丘陵地區農民退出宅基地意愿的影響因素探析——基于四川省南充市的調研

黃 敏，杜 偉，b（四川師范大學．經濟與管理學院成都610101；b．西南土地資源評價與監測實驗室，成都610066）

丘陵地區農民退出宅基地意愿的影響因素探析——基于四川省南充市的調研

黃 敏a，杜 偉a，b
（四川師范大學a．經濟與管理學院成都610101；b．西南土地資源評價與監測實驗室，成都610066）

摘要：丘陵地區農村宅基地整理潛力巨大，研究丘陵地區農民退出宅基地的主觀意愿是推進農村宅基地制度改革的重中之重。丘陵地區農民退出宅基地的意愿主要受到區位因素、家庭個人因素、社會因素和制度因素的制約。規范引導丘陵地區農村宅基地退出的前提是不斷健全和完善農民的利益表達機制，提升農民對政策制度的信心，關鍵在于加快形成丘陵區域產業優勢以消除區位因素和社會因素對農民退出宅基地決策的不利影響，重點在于構建科學合理的宅基地有償退出機制，滿足農民的利益保障需求。

關鍵詞：丘陵地區；宅基地；退出意愿；影響因素；四川南充

杜偉（1973—），男，四川雅安人，經濟學博士，四川師范大學經濟與管理學院教授、西南土地資源評價與監測實驗室科研人員，主要從事農村經濟問題研究。

“優化國土空間開發格局”，“全面促進資源節約”，是黨的十八大報告所提出的“大力推進生態文明建設”的重要內容。規范引導農村宅基地的有償退出，既有利于農村土地資源的集約利用，又有利于維護農民宅基地使用權、集體收益分配權［1，2］。當前，學術界關于農村宅基地退出問題的研究，主要集中在對農民權益保護、退出模式選擇、退出補償機制設計等方面［3］27［4］［5］。為數不多的有關農戶退出宅基地意愿的文獻，主要側重于對權屬理論和制度約束的學理探討［6］。雖然也有極少數學者從農民主觀意愿的角度分析農村宅基地的退出問題［7，8］，但尚未發現專門針對丘陵地區農民退出宅基地意愿的研究成果。與平原地區不同，丘陵地區自然條件復雜，經濟發展水平相對滯后，農村宅基地分布呈現出“小、散、亂”的特征，“一戶多宅”、“超標用地”等違規用地現象突出，丘陵地區農村宅基地整理潛力巨大。研究丘陵地區農戶退出宅基地的影響因素，掌握農民的主觀意愿和偏好選擇，對實現丘陵地區閑置宅基地的自愿有償退出、優化區域建設用地配置、增加有效耕地數量，具有重要的現實意義和學術價值。

一 調研區域與調研樣本數據說明

南充市位于四川盆地東北、嘉陵江中游，處于成都、重慶、西安三角經濟區要沖，地勢從北向南傾斜，地貌類型以丘陵為主，淺丘平壩、中丘中谷、高丘低山類型大體各占1／3。本次調研的目的在于了解丘陵地區農民退出宅基地的意愿，綜合考慮區位條件、經濟發展狀況和農村發展需求等因素，課題組選取了南充市3鎮（閬中市沙溪街道、儀隴縣馬鞍鎮、順慶區搬罾鎮）9村（大河梁村、洞子口村、金鼓村、琳瑯村、險巖村、玉蘭

