核心政治：當代中國國家治理的制度邏輯

宋鑫華

核心政治：當代中國國家治理的制度邏輯

宋鑫華

一個國家選擇什么樣的國家治理制度體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統和經濟社會發展水平所決定的。中國共產黨人在考量我國歷史文化傳統和基本國情的基礎上，形成了以人民群眾“核心利益”為社會基礎、以中國共產黨的“核心領導”為組織方式、以社會主義“核心價值”體系為精神紐帶的“核心政治”制度模式。以“核心政治”為主要特征的國家制度體系能夠給中國度過轉型危機提供巨大的政治優勢和可用的政治資源。作為我國國家治理領域的制度性選擇，它必然遵循當代政治實踐發展的內在規律而不斷完善，以增進公共利益凝煉核心價值、以提升核心能力推進科學執政、以創新政治制度改善政治生態，構成了當代中國核心政治實踐的優化路徑。

核心政治；國家治理轉型；制度邏輯；路徑優化

當前我國改革發展進入攻堅區和深水區，國家治理轉型到了關鍵點。黨的十八屆三中全會首次提出，推進國家治理體系和治理能力現代化，這是順應歷史發展大趨勢作出的戰略性選擇。中國的市場化和社會轉型仍在“征途”上，而作為一個后發多民族國家，中國所遇到的治理危機的挑戰比早發現代化國家還要艱巨、還要復雜，這是一個客觀事實。因此，在一個面對社會結構深刻變動、社會矛盾復雜而尖銳的治理轉型時代，社會共同體的運行與維持難以繼續用傳統的全能主義國家治理模式的思路求得國家政治體系的長期穩定，而是需要一個以“核心利益”為政治基礎、以“核心組織”為政治主導、以“核心價值”為政治理念的國家、市場與社會三者協同共治的制度治理模式來實現。

一、問題的提出

進入20世紀90年代以來，治理理論逐漸興起?！爸卫怼崩碚摰奶岢?，是源自于西方國家所謂“治道變革”的發展態勢，其政治實踐的取向是一種“政社共治與官民協同”的政府治理模式。從本質上說，國家治理就是國家通過制度化建設，充分發揮各社會主體的力量，以多元共治激發國家權力體系、社會組織體系與市場機制體系的活力，形成國家、市場與社會三者協同共治，以便進一步鞏固國家政治體系。二戰后，一大批殖民地、半殖民地國家如“雨后春筍”般地生長起來。他們圍繞著政治民主和政治穩定這兩大主題，相繼嘗試性地進行了本國政治民主試驗。然而，由于受西方政治體制的影響，后發多民族國家在國家治理路徑的制度性選擇等方面存在著不符合本國國情的偏向性，導致民族沖突、腐敗頻發、政局不穩等現實困境的出現。尤其隨著前蘇聯、東歐乃至東亞國家傳統的治理模式發生了深刻變革，出現不同程度的秩序分裂與社會經濟衰退等治理危機，甚至導致國家的“政治體系的瓦解”。正是基于這樣的政治邏輯，許多新興后發多民族國家逐漸開始對本國的轉型戰略選擇進行深刻反思，以探尋更加符合本國歷史文化傳統和國情的制度轉型與現代國家治理模式構建的道路。

改革開放30多年以來，隨著國內經濟、社會發展和國際環境的變化，中國也正歷經全方位的變革，同時，國家治理也面臨著一系列轉型的危機。處在劇烈變革社會的中國，國家治理面臨諸多挑戰與難題，如危機頻發與制度滯后、權威治理與分權自治的博弈、民主化與市場化的共振危機、管制治理與法治治理的抉擇等等。有些西方學者就此預言，中國已陷入“局部改革”的“轉型陷阱”，必然會重蹈前蘇聯、東歐社會主義國家的“后塵”。與此同時，中國正處于一個“矛盾凸顯期”，社會領域中各種各樣的矛盾與沖突伴隨著政治生活的全過程。當前，我國在政治、經濟、文化、社會與生態文明等領域的建設都存在諸多不規范的地方，如社會矛盾和社會風險日益劇增、腐敗問題頻繁發生、各大經濟主體與市場作用發揮不夠、社會誠信急劇下降、公民意識欠缺等等。種種跡象表明，我國正處于劇烈的現代轉型之中。在一個利益大分化的轉型時代，要有效解決上述問題，傳統的以國家（政府）主導、科層化控制的治理模式難以“治本”，必須依賴于具有高度連續性和穩定性的現代國家制度體系，在推動社會各方面的協調發展中促進整體進步。而國家、市場與社會三者協同共治的實現和現代轉型順利的完成離不開科學治理的原動力——現代國家制度體系。因此，處于社會轉型期的中國，如何構建現代國家制度體系，這是推進國家治理體系和治理能力現代化戰略必須直面的一個重大命題。

