國家通過效仿蘇聯集體農莊的模式進行農村集體化運動，通過一系列有步驟的運動將集體化推向高潮。通過人民公社這種組織形式，之前如一盤散沙的農民完全被集中化。需要指出的是，這種集中化是由于國家權力強力介入而形成的，其面臨兩個問題：一是國家的權力控制本身需要巨大的成本；二是人民公社這種組織形式并非是農民自主選擇，國家人民公社這種制度的推行需要得到農民的行動配合，然而在人民公社內部存在著一系列問題，諸如公社內部的干部和社員之間的矛盾、對農民的生產安排遭到農民抵制等，這些情況的出現使得人民公社這種制度形式越來越趨向“空殼化”。

人民公社的制度形式在農村遭到冷遇之后國家開始尋求新的組織形式對農村基層社會進行控制。當1980年廣西出現中國第一個村民自治的組織形式——村民委員會時，國家敏銳地發現這種村民自組織形式對于基層社會的治理是優良的，村民的參與度很高，而且在人民公社中所面臨的困境在這種新組織形式下并不存在。于是1984年國家摒棄人民公社，在鄉鎮一級設立政權組織，在鄉鎮之下成立村委會，開始運用這種新的組織形式對農村進行治理。村民自治一方面可以自行決定那些關涉到村民自身的事務，村民獲得了高度的參與感；另一方面這種農民的自組織形式是農民自身所作出的選擇。村民自治之所以最終成為國家的制度選擇是兩方面合力的結果，一方面是由于國家自上而下為農村做了村民自治的制度供給，即提供了村民自治的空間；另一方面是由于村民對于村民自治的選擇具有自發性，這也使得國家所作的制度供給本身不被“空殼化”。

三、村民自治的制度核心——村民委員會

國家采取何種組織形式對鄉村進行治理經歷了幾個階段。由于農民的經濟生活具有自足性，農民之間缺乏利益關聯，這決定了農民具有分散性，他們之間缺乏橫向的相互聯系，因此國家最初是通過在村里具有威望的鄉紳進行治理的，民國時期對于村的治理采取了歷史上的保甲制度，1949年之后國家的政權深入到村里，成立了人民公社進行治理，之后由于人民公社所存在的諸多問題遭到了國家的摒棄，替代制度形式是村民自治，其制度性組織表現為村民委員會。

村民委員會的歷史發展可以劃分為以下幾個階段：

（一）村民委員會的萌芽時期（1978年-1982年）

為解決人民公社所存在的問題，上世紀70年代末形成了“大包干”，在此基礎上農村實行的家庭聯產承包責任制獲得了中央的認可。家庭聯產承包責任制的出現宣告了人民公社的破產，怎樣重新建立農村基層組織的社會秩序成為一個日漸凸顯的重要問題。為了解決這一問題，在全國范圍內形成了兩種解決方式。

（二）村委會建立時期（1982年-1998年）

如何解決村里的具體問題存在兩種解決思路，一種是設立村民委員會實行村民自治，另一種解決思路是行政力量延伸至村里，確定以村民委員會作為農村群眾的自治組織在全國范圍內統一推行。確立村委會在基層村民中自治組織中的地位，它承擔的主要職能是村民自治、協助行政和經營管理集體資產從而使村民自治成為我國的憲法性制度。

（三）完善階段（1998年至今）

1998年11月全國人大常委會頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法》，這意味著對于村委會的組成、機構、職權、職責等有了明確規定。

村民委員會是以建制村為基礎，同時以自然村為依托設立，它的設立與農村集體經濟組織的設置符合當時地域和人員范圍。在兩者的立法上，它們是密切聯系、互不可分的，在運行機制上有時互有分工。村委會與農村集體自治組織都是相互獨立的自治組織，村委會成員對農村自治組織的經濟活動有監督與保障的功能。另外根據《土地承包法》中規定，村委會與農村集體自治組織是一種平行和平等的關系，他們都可對外發包集體所有的土地和依照法律規定集體使用國家所有的土地。從村民委員會和農村集體經自治組織屬性和他的法律人格上分析可以得知，村委會是以村民為根本而存在的，以自治為基礎，而農村集體自治組織存在的依據是土地為村民所占有。從職能上看，村委會具有的民主色彩比較濃厚，民主性就體現在成員具有自治性。同時對于公益事業的管理以及一些有關社會性服務相關的集體財產擁有較為獨立的管理與經營的職權，村委會的法律地位比較特殊，職能與其他行政主體相比更多一些。這是由農村集體經濟組織本身的獨特性決定的，農村集體經濟組織可以在其職能范圍內從事各種相應的經濟活動。集體經濟組織的多種職能凸顯了在村委會中必然是以農民作為組織基礎，同時村民在多種經濟活動中擁有相當的自治權。

然而村民委員會的制度構造并非完美無缺，總體來說村民委員會作為村民民主自治制度的核心并不存在爭議，但是法律應當賦予村民委員會何種性質和地位顯然會引導這一組織體走向不同的前途，我國當代不同的學術理論對這一問題也有著不同的認識。

［1］馬懷德.行政訴訟制度的發展歷程［M］.北京大學出版社，2009.

［2］章志遠.行政訴訟法前沿問題研究［M］.濟南：山東人民出版社，2008.

［3］顏運秋.公益訴訟法律制度研究［M］.北京：法律出版社，2008.

［4］L·賴維樂·布朗.法國行政法［M］.北京：中國人民出版社，2006.

［5］應松年，馬懷德.當代中國行政法的源流［M］.北京：中國法制出版社，2006.