村、干堰塘村、青山壩村、竹林寺村）作為集中調研區域。

每村抽取15－30戶典型農戶進行調查，為了保證調查數據的準確性和完整性，調查采用二對一的訪談方式，隨時解答農民提出的問題。同時，為了更加全面地了解每個村、鎮的整體情況，我們對閬中市沙溪街道、儀隴縣馬鞍鎮、順慶區搬罾鎮的國土干部以及閬中市沙溪街道的大河梁村、洞子口村、金鼓村，儀隴縣馬鞍鎮的琳瑯村、險巖村、玉蘭村、龍呈村、蓬萊村、大埡村、永安村、金山村、琳瑛村、石壩村、川石村、瓦子坪村，順慶區搬罾鎮的干堰塘村、青山壩村、竹林寺村的村支部書記進行了訪談。訪談國土干部及村干部40余人，召開座談會3次，主要了解相關國土干部對統籌城鄉發展的思路以及現實遇到的一些問題；召開總結會5次，主要對每天的調查情況進行反饋和梳理，對遇到的問題進行及時溝通交流。此次調查采取重點調查的非全面調查方法，在調研總體中，選取了178個重點農戶家庭進行問卷調查，具有閑置宅基地和宅基地面積超標的農戶家庭為重點調查對象。調研共發放問卷178份，收回問卷178份，剔除不合格問卷8份，有效問卷170份。調查內容涉及到農戶的基本信息、宅基地使用情況、宅基地閑置原因、戶主就業情況、宅基地退出意愿以及希望得到的政策支持等。

二 丘陵地區農民退出宅基地意愿的影響因素分析

課題組針對南充市的調研涉及沙溪街道3個村、儀隴縣馬鞍鎮3個村、順慶區搬罾鎮3個村，共計9個村（不包含儀隴縣馬鞍鎮、順慶區搬罾鎮集中訪談村干部的其他村），訪談農戶170戶。根據調研結果反饋，總結出四種影響丘陵地區農民退出宅基地的典型因素：區位因素（距離中心城市距離）、家庭或個人因素、社會因素和制度因素。

（一）區位因素影響農戶退出宅基地的決策

此次對南充市的實際調研中，近郊村涉及120戶，其中愿意退出宅基地的農戶有66戶、不愿意退出宅基地的農戶有48戶、持觀望態度的有6戶，愿意退出比例為55%；遠郊村涉及50戶，其中愿意退出宅基地的農戶有38戶、不愿意退出宅基地的農戶有10戶、持觀望態度的有2戶，愿意退出比例為76%（見表1）。

表1．南充市農戶宅基地退出意愿的抽樣調查結果

綜合分析總體樣本，有104戶農戶表示愿意退出宅基地，占調查總數的61．18%，其中遠郊村38戶、近郊村66戶；不愿意退出宅基地的農戶有58戶，占34．12%，其中遠郊村10戶、近郊村48戶；持觀望態度的有8戶，僅占4．7%，其中遠郊村2戶、近郊村6戶（見表1）。

近郊村由于其本身的區位條件與交通條件，社會經濟發展較好，農村的生產方式也逐步現代化，這是遠郊村所不具備的。從不愿意退出宅基地的人群所傳達的信息來看，在選擇宅基地是否退出時，近郊村農戶往往對退出機制中的保障措施要求較高，在沒有符合其基本要求的明確的保障政策措施出臺的前提下，近郊村的農戶退出宅基地的意愿不會太強烈。近郊村村民居住在城鄉結合部，擁有較優越的區位條件，交通便利，他們覺得自己沒必要去城里負擔較高的生活成本。因此，區位因素是影響農戶退出宅基地的一個重要因素。

