社會工作介入公共服務社會化：契合性與發展路徑

范雅娜，常 銳

（吉林師范大學經濟學院，吉林四平，136000）

在政府的全力推動下，我國經濟實現了持續多年的高速增長，人民生活水平顯著提高。但與此同時，經濟與社會發展之間的失衡問題也日趨嚴重，這種失衡如果不能得到有效的解決，很可能會危及中國未來的可持續發展。因此，在確保經濟快速增長的同時，下大力氣解決好經濟與社會發展的失衡問題，建設一個公正和諧的社會尤為必要。為此，政府必須牢固樹立以人為本的科學發展觀，大力強化自身職能。2002年，江澤民同志在黨的十六大報告中首次將我國政府的職能明確化為“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”，至此，加強政府公共服務職能作為政府職能轉變的重要內容，逐漸成為各級黨委和政府的普遍共識。學界對此也給予了高度關注，學者們從不同視角出發對政府職能轉變問題進行了深入探討。總結來看，主要集中在政府職能轉變的重要性、方向和途徑等方面。其中，公共服務供給的多元化成為學者們討論的熱點之一，本文從社會工作角度出發，探討社會工作與公共服務社會化之間的契合之處，并倡導通過發展社會工作來促進公共服務社會化，從而促進服務型政府的建設。

一、建設服務型政府視角下的公共服務社會化

早在1984年，中共十二屆三中全會中《關于經濟體制改革的決定》就指出：“各級領導機關把自己的全部工作切實轉移到為發展生產服務，為基層和企業服務，為國家的繁榮強盛和人民的富裕幸福服務的軌道上來。”突出強調了黨和政府的服務職能。當前，建設服務型政府已成為一種世界性的潮流，服務型政府的興起是當今世界政治、經濟社會發展的要求，是時代挑戰的趨勢使然。在社會經濟大轉型和經濟結構大調整時期，相應地調整政府管理職能的中心，強化政府的社會管理和公共服務職能，向服務型政府轉變，不但非常必要，而且是實事求是和與時俱進的選擇。

當前，學界關于建設服務型政府的討論已屢見不鮮，實際上，如何在實踐中開展服務型政府的建設才更有意義。服務型政府倡導以公民為中心來考慮問題，關注的焦點是如何滿足公民的需求。為了有效地滿足公民不斷增長的需求，政府應推行公共服務的市場化和社會化、民主參與和放松規制等方面的改革。公共服務的市場化和社會化使政府從無限政府轉變為有限政府，公共權力被縮小到相對較小的范圍內，有利于保護公民的權利與自由，有助于培養公民的自主、權利和民主法制等意識，有助于促進人的全面發展，彰顯了人類管理文明的巨大進步。

圍繞建設服務型政府的熱潮，關于政府公共服務市場化和社會化的研究越來越多。目前，國內學界關于“政府公共服務社會化”的定義并未統一，主要是基于對“社會”的不同理解。如果將“社會”理解為獨立于政府以外所有的經濟生活領域和公民生活領域，則公共服務社會化是指將由政府所壟斷的公共服務職能轉移給營利性的企業以及非營利性的民間組織來承擔。如果按照政府、市場、社會的“三分法”來理解社會，公共服務社會化則是指將政府轉移出來的公共服務職能由非營利組織來承擔。本文將公共服務社會化作第二種理解。

二、社會工作與公共服務社會化：四個契合

社會工作在西方已有上百年歷史，是西方社會不可或缺的一種社會調節機制。改革開放以來，我國在向現代社會轉型的過程中，人們的生活有了很大改善，但隨著社會轉型的逐步深入，社會問題日益出現且不斷增多，社會矛盾也日益顯露。為了維護社會的穩定和發展，我國對社會工作的需求越來越多。在政府諸多重要文件中，均提到要加快發展社會工作，這正說明了社會工作對于我國當前社會的重要性。從社會工作的價值觀、目標和特性等方面來看，社會工作與公共服務社會化存在許多契合之處。

（一）價值觀的契合：增進個體和社會的福祉

作為一種助人的專業，價值觀對社會工作具有特別重要的意義。社會工作的價值體系是社會工作的靈魂和統率。列維（Levy）曾指出：“社會工作是一個以價值為本的專業。它不僅是做事情的一種方式，而且是關于做什么事情是有價值的和它應該如何去做的準則。對于人而言，它充盈著理想主義的抱負和關于人應該如何被對待的理想主義的理念……對普通凡人不能期待的實踐和關照卻都可以期待于他們。”長期以來，源自西方的社會工作基本價值觀在本土化的過程中，出現了與本土文化相沖突的問題。沖突的關鍵點在于個人價值與社會價值中哪一種價值為先。西方社會強調個人尊嚴的至高無上，而中國的傳統文化則是以團體為本。筆者認為，領悟社會工作價值觀的本質，將西方社會工作價值觀的合理之處與中國文化相結合則更為關鍵。因為，無論在西方社會還是在中國社會，社會工作的一個最基本的價值目標在于增進個體和社會的福祉。對于中國社會來說，社會工作者的職責更為艱巨，他們要對個人價值和社會價值之間的矛盾進行調和，使社會弱勢群體的生存、發展需求與社會可能提供的資源有限性之間的矛盾得以協調，在促進個人健康發展的同時，實現社會的良性運行。

