土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控探析

■葉朝金

（海南省土地儲(chǔ)備整理交易中心 海南海口 570203）

土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控探析

■葉朝金

（海南省土地儲(chǔ)備整理交易中心 海南海口 570203）

闡述土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的重要意義、理論依據(jù)以及內(nèi)在機(jī)制，分析土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的目標(biāo)、內(nèi)容和途徑。在此基礎(chǔ)上提出了對(duì)土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的幾點(diǎn)建議。

土地利用總體規(guī)劃土地利用年度計(jì)劃土地用途管制宏觀調(diào)控

1 土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的理論依據(jù)

1.1 土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的重要意義

土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控既是我國(guó)土地資源管理制度創(chuàng)新的要求又是土地利用規(guī)劃任務(wù)本身的要求。

從我國(guó)國(guó)情來(lái)看，財(cái)政政策和貨幣政策的效力有限，土地利用規(guī)劃作為調(diào)控土地資源配置的工具，同時(shí)也是國(guó)家調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。在新形勢(shì)下，土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控是我國(guó)土地資源管理制度創(chuàng)新的要求。

從土地利用規(guī)劃任務(wù)來(lái)看，土地利用規(guī)劃的主要任務(wù)是根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的要求，結(jié)合區(qū)域內(nèi)的自然生態(tài)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)具體條件，尋求符合區(qū)域特點(diǎn)的和土地資源利用效益最大化要求的土地利用優(yōu)化體系[1]。在實(shí)際操作中，規(guī)劃要在土地供應(yīng)總量、土地利用結(jié)構(gòu)配置等方面發(fā)揮導(dǎo)向作用。

1.2 土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的理論依據(jù)

雖然在經(jīng)濟(jì)學(xué)中沒(méi)有現(xiàn)成的理論可以直接用來(lái)分析土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控問(wèn)題，但是可以借鑒的相關(guān)學(xué)科的理論非常豐富，比如系統(tǒng)論的觀點(diǎn)。另外，還有一些基礎(chǔ)理論研究可以為土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控提供理論依據(jù)，包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論、資源配置理論、以及土地經(jīng)濟(jì)學(xué)、土地產(chǎn)權(quán)學(xué)、公共管理學(xué)等研究領(lǐng)域的相關(guān)理論。

1.3 土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的內(nèi)在機(jī)制

土地利用規(guī)劃是將土地資源作為一種生產(chǎn)要素，通過(guò)其在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮獨(dú)特的生產(chǎn)功能、承載功能和社會(huì)分配功能來(lái)實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控。土地利用規(guī)劃與宏觀調(diào)控之間存在著內(nèi)在的傳導(dǎo)機(jī)制。

2 土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的實(shí)踐運(yùn)行

2.1 土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的目標(biāo)

國(guó)土資源發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，是為了糾正市場(chǎng)機(jī)制不健全而導(dǎo)致的國(guó)土資源總需求與總供給不均衡的“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象和彌補(bǔ)國(guó)土資源市場(chǎng)的自發(fā)性帶來(lái)的“市場(chǎng)缺損”[2]。所以土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控要達(dá)到的效果可以理解為規(guī)劃與市場(chǎng)充分結(jié)合，合力保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。在此，將土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的目標(biāo)定位為：糾正市場(chǎng)偏差、推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、最終實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展與土地資源的可持續(xù)利用。

2.2 土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的內(nèi)容

從土地利用規(guī)劃的內(nèi)容入手，分析其與宏觀調(diào)控要求的契合之處，將土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的內(nèi)容歸納為總量調(diào)控、結(jié)構(gòu)調(diào)控、布局調(diào)控和時(shí)序調(diào)控四部分。

2.2.1 總量調(diào)控

總量調(diào)控就是通過(guò)規(guī)劃安排土地供給數(shù)量。建設(shè)用地總量是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總體供求平衡的重要因素。通過(guò)對(duì)建設(shè)用地總量的調(diào)控引導(dǎo)投資規(guī)模、方向，有效地調(diào)控經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和增長(zhǎng)方式。

2.2.2 結(jié)構(gòu)調(diào)控

結(jié)構(gòu)調(diào)控就是按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，通過(guò)規(guī)劃確定對(duì)不同用途土地的供應(yīng)。通過(guò)調(diào)控土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，優(yōu)化土地使用結(jié)構(gòu)進(jìn)而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

2.2.3 布局調(diào)控

布局調(diào)控就是根據(jù)國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，按照資源宜賦，制定不同區(qū)域的土地利用政策，優(yōu)化空間布局，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)區(qū)域合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2.4 時(shí)序調(diào)控

時(shí)序調(diào)控就是根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，把握土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的時(shí)點(diǎn)，適時(shí)地確定土地開(kāi)發(fā)及供給的進(jìn)度，提高調(diào)控的精確性和有效性。另外，土地利用規(guī)劃要從宏觀的時(shí)間角度來(lái)分配土地，不斷推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展與土地資源的可持續(xù)利用。