（二）個人和家庭因素影響農戶退出宅基地的決策

1．家庭供養系數對農戶退出宅基地決策的影響

通過對宅基地退出持不同意愿的農戶家庭的調查，發現愿意退出宅基地的農戶的家庭平均人口、家庭勞動人口以及家庭供養系數的評價指標，均低于不愿意退出宅基地的農戶家庭。

表2．對宅基地退出持不同意見的農戶家庭基本情況調查結果

根據調研數據，愿意退出宅基地的農戶家庭供養系數明顯低于不愿意退出宅基地的農戶家庭，說明家庭供養人口比例較大的家庭更傾向于安于現狀的居住方式，對退出宅基地持消極態度。在調研過程中課題組發現，調研區域雖已普及新農村社保，但由于社保金額有限，大部分老年人的生活來源仍需依靠家庭成員的勞動收入，從而增加了家庭供養負擔。從表2中可以看出：愿意退出宅基地的農戶家庭平均人口為4? 68人，家庭平均勞動人口為3? 19人，家庭供養系數為31%；而不愿意退出宅基地的農戶家庭平均總人口為6人，其中勞動人口為3? 97人，家庭供養系數達51%。顯然，不愿意退出宅基地的農戶家庭的總人口明顯高于愿意退出宅基地的家庭，而兩類家庭的平均勞動人口卻相差不大，這使得不愿意退出宅基地的家庭供養系數處于一個相對高位的水平，家庭負擔較重，反映出家庭負擔與宅基地需求的正相關關系，即家庭負擔越重的家庭越不愿意退出現有宅基地。

2．收入因素對農戶退出宅基地決策的影響

收入因素是影響農戶家庭宅基地退出決策的關鍵因素。調研結果顯示，丘陵地區農民的家庭收入差距較大，家庭年均收入在幾千元到十幾萬元之間。收入結構的不平衡使得農戶對宅基地退出表現出不同的意愿，家庭收入較高的農戶比較愿意接受當地的農村宅基地退出政策。

表3．對宅基地退出持不同意見的樣本農戶家庭年收入調查結果

愿意退出宅基地的農戶家庭年收入多數維持在4－8萬元的區間范圍內，占所有愿意退出宅基地的農戶家庭總數的50．96%；不愿意退出宅基地的農戶家庭年收入多數維持在4萬元以下，占所有不愿意退出宅基地的農戶家庭總數的72．41%；持觀望態度的家庭較多集中在家庭年收入為2－6萬元的農戶樣本，占持觀望態度的樣本總數的75%（見表3）。

3．就業現狀對農戶退出宅基地決策的影響

隨著城鎮化進程的加快，大量農村勞動人口向城鎮轉移，到城鎮務工或者從事其他服務工作。這類外出務工人群主要分為兩類：一種是季節性打工者，這部分人平時租住在出租房內或者集體宿舍內，只有農忙或者過年的時候才回家，家里一般只有老人和小孩，有的甚至只有老人在家，形成了房屋的季節性閑置；另外一

種是常年居住城鎮，很少回家，已成為準城市人口，農村房屋便處于長期閑置狀態。

表4．對宅基地退出持不同意見的農戶務工方式情況調查結果　　單位：戶

調查的基本信息顯示，所涉及村的家庭主要勞動力就業類型分為在家務農，以務農為主、閑時務工，以務工為主、兼有務農，常年在外務工四種基本情況。四種務工方式的農戶數分別占愿意退出宅基地人數的25%、5? 77%、21? 15%、48? 08%（見表4）。從反饋的數據來看，以務工為主或常年在外務工的農戶占愿意退出宅基地人數的69? 23%，處于相對較高的水平，而且外出務工多以青壯年為主，在家從事農業生產的大多數為老年人；不愿退出宅基地的58戶中，常年在外務工或以務工為主的有52戶，占89? 66%，平均務工年限達8? 7年。這說明這部分家庭的主要勞動力基本上從事非農產業，大部分不愿意退出人群認為實施宅基地退出最重要的是得到合理的補償，并解決就業問題。

4．土地資源稟賦對農戶退出宅基地決策的影響

農民的土地資源稟賦體現為承包經營用地、自留地和宅基用地三種形式。首先，考察農地資源稟賦與退出意愿之間的關系。丘陵地區由于農地面積有限，大多數農戶家庭所能分得的承包地和自留地面積都不大。在愿意退出宅基地的農戶中，有82．69%的農戶其承包地和自留地面積小于3畝；不愿意退出宅基地的農戶中，有82．76%的農戶其承包地和自留地的面積小于3畝。受傳統耕作方式和交通條件的限制，丘陵地區農村居民點的分布通常與承包地和自留地緊密相連，居住地距離自家承包地的距離一般控制在1－2千米的范圍之內。退出原宅基地，無論以何種形式放棄原宅基地的使用權，農民的居住地點都會發生變化，在一定程度降低農業作業的便利程度。因此，農地面積較小的農戶家庭更傾向于退出原宅基地的關系特征，即承包地面積越小，退出宅基地所導致的務農便利成本越低。其次，從宅基地資源的稟賦情況來看，愿意退出宅基地的農戶樣本的宅基地面積在150－250平方米的居多，占所有愿意退出宅基地樣本數量的54? 81%；不愿意退出宅基地的家庭中，有48? 28%的家庭宅基地面積也集中在150－250平方米。可見，宅基地面積的大小與農戶退出宅基地的意愿關聯性不大（見表5）。