二、核心政治：轉型時代國家治理的有效基石

今天的中國，核心政治模式作為當代中國政治實踐模式的理論總結，主要指在國家治理的過程中，以人民群眾“核心利益”為社會基礎、以中國共產黨的“核心領導”為組織方式、以社會主義“核心價值”體系為精神紐帶所組成的“三維立體結構”的一種核心政治模式。此種模式集中體現為在國家制度體系的總框架下，以民主集中制為基本原則、以科學決策為政治行為、以人民群眾的利益均衡為價值取向的動態運作機理。作為一個后發多民族國家，中國所遇到的治理危機的挑戰比早發現代化國家還要艱巨、還要復雜，以“核心政治”為精髓的國家制度體系能夠給中國度過轉型危機提供巨大的政治優勢和可用的政治資源。

（一）“核心政治”能夠協調公共利益矛盾與沖突。國家治理體系和治理能力現代化要求政府治理、市場治理和社會治理有完善的制度安排和規范的公共秩序?，F代政治的理性化要正確看待政治參與者的合法而正當的利益追求。社會公共資源整合實質上就是通過公共權力來統籌安排和協調不同利益關系，實現社會系統的動態穩定與和諧[1]。由于人類社會公共資源的稀缺性和滿足人需求的無限性矛盾，人與人之間的利益沖突是不可回避的?！叭藗儕^斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”[2]（P82），對利益的“垂涎”，必然使得社會政治生活中充滿不同程度的、形式多樣的沖突?！爸灰欣嫦嗷α?、相互沖突和社會地位不同的階級存在，階級之間的戰爭就不會熄滅?！盵3]（P708）于是，在現實的“文明”社會中，由于各種因素而誘導的利益矛盾與沖突如果不能通過及時而有效的政治運行機制來調節和掌控，其最終必然會轉化為激烈對抗的社會群體性沖突，甚至是國家政治結構的“土崩瓦解”。為此，無論是政治系統的頂層設計者們，還是社會底層的民眾，都期望進行經濟與社會的結構性改革，通過強有力的中央政治權威（國家或政府）來實現對社會公共資源的公正性分配，以此來化解社會矛盾，緩和社會沖突。

按照現代政治學意義上來說，國家治理的主要目標就是化解矛盾，控制沖突，促成社會系統的穩定和諧。但是，無論是古代少數人的集權專制政治和近代部分人的狹隘民主政治，中央政治權威（國家或政府）在進行公共資源的分配、協調利益矛盾與沖突時，都明確指向代表特定的少部分利益群體。在傳統的專制政治體制下，君王和各級官僚處于“錐體型”政治權力結構的最頂端，這勢必在公共資源分配過程中明顯指向他們所代表的階級。同樣，根植于生產資料私有制基礎上產生的近代少部分人的狹隘“半民主”政治，在政治生活中因社會底層的無產階級缺乏真正的“全民主”生活而必然處于弱勢的一方。只有社會主義“人民核心”民主政治運行模式是在最廣大人民群眾根本利益一致、社會地位平等、政治協商方式民主的基礎上，社會公共資源分配體現以人民群眾的核心利益為根基，以公平正義為分配規則，來化解和調節不同利益矛盾和沖突，構建相對均衡的利益分配機制，從而體現了公平正義的均衡性原則。“推進任何一項重大改革，都要站在人民立場上把握和處理好涉及改革的重大問題，都要從人民利益出發謀劃改革思路、制定改革舉措”[4]。

（二）“核心政治”能夠維護現代國家的政治秩序。國家治理體系和治理能力現代化要求有效維護社會穩定和社會秩序，其核心就是構建有效應對或化解公共問題的公共領域的理性秩序。古今中外的歷史經驗證明，世界上任何國家為了維護其統治合法性，都需要進行有效的政治整合，政治秩序的良性運行不僅僅是統治階級所追求的，而且是大多數社會成員所愿意接受的。在當今世界國家體系中，絕大多數（95%）的國家都是多民族的國家。在多民族國家里，如何調和民族認同與國家認同的關系，如何保證多元性與統一性的有機統一（即政治整合問題），是多民族國家內社會和諧穩定的基礎。伴隨著全球化的浪潮，各民族之間的利益紛爭十分激烈，種族沖突、教派紛爭等許許多多事件頻繁出現，當今世界社會與政治整體態勢因這些沖突與紛爭而表現出了新的變化和特點，因而，國家在現代化建設的歷史進程中，如何處理好國家整合與民族沖突的辯證關系，成為廣泛關注的社會政治現象。放眼全球，世界沖突不斷升級，這些沖突的存在，甚至是一個統一主權國家的分裂，都或多或少均與世界民族與民族政治關系有聯系，并嚴重影響著世界社會與政治穩定。