2.3 土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的途徑

土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的途徑可以概括為：根據(jù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)政策，制定土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃，以總體規(guī)劃和年度計(jì)劃為依據(jù)，實(shí)施土地用途管制，通過(guò)土地用途管制來(lái)實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃參與宏觀控調(diào)控。其中，土地利用總體規(guī)劃與土地利用年度計(jì)劃的調(diào)控性質(zhì)、調(diào)控時(shí)效及調(diào)控重點(diǎn)各有不同，但是二者相互補(bǔ)充，目標(biāo)通過(guò)土地用途管制最終實(shí)現(xiàn)。由此形成完整的土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控體系，如圖1。

圖1 土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控體系示意圖

3 對(duì)土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的幾點(diǎn)建議

3.1 理順土地利用規(guī)劃體系

要保障土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的效力，首先要理順土地利用規(guī)劃體系。從縱向上看，國(guó)家級(jí)土地利用規(guī)劃屬于政策性規(guī)劃；省級(jí)、市（地）級(jí)規(guī)劃具有指導(dǎo)性，；而縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)規(guī)劃屬于實(shí)施型的規(guī)劃，具有剛性，采用土地用途管制分區(qū)的方式[3]。從橫向上看，土地利用規(guī)劃要注重與國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和城市總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，共同對(duì)區(qū)域未來(lái)的發(fā)展起著控制和引導(dǎo)作用。

3.2 加強(qiáng)土地利用年度計(jì)劃的調(diào)控作用

現(xiàn)行的土地利用年度計(jì)劃能夠起到落實(shí)土地利用總體規(guī)劃的作用，主要體現(xiàn)在土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)分解還不夠細(xì)、土地利用計(jì)劃管理的手段還不夠有力。加強(qiáng)土地利用年度計(jì)劃的調(diào)控作用首先要科學(xué)地構(gòu)建土地利用的計(jì)劃指標(biāo)體系。土地利用年度計(jì)劃不僅要規(guī)定擬出讓土地的區(qū)位和面積，還應(yīng)規(guī)定土地的出讓方式、出讓時(shí)間、規(guī)定用途和利用限制等[4]。同時(shí)，土地利用年度計(jì)劃要在對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析的基礎(chǔ)上，對(duì)土地供給和各部門(mén)用地的需求做出應(yīng)變，提出協(xié)調(diào)各部門(mén)用地矛盾的對(duì)策和確定引導(dǎo)市場(chǎng)、干預(yù)市場(chǎng)失靈的各種政策措施，通過(guò)計(jì)劃的發(fā)布，向企業(yè)和用地單位提供土地市場(chǎng)發(fā)展前景和政府的政策信息，幫助他們了解土地市場(chǎng)動(dòng)向并做出理性決策。

3.3 實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃實(shí)施的過(guò)程調(diào)控土地利用規(guī)劃的實(shí)施是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、綜合多變的系統(tǒng)工程，沒(méi)有固有的路徑和模式。要達(dá)到土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的目標(biāo)，就需要對(duì)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程進(jìn)行調(diào)控。應(yīng)當(dāng)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展與土地利用目標(biāo)最優(yōu)化指導(dǎo)下，建立控制土地的快速反應(yīng)機(jī)制。在建立土地利用資源動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)體系、地價(jià)監(jiān)控體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)行土地利用與宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的關(guān)聯(lián)分析，尋找土地資源利用與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的內(nèi)在互動(dòng)機(jī)制，把握土地利用規(guī)劃參與宏觀調(diào)控的關(guān)鍵途徑、政策重點(diǎn)及具體措施的設(shè)置，對(duì)土地利用規(guī)劃實(shí)施過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)的調(diào)控。

3.4 注重土地利用規(guī)劃與其它調(diào)控手段的配合

土地利用規(guī)劃只是土地政策參與宏觀調(diào)控的手段之一，而且國(guó)民經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的要素關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，單憑土地利用規(guī)劃參與調(diào)控是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有加強(qiáng)土地利用規(guī)劃與其它土地政策（如土地價(jià)格、土地稅收等）以及其它調(diào)控手段（如財(cái)稅政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等）的協(xié)調(diào)配合才能取得實(shí)效。國(guó)土資源管理部門(mén)要更加注重與各有關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，堅(jiān)持探索并積極參與宏觀調(diào)控，及時(shí)完善相關(guān)的管理政策，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段，全面落實(shí)國(guó)家出臺(tái)的各項(xiàng)宏觀調(diào)控措施[5]。

[1]王萬(wàn)茂.土地利用規(guī)劃學(xué) [M].北京:科學(xué)出版社,2006:30-31.

[2]曹清華.國(guó)土資源管理部門(mén)參與和加強(qiáng)宏觀調(diào)控三論 [J].國(guó)土資源,2004(07):21-24.

[3]蔡玉梅,謝俊奇.改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)土地利用規(guī)劃的評(píng)價(jià) [J],國(guó)土資源科技管理, 2005(03):57-61.

[4]張宏斌,賈生華.香港政府的土地供應(yīng)機(jī)制及其啟示 [J].中國(guó)房地產(chǎn),2000(04):72-76.

[5]孫文盛,認(rèn)真學(xué)習(xí)堅(jiān)決貫徹 《通知》精神努力做好土地管理和調(diào)控工作 [J],國(guó)土資源通訊,2006(17):9-11.

F301.24[文獻(xiàn)碼]B

1000-405X（2015）-11-358-2