表5．對宅基地退出持不同意見的農戶土地資源稟賦的調查結果　　單位：戶

（三）社會因素影響農戶退出宅基地的決策

丘陵地區農民不愿意配合政府有償退出宅基地，表現出強烈的“戀土情節”，與來自城鎮和農村的社會影響因素相關。一方面是城市的推力作用，另一方面是農村的拉力作用。根據對樣本收入來源的調查，樣本農戶中大多是兼業型農戶，即便是不愿意退出宅基地的農戶家庭，其年收入中超過70%的比重來自于非農收入，這與丘陵地區農業生產條件有限有關。有過進城務工經歷的農戶，其思想觀念雖有所改變，但農村的文化習俗、價值觀念和社會關系網絡對他們仍存在持續影響。短期內，農民在思想和行為上都難以擺脫對鄉土的眷戀。受訪農戶年齡越大，這種“安土重遷、落葉歸根”的傳統觀念表現得尤其明顯。對于新生代的農民工，他們雖然向往城鎮生活，但他們在城市的生活圈子仍然僅僅只是建立在“親緣關系”、“地緣關系”的狹小范圍內，很少一部分能夠在城鎮建立起新的以“業緣關系”為紐帶的更為廣闊的社交圈。與之對比，生活在農村等于生活在由家人、親戚、鄰里、朋友組成的“熟人社會”當中。

（四）制度因素影響農戶退出宅基地的決策

此次調研反饋的數據中，有58個農戶樣本明確表示不愿意退出宅基地，其中有9戶是由于對現有的農村宅基地退出政策缺乏信心而不愿意退出宅基地，主要是原因某些已推行宅基地退出的鄉鎮向其傳達了政策的不利因素。目前，農村宅基地退出的補償形式以貨幣補償和住房安置補償為主。就貨幣補償而言，補償標準較低和補償金發放速度慢是農民對宅基地退出與補償工作不滿的主要原因；就住房安置補償而言，新建住宅未能充分考慮耕作半徑、畜禽養殖、垃圾處理、交通成本等因素，導致農民對住房補償安置的滿意度較低。

在訪談過程中，課題組發現一些農戶對農村宅基地退出政策缺乏信心，并非針對宅基地退出制度本身，而是對制度的實施缺乏信心。近年來，一些地方政府為追求建設用地指標，盲目開展農村土地整治，強制推行宅基地退出，加上部分基層政府在推行宅基地退出工作過程中的行為失范，導致農民與基層政府之間較為強烈的利益沖突，惡化了“干群”關系，降低了基層政府的威信和農民參與農村宅基地退出工作的積極性。在農村宅基地退出工作中，如何進一步規制基層政府的不正當行為，提高政府工作人員的工作效率和服務意識，值得深思。

三 規范引導丘陵地區農村宅基地退出的建議

實地調研結果表明，丘陵地區農民退出宅基地的意愿主要受到區位因素、家庭個人因素、社會因素和制度因素的制約。要充分挖掘丘陵地區土地利用潛力、優化區域建設用地配置、增加有效耕地面積，前提是不斷健全和完善農民的利益表達機制，提升農民對政策制度的信心；關鍵在于加快形成丘陵區域產業優勢，以消除區位因素和社會因素對農民退出宅基地決策的不利影響；重點在于構建科學合理的宅基地有償退出機制，以滿足農民的利益保障需求。