增進個體和社會的福祉，不僅是社會工作的基本價值觀，更是公共服務社會化的價值基礎。胡錦濤同志在2008年中共中央政治局“建設服務型政府”集體學習會上的講話中指出：“要在經濟發展的基礎上，不斷擴大公共服務，逐步形成惠及全民、公平公正、水平適度、可持續發展的公共服務體系，切實提高為經濟社會發展服務、為人民服務的能力和水平，更好地推動科學發展、促進社會和諧，更好地實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。”由此可以看出，積極倡導推行公共服務社會化，建構高效、公平和權責對稱的公共服務提供模式，正是為了使廣大人民群眾尤其是社會弱勢群體能夠共享發展成果，從而達到共同富裕的目的。

（二）目標的契合：構建社會主義和諧社會

社會工作的目的是協助個人和社會解決問題，并發展個人和社會的潛能，以增進個人和社會的福利，促進人的發展和社會進步。因此，在現代社會中，社會工作已經成為國家用來解決社會問題的一種制度化手段，是國家維護社會穩定、保障和提高人民生活質量，促進社會協調發展不可或缺的一部分，同時更是社會進步的一種體現。當前，建設和諧社會已經成為黨和國家的一項重要戰略目標。“以人為本，公正公平”是社會主義和諧社會的本質內涵。在我國社會總體和諧的背景下，社會中仍然存在不和諧的因素，諸如社會弱勢群體問題、教育問題以及醫療問題等，政府僅僅依靠傳統的以行政手段推進的工作方法遠遠不能解決這些問題，迫切需要發展專業社會工作來解決。社會工作不僅可以對已經產生的社會問題進行事后補救，還可以在一定程度上強化個人和群體的功能、強化社會支持體系，有效化解社會矛盾，從而為建設和諧社會貢獻力量。

另一方面，構建社會主義和諧社會要求政府積極轉變自身職能，努力建設服務型政府。提倡公共服務社會化，將政府無需親自提供也難以有效提供的公共服務轉移給社會，一方面有利于精簡政府機構，緩解政府在提供公共服務過程中的人員和財政壓力，提高政府服務水平和服務效率。另一方面，有利于非政府組織的發展壯大，而非政府組織在社會領域的公共服務中占有的地位是政府和企業不應替代的。薩拉蒙認為，非政府組織具有以下四方面的功能：第一，這些組織提供大量的人類基本服務，從健康醫療和教育到社會服務及社區發展。第二，這些組織的倡導功能也很重要，包括發現被忽視的問題并提請公眾關心、保護基本人權、幫助人們就各種社會、政治、環境、民族、社區的利益和關注暢所欲言。第三，行使更寬泛的表達功能，它們提供載體，使大量各種各樣的其他情懷和沖動——藝術上、精神上、文化上、民族上、職業上、社交上、娛樂上的——也得以表達。第四，這些組織機構在社群建設上起著重要的作用，它們創造著學者們用得越來越多的稱為“社會資本”的這種東西，這似乎是民主政治和市場經濟有效運行的關鍵。從這一點來看，公共服務社會化有利于重塑國家與社會的關系，推進政治民主化，這也正是和諧社會的重要特征之一。

（三）特征的契合：服務性

艾伯特·施韋澤（Albert Schweitzer）曾經說過：“我不知道你們將去何處，也不知道你們將做什么，但是你們當中那些為人們提供服務的人將是最快樂的人。”社會工作作為一種以利他主義為指導，以科學知識為基礎，運用科學方法進行的專業化的助人活動，其宗旨是全心全意為受助者服務。服務性是社會工作的一項突出特征，社會工作對遭受各種困難和不幸的人進行幫助，保障他們基本生活的需要，使他們能夠發揮其潛在力量，增強他們適應社會生活的能力，具有為社會整體和社會成員服務的功能，而且這種服務活動是非營利性的。我國社會工作者協會為社會工作者制定的倫理守則中明確強調“中國社會工作者通過本職工作，提倡社會互助，調節社會矛盾，解決社會問題，改善人際關系，為社會主義的物質文明和精神文明建設服務”。

