我國城鎮化進程中土地流轉與糧食安全問題研究

In the process of urbanization in our country land circulation and food security

◎汪文忠（浙江省食品工業協會，浙江　杭州　310004）

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我國城鎮化進程中土地流轉與糧食安全問題研究

In the process of urbanization in our country land circulation and food security

◎汪文忠
（浙江省食品工業協會，浙江杭州310004）

1　基于城鎮化發展進程中的土地流轉與糧食生產

簡單來講，土地流轉即指對土地使用主權人得到變更或轉換；基于城鎮化進程中的土地流轉主要指在社會城鎮化快速發展的條件下，農村土地建設得到飛躍性轉變，從而導致土地使用主權人的改變.土地使用權流轉是指土地使用主權人（農戶）將土地承包經營權轉讓出去，從而使接受人（其他農戶或經營單位）擁有土地使用權的制度.進入二十一世紀以來，社會經濟得到飛速發展，城鎮化建設水平不斷提高.在這樣的環境中，實現土地流轉是順應社會發展的必然趨勢.在城鎮化力度不斷加強的條件下，土地流轉問題日益凸顯，使大量土地形成“非糧化”特點，促使糧食產量也隨之產生了巨大改變.

今年年初，中國社會科學院當代發展規劃院與社會科學文獻出版社聯合開展了2015年《城鄉一體化藍皮書》.藍皮書中指出致使農業耕地脫離糧食生產的主要因素為工業化與城鎮化日益加快的進程，使城鎮化和糧食生產的矛盾愈見突出，主要表現在土地爭奪方面.我國糧食生產安全所面臨的巨大困境來源于耕地的限制.同時，根據政治局常委在國家糧食局科學研究院調研結果顯示，農業現代化是經濟社會全面發展的重要條件，是整個經濟社會的根本與重要支撐.對天下糧倉的堅守與良好管制，實際是指要堅守耕地警戒線，為農業打好扎實基礎，保證糧食安全.糧食區別與普通商品，它所具有的商品屬性是獨一無二、無可替代的，屬于戰略物資.糧食安全問題對治國安邦具有重要影響意義，是我國政府高度重視并亟待解決的重要問題.

糧食安全不可依賴于國際市場，任何國家都不能給予足夠中國人民生存發展的商品糧食.因此，中國必須讓保證國家糧食安全的重點立足于國內，保證主要農產品的供給.我國社會科學院當代城鄉發展規劃院專家表示，在我國工業化與城鎮化快速發展下，我國糧食安全的不良影響因素與日俱增，矛盾更加深入也更加凸顯.我國糧食生產安全所面臨的巨大困境以及工業化、城鎮化和糧食生產的矛盾日漸明顯.我國社會科學院當代城鄉發展規劃院專家遠觀未來發展，工業化、城鎮化的快速推進下，農業耕地面積還將持續減少，并且能作為耕地備用土地資源逐漸呈現匱乏態勢，將使農用耕地更加緊張.

2　基于城鎮化進程中土地流轉帶來的糧食安全隱患

即使在1985年至2011年期間，在我國不斷加強城鎮化建設并沒有對糧食產量造成影響，但并代表不予造成安全隱患.在城鎮化建設深入的情況下，土地流轉成為造成農民失去生活基礎的重要因素，土地“非糧化”問題突顯.例如，浙江省的某個區域因著城鎮化發展迅速，產生了農業機械化水平的轉變以及勞動力轉移等問題，糧食生產依然存在大量安全隱患.

2.1可用耕地面積減少，糧食存在安全隱患

我國土地資源的特征可總結為土地面積廣，但人均所占面積較小，土地質量普遍偏低，并且缺乏可利用的后備土地資源.隨著我國城鎮化建設的高度發展，土地流轉問題日益明顯，城鄉建設水平得到顯著提高，從而加大了非農用土地面積，大量縮減了農業耕地面積.在城鎮化建設快速發展過程中，我國耕地保護面臨著嚴峻考驗.在實施嚴格保護農用耕地的政策下，我國想盡一切辦法擴展耕地面積，以18億畝耕地面積為保留警戒線，作為保護國家糧食生產安全的依據.研究顯示，我國于2010年耕地面積便已經降至18.09億畝，已經快要觸及我國對耕地面積的保證警戒線（18億畝），人均所占耕地面積僅1.32畝，還達不到世界平均水平的43%.此外，根據統計數據顯示，耕地質量普遍較低，如水土流失、土地沙化以及土壤退化，還有“三廢”污染等，我國糧食產量面臨著巨大的安全隱患.

2.2農村勞動力轉移，糧食商品率提升

隨著農村人口的大量遷移，原本駐守于糧食生產線的年輕力壯的青年，為了謀求發展，也紛紛遷入城鎮，導致糧食生產者從以糧食生產為主轉變為以打工謀生為主，農業為輔的兼職化生產模式，逐漸向邊緣化發展.從而使留守于農村最多的人都是老弱婦孺，極大程度上削弱了糧食生產勞動力，進而使農業主體逐漸減弱，對糧食生產造成了嚴重影響.此外，在人民生活水平不斷提高、商品經濟的地位日益拔高，導致糧食逐年呈現出商業化趨勢.這種情況一直持續到2010年，我國糧食商業化已經達到了約70個百分點，比十五年前，足足上升了將近35%，給我國糧食安全帶來了巨大挑戰.