（一）完善利益表達機制，提升農民對政策制度的信心

保證“農民權益不受損”是我國農村土地制度改革的三大前提之一。農村宅基地退出機制的實施前提是承認農民的正當權益，并允許農民通過正常合法的渠道和方式表達自己的利益訴求，既保證農民權益在制度實施過程中不受損，同時也能提升農民對政策制度的信心，從而形成農村宅基地退出的持續、良性影響力。完善農民在宅基地退出過程中的利益表達機制，首先，應賦予退出宅基地的農民平等的談判地位和權利。在農民退出宅基地時，補償應由雙方協商確定，在一些關鍵問題上，如宅基地調整、房屋拆遷、宅基地處置和補償等，均應由村民大會或者村民代表大會表決通過。其次，應該賦予農民多樣化選擇的權利。在補償時間上，農民可以選擇一次性補償或選擇永久收益分配補償；在補償形式上，農民可以選擇宅基地換房、宅基地換貨幣、宅基地換社保，也可以選擇入股農村建設用地并參與分紅。再次，應該賦予農民充分的社會保障權利。實現城鄉一體化的住房保障制度、最低生活保障制度和養老、醫療、失業社會保障體系，將農民從農村宅基地和農用地中解放出來，推動農村集體建設用地的集約利用。

（二）加快形成丘陵區域產業優勢，消除區位因素對農民退出宅基地決策的不利影響

丘陵地區農村居民點的分布比較零散，農村宅基地閑置比例較大，宅基地集約利用潛力較大。但由于人均資源相對短缺，資源聚集矛盾較為突出，區位因素對農民退出宅基地的影響較為顯著［9］。一方面，受地理

條件、教育程度等因素的影響，傳統產業在丘陵地區產業中比重較大，農業結構調整緩慢，缺乏特色農業支撐，難以形成具有競爭優勢的特色產業。現代產業難以進入丘陵地區，當地農戶收入中傳統產業的經營性收入所占比重較小，農民大多依靠外出打工獲得工資性收入，缺乏“合村并點”、“退出宅基地”的基本動力。另一方面，由于缺乏優勢產業的支持，地方財政來源缺乏，無法投入足夠的財力用于引導農民參與宅基地的有償退出。因此，要在丘陵地區形成鼓勵農民退出宅基地、集約利用土地資源的持續動力，根本在于轉變傳統產業結構，為農民在當地獲得工資性收入提供條件，同時滿足農民的“熟人社會”的心理需求。丘陵地區應該根據資源條件、地理區位，發揮地區特色與優勢，逐步形成特色突出、優勢互補的經濟區，增加當地農民的經營性收入和工資性收入，引導農村剩余勞動力向中心城市轉移、退出閑置宅基地，從而形成產業發展和資源優化的良性互動。

（三）構建科學合理的宅基地有償退出機制，切實保障農民土地權益

調研結果表明，收入差距、家庭供養系數、就業和土地稟賦情況均是農民進行退出宅基地決策的重要影響因素。農民作為理性的經濟人，決策的依據取決于宅基地退出前后所享有的權益變化，只有當退出宅基地后的境況至少與不退出宅基地的境況一樣好的時候，農民做出退出宅基地的決策才算是實現了帕累托改進。因此，消除影響農民進行宅基地退出決策的不利因素，關鍵在于構建科學合理的宅基地有償退出機制，切實保障農民的土地權益，避免“逆向選擇”導致土地資源的低效率配置。構建科學合理的宅基地有償退出機制，可以從以下幾方面入手。

1．采取多元化的宅基地退出與補償方式。建議各地區因地制宜，采取“宅基地換住房”、“宅基地換社保”、“宅基地換資金”等多種補償形式相結合的方式。農民退出原宅基地可以選擇一次性補償方式，也可以選擇分期補償形式。一次性補償包括一次性貨幣補償和住房安置補償；分期補償是將宅基地使用權以“股份”的形式投入農村建設用地市場，并按照股份的多少享受集體建設用地的年度分紅。