服務性不僅是社會工作的一項基本特征，也是政府轉型的一種基本價值取向——強化社會管理和公共服務職能，建設服務型政府。提供公共服務是人民政府最主要的職能，服務精神作為政府的一種公共精神，可以從以下三方面來理解：首先，服務主要是一種行政理念，即把行政過程看作是服務的過程；把行使政府職能看作是向公民社會和市場提供服務；把政府職能轉變的過程看作是強化公共服務、建設服務型政府的過程。其次，服務也是一種行為方式，即變審批規制型政府為協調服務型政府；變依法統治為依法服務；變推行性服務為回應性服務；變煩瑣生硬的部門式服務為便民利民的人性化服務。第三，服務更是一種公共財政投入。按照政治契約，一般公共服務項目原則上應當是無償提供的。凡應由納稅人無償享受的公共服務，都需政府買單，同時政府應當努力實現公共服務的均等化。實現公共服務社會化，彌補政府公共服務提供的不足，成為建設服務型政府的應有之義。

（四）發展途徑的契合

社會工作是隨著社會需要產生的，也會隨著社會的發展而發展。社會工作的發展，離不開社會工作人才的發展和社會工作機構的發展。因為社會工作者是社會工作的主體，社會工作的助人目標是通過社會工作者來實現的。社會工作者在助人活動中不僅僅承擔服務者的角色，更是案主的支持者和倡導者，還是資源協調者和政策影響者。社會工作機構則是社會工作人才的重要聚集地，是現代社會組織體制和社會管理體制的重要組成部分，更是傳遞社會福利服務的重要載體。從公共服務社會化的角度來看，政府將部分公共服務職能轉移給社會，第三部門則成為公共服務的承接者，社會工作機構作為第三部門的重要組成部分，自然成為公共服務的重要承接者之一，社會工作人才則成為公共服務社會化的能量來源。社會工作機構和社會工作人才的發展，使第三部門更加有能力建立與政府在提供公共服務方面良好的分工與合作關系，這將有利于公共服務社會化的實現。

三、公共服務社會化的實現路徑

社會工作與公共服務社會化之間存在價值觀、目標、特征及發展途徑等方面的契合，因此，社會工作的良好發展有利于促進公共服務社會化的實現。在公共服務社會化的過程中，社會工作機構是政府轉移出來的公共服務的重要承接者，社會工作人才是社會工作的主體，繼而成為公共服務社會化的能量來源。因此，發展社會工作，實現公共服務社會化，離不開社會工作人才隊伍的建設和社會工作機構的健康發展。此外，作為一種社會管理創新機制，政府購買社會工作服務的完善不僅有利于社會工作機構和社會工作人才的發展，更會直接促進公共服務的社會化。

（一）以推進社工人才隊伍建設為支撐

黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，作出了“建設宏大的社會工作人才隊伍”的重大決策，《決定》明確指出要“造就一支結構合理、素質優良的社會工作人才隊伍”。社會工作人才在構建社會主義和諧社會中具有重要作用。“在社會管理和公共服務部門配備社會工作人才，更能體現人性化服務的專業優勢，強化政府的服務職能，促進政府調控機制與社會協調機制互聯、政府管理力量與社會調節力量互動的社會管理網絡的形成；在社區建設中配備社會工作人才，更能強化社區的引導、組織、服務職能，進一步推進社區建設，促進政府行政管理和社區自我管理有效銜接、政府依法行政和居民依法自治的良性互動的實現；在社會服務類組織中引入社會工作人才，有利于為社會成員提供政府不便提供、市場不愿或不能提供的公共服務，擴大群眾對公共服務的選擇空間，促進與經濟社會發展相適應的布局合理、結構優化、功能到位、作用明顯的民間組織體系的形成”。當前，我國社會工作人才隊伍建設迎來了難得的發展契機，同時由于受到社會管理體制機制、社會政策體系和政府職能轉變等諸多因素影響而面臨發展難題，造成社會工作人才的大量流失，積極采取措施，加強社會工作人才隊伍建設成為當務之急。

首先，應當加強社會工作專業教育工作。人才的培養離不開教育。西方的社會工作實踐先于社會工作教育，而我國則恰恰相反。在社會工作教育優先發展的同時，社會工作專業的學生很少具備較強的實務能力，雖然在課程培養中安排了實習環節，但是學生實習的質量并不高，多是做一些與自己專業不相關的“打雜”工作。如何緩解社會工作專業教育與實務能力培養相脫節的問題尤其值得重視。此外，社會工作理論教育水平不高，這主要是源于我國社會工作專業理論建設的不足。部分社會工作者認為社會工作應當更重視實務而不是理論，實際上，理論是實踐的前提和依據。在源自西方的社會工作理論知識和價值體系的基礎上，努力建設具有中國特色的社會工作理論體系，雖然困難重重，但卻尤為必要。