2.3基礎設施無保障，科研水平滯后

在城鎮化戰略基礎上的土地流轉是致使我國經濟支出失穩的重要因素，國內政府投入到農業生產中的資金越來越少，致使糧食生產所用設備建設資金也得不到滿足.近年來，國家大幅度降低了對農業基礎設施的資金投入.以浙江省為例，該省2010年里往農業基礎設施上投入的資金還不足100億人民幣，相較于1990年，減少了7.58%.并且，在城鎮化建設驅使下，國家與各地區對農業科研越來越感覺力不從心，嚴重缺乏創新技術，糧食生產率難以得到有效提高，這些現象對我國糧食安全問題造成巨大影響.

3　城鎮化的土地流轉，保證糧食安全生產的措施

3.1切實落行耕地保護政策

在我國農村城鎮化建設的大趨勢下，黨和國家要做好耕地保護以保證我國農業水平的穩步向前發展，促進糧食的安全生產.各地方政府部門在征收土地的過程中要切實考慮公共利益，禁止亂用耕地，禁止以個人和組織名義強迫土地流轉.同時，政府部門要對土地審批環節應嚴格把關，保證土地流轉的合法性，確保農民得到合理補償.例如我國浙江省通過GDP統計辦法全面評估農用耕地，以此來使各方利益得到均衡或得到合理分配，實現土地流轉的雙贏局面.

3.2嚴格管制土地用途

我國總耕地面積不得低于18億畝，為提高我國耕地面積的利用率，各地方政府部門要出臺土地用途管制規章，對可用耕地進行科學管理，合理的規劃，避免出現土地征用和流轉現象.此外，各地方政府部門要合理的規劃土地使用率，對土地合理規劃并科學進行，面臨土地流轉時，應確保劃定永久農用耕地，建立健全對土地的保護與補償制度，保證農耕用地面積，實現土地高效利用，確保糧食穩定、安全生產.

3.3保證耕地質量建設

黨和國家要合法保障農民的利益，不論農民土地是否進行了流轉，均要給予切實的保障，從而提升農業用地的管理力度.同時，黨和國家也要不斷加大對各地區農業建設的資金投入，完善落實基礎設施，確保耕地質量的提升.例如，我國浙江省在糧食生產過程中推行制度管理，鼓勵農民秸稈還田，種植綠肥等，支持農民復耕已經流轉的破壞程度小的土地，從而提升糧食產量，為國家基礎建設做貢獻.

4　結語

總而言之，隨著我國城鎮化腳步的加快，城鎮化水平不斷提升，農村土地流轉現象日益突出，并且呈愈演愈烈的趨勢進行，導致糧食安全生產面臨著巨大困難.由此可見，黨與政府針對這一問題采取相應的解決措施，積極維護農民利益勢在必行.在我國建設水平不斷完善的條件下，實現糧食優良生產，鞏固我國的農業基礎，使其能夠得到穩定發展具有非常重要的現實意義.

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摘要：近年來我國城鎮化勢頭迅猛發展，高樓大廈越來越多的出現在城鎮，但是高樓大廈不是城鎮化的全部.城鎮化一方面提高了國家建設的實力，提升了國家形象，另一方面，土地，水源，資金，勞動力等要素也在城鎮化的過程中發生了巨大的變化，其中土地流轉的問題尤為明顯.土地流轉涉及到土地的所有權，使用權，流轉形式，以及流轉后出現的“非糧化”趨勢.國家一直強調保住18億畝耕地的紅線，但是城鎮化帶來的土地流轉已經對此產生了非常大的影響，糧食安全刻不容緩.如何在發展城鎮化的同時，做好土地流轉工作，保證糧食的安全是事關國家戰略的大事，需要社會各界廣泛討論.

關鍵詞：城鎮化；土地流轉；糧食安全

Wang Wenzhong
（Zhejiang food industry association, hangzhou 310004, China）

Abstract：The momentum of rapid development of urbanization in our country in recent years, more and more high-rise buildings to appear in cities and towns, but high-rise buildings are not all of urbanization.Urbanization on the one hand, to improve the power of national construction, enhance the national image, on the other hand, land, water, money, labor and other elements in the process of urbanization, great changes have taken place, the land circulation problems.Land circulation involves the land ownership, use rights, transfer form, and after the transfer of "non-staple" trend.Countries have been stressed to preserve 1.8 billion mu of arable land red line, but the land circulation of urbanization have had a significant impact, food security is urgently needed.

How the development of urbanization at the same time, do a good job in land circulation to ensure the safety of food is the event of national strategy, need the social from all walks of life extensive discussions.

Key words：Urbanization; Land circulation; Food security

收稿日期：2015-06-30

中圖分類號：F321.1，F323