2．制定科學合理的宅基地退出補償標準。制定補償標準不僅要考慮宅基地資源本身的價值，還應重點考慮宅基地的住房保障功能價值、資本功能價值，充分保障農民的土地權益。首先，應該嚴格按照“房地一體”的原則制定補償標準。農村宅基地執行“房隨地走”。制定農村宅基地退出與補償的標準，不僅需要考慮宅基地本身的價值，還需要考慮宅基地上房屋及附屬設施的價值。其次，根據宅基地退出的類型差異，制定不同的補償標準。對于退出舊宅基地又獲批新宅基地的農民提供一定金額過渡補償；對于退出舊宅基地后直接遷入新建社區的農民，按照宅基地估定價格進行補償，如果新入住住宅低于規定標準，對差額面積進行補償；對于接受貨幣補償的農民，按照宅基地和房屋估定價格或同一地段商品房重置價格進行補償。

3．明細宅基地退出與補償的程序。凡是具有合法穩定住所的農民宅基地退出，可以按照申請、審核、審批、實施的程序進行。首先，自愿退出宅基地的農民可向當地鄉鎮人民政府提出申請，相關部門對農戶家庭人員情況和宅基地及建（構）筑物進行清理丈量、登記造冊、計算補償費用，初審通過后簽訂退出協議；其次，縣、市級土地主管部門審核無誤后，統一登記造冊并報送當地人民政府審批，經批準后，農民按照協議約定的退地時限及時交付宅基地及建（構）筑物，同時獲得退出宅基地及建（構）筑物的補償。

4．建立可持續的宅基地退出補償資金運行機制。首先，按照“誰受益、誰補償”的原則，拓展農村宅基地退出補償資金的給付主體，引入市場機制構建宅基地退出補償資金的內生循環體系，緩解政府財政資金壓力。其次，應該不斷豐富宅基地退出補償資金的融資渠道，根據經濟發展水平、生態保護目標、規劃要求、群眾特征等因素，因地制宜地選擇融資模式，從根源上解決宅基地退出補償資金籌集難的問題。再次，在保障資金安全性的前提下，創新宅基地退出補償資金的管理模式，引進和培養具備專業職能和思想素養的宅基地退出補償金管理人員，完善資金管理的機構設置，嚴格執行宅基地退出補償資金的預算與審查制度，營造公眾參與監督的社會環境。

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［責任編輯：鐘秋波］

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The Influencing factors of Peasants’Willingness to Quit Rural Residential Lands in Hilly Areas：with Nanchong in Sichuan Province as an Example

HUANG Mina，DU Weia，b
（a．College of Economics and Management，Sichuan Normal University，Chengdu，Sichuan 610101；
b．Land Evaluation and Monitoring Labor of Southwest in China，Sichuan Normal University，Chengdu，Sichuan 610066，China）

Abstract：The consolidation of rural residential land in hilly areas has huge potential．The research on the peasants’willingness to quit rural residential land is the key to promote the reform of rural resi?dential land system，which is impacted by the factors of location，family，as well as personal，social and systematic factors．Improvement in farmers’interest expression mechanism and their confidence in poli?cies is the basis to guide farmers quit their rural residential land regularly．The key lies in promoting re?gional industrial advantages of hilly areas so as to eliminate the negative effect of locational and social fac?tors on farmers’decision to quit rural residential lands，and constructing scientific compensation system so as to protect farmers’benefit．

Key words：hilly areas；rural residential land；willingness of quit；influential factors；Nanchong in Sichuan

作者簡介：黃敏（1984—），女，四川廣漢人，四川師范大學經濟與管理學院講師，主要從事農村經濟體制改革與發展研究；

基金項目：國家社科基金項目“農村宅基地退出與補償機制的研究”（13BJY094）。

收稿日期：2015?02?20

中圖分類號：F301．3

文獻標志碼：A

文章編號：1000?5315（2015）04?0076?07