其次，完善社會工作人才激勵機制。社會工作人員在懷揣崇高理想和價值信念的同時，也有著各自的需求，當前，我國社會工作專業人才大量流失，其中一個重要原因就是薪資不高，這會直接影響社會工作人員的工作熱情，進而影響工作效率。因此，只有提高社會工作人員的工資待遇和福利水平，為其創造良好的工作環境，才能激發其工作熱情，從而更好地為有需要的群體提供服務。

（二）以促進社工機構發展為載體

社會工作機構作為第三部門的重要組成部分，“在完成微利或者無利可圖的任務，需要有同情心和對個人關心尊重的任務，需要顧客或當事人方面具有廣泛信任的任務，需親自動手和直接關心的任務以及牽涉到道德準則和個人行為職責的任務方面更為適合”。在我國，社會工作機構順應社會需要而產生，但在強政府的干預下卻出現依附性發展的問題，有人將社會工作機構稱為“二政府”，這一稱謂對于社會工作機構來說既尷尬又無奈。由于在資金方面依賴于政府，機構的社會工作人員很大一部分精力消耗在“爭取經費”上，導致提供專業服務的精力不足。對政府的依賴造成機構的自主性不足，從而影響服務的專業性，進而影響社會工作機構的社會認同，最終社會工作機構將“名存實亡”。

如果社會工作機構不能健康發展，那么不僅社會工作只能是“紙上談兵”，公共服務社會化也會“流于形式”。因此，必須努力推動社會工作機構的發展。首先，在我國的現實國情下，政府應當給予社會工作機構必要的“支持”，這種支持主要體現在制度和財力方面。在制度方面，一方面要降低社會工作機構成立的門檻并給予政策方面的支持；另一方面要嚴厲打擊以社會工作機構為名以謀取利益的“偽機構”。在財力方面要給予足夠的支持，當政府提供的財力不足時，社會工作機構只能奔波于“爭取經費”上，因為“巧婦難為無米之炊”。其次，社會工作機構自身要學會“自立”，努力通過各種途徑“強身健體”，如果機構不能在社會上立足，就很難擺脫對政府的依賴。當前，許多社會工作機構都在學習和強化自身的管理能力，這正是一種“強身健體”的行為。

（三）以完善政府購買社工服務為核心

2012年，民政部和財政部頒發的《關于政府購買社會工作服務的指導意見》對政府購買社會工作服務做出了解釋：“政府購買社會工作服務，是政府利用財政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業資質的社會組織和企事業單位購買社會工作服務的一項重要制度安排。”作為一項社會治理創新機制，政府購買社會工作服務不僅為社會工作機構提供了財力支持，促進了社會工作機構的成長壯大，更加促進了公共服務供給的多元化和公共服務的社會化，從而有效促進政府職能轉變。但是，目前政府購買社會工作服務的情況并不樂觀。理應是契約關系的社會工作服務購買方（政府）和提供方（社會工作機構）之間呈現出多元復雜的關系。此外，政府對社會工作機構的認同度和信任度較低導致購買社會工作服務的動力不足，這也導致政府購買社會工作服務的資金不足、監督不到位。推動政府購買社會工作服務的健康發展需要從多方面入手。

首先需要激發政府購買社會工作服務的動力，政府公務人員應當明白自己與社會工作機構的工作人員同樣都是人民的“服務者”，“公務員的主要作用在于幫助公民明確表達并實現其共同利益，而不是試圖控制或掌控社會的新方向”，要以開放的心態去對待社會工作者并向他們學習。“只有依靠致力于為社會做有意義貢獻的公務員和公民，而不是依靠行動起來猶如將公共資金視為己物的具有企業家精神的管理者，才能更好地實現公共利益”。其次，政府在購買社會工作服務的過程中，應當“有所為，有所不為”，理順與社會工作機構的關系，在此方面，政府應當承擔更多的責任，社會工作機構也應當共同努力，與政府建立平等的合作伙伴關系。此外，需要完善政府購買社會工作服務的政策法規，使政府購買社會工作服務有法可依，使這項機制能夠得到長期執行。最后，還應當加強社會宣傳工作，公共服務無論是由政府提供還是由市場或社會提供，最終都是服務于大眾，只有能夠獲得社會大眾的認可，公共服務的提供才有意義和價值。充分利用媒體等平臺向公眾大力宣傳社會工作、社會工作機構和增加對政府購買社會工作服務的了解。與此同時，社會工作者及社會工作機構自身通過提供高質量的服務積極進行自我宣傳。相信，通過社會各界的共同努力，政府購買社會工作服務終會取得令人滿意的效果。

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