從中國的情況來看，我國是一個主體民族的多民族結構的統一多民族國家。如何有效地實現族際和諧治理，在政治現代化進程中調整和重構我國的族際整合模式，不斷獲取、增加與調配政治資源，增強族際整合能力，直接關系到多民族國家政治秩序的維系和鞏固?；诖?，我國統一多民族國家的社會穩定和諧需要把握兩個方面：一是“共產黨權威不容挑戰”，中央政府能夠代表各個民族的利益；二是國內的各個民族也要體會到這一點并加以認同。中國特色社會主義“核心政治”的特點，就是在國家統一的前提下，以“多元一體”[5]（P3-4）為理論依據，以各族人民“核心利益”為社會基礎、以黨的統一領導為政治組織保障、以民族關系良性互動為宗旨、以當代少數民族干部政策為運作機制和實現工具的政治結構，保證“各族人民共同當家作主”。社會主義人民共同體型民主政治不僅承認各族群眾“人人平等”，也承認“族族平等”。在十八大、十八屆三中全會的報告中，從發展社會主義民主政治、推進協商民主廣泛多層制度化發展以及保證人民當家作主的高度，黨和國家再次重申“堅持各民族一律平等，保證民族自治地方依法行使自治權”；“牢牢把握各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展的主題，保障少數民族合法權益”，這是對中國特色社會主義“核心政治”的高度概括。

（三）“核心政治”能夠抓住和解決中國社會問題。國家治理體系和治理能力現代化要求中央與地方、政府治理與社會治理，作為一個統一的整體相互協調。社會是共同生活的人們通過某種社會關系聯合起來的共同體。從本質來看，它是一個利益關系的共同體。社會公共治理實質上就是公共權力通過多種有效的方法和手段來社會公共利益以及各種利益關系進行調節，使其達到共生共存。具體來說，就是統籌平衡經濟社會各領域的發展態勢，妥善處理各類社會問題與矛盾，從而達到維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序的目標。20世紀90年代以來，西方政治學和經濟學家開始關注社會公共“治理”，其基本內涵是在資本主義現存政治制度的基本框架內，尋求政府、社會與市場三者之間的合作和互動，通過調動各種社會力量和資源而達到“善治”，這種社會管理方式試圖通過多種社會主體參與社會管理的方式來緩和各種社會危機、調節各種利益沖突，從而維護資產階級的統治秩序。但是，由于其本身固有的社會矛盾，解決各種利益沖突的民主目標在實際運作上是很難達到統一的。同時，社會治理以合作協商為特征的責任機制與代議制民主的責任機制存在著根本無法解決的矛盾沖突。

黨的十八屆三中全會指出，要“推進國家治理體系和治理能力現代化”，開啟了探尋社會主義和諧社會的治理結構。中國共產黨在長期執政的過程中，以民生為主，以實現民生的發展、民生的訴求為目標，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務進行治理活動。通過有效的社會治理，完善社會福利、保障改善民生，化解社會矛盾，實現民生、法制，并在社會公正方面有重大進步，保障人民當家作主。主要體現在：通過科學執政、民主執政、依法執政，做到立黨為公、執政為民；以廣大人民群眾的核心利益為根本出發點和落腳點，通過公平正義的制度設計，解決好人民的生活水平；通過人人機會平等與促進公正的收入分配，使社會每一個成員的物質文化需求都相對地得到滿足，最終達到共同富裕。目前，中國共產黨已進行了一系列黨內改革，如發展黨內民主、完善民主集中制、健全黨的代表大會制度、深化干部人事制度改革、全面推進懲治和預防腐敗體系等一系列制度建設。這些改革舉措有利于社會治理中黨和政府的公共權力與社會組織和公民權利之間的協調結合與和諧平衡，增進執政黨與人民群眾的血肉聯系，增強政治領導核心的信任度和公信力，從而使公共治理、和諧社會的構建具有權威性、感召力和實際效益。

三、優化“核心政治”模式，提升國家治理績效

人類文明史反復印證了一個道理：一個國家選擇什么樣的國家治理制度體系，是由這個國家的歷史文化傳統、經濟社會發展水平所決定的。當代中國的核心政治模式作為我國國家治理領域的制度性選擇，必然遵循當代政治實踐發展的內在規律而不斷完善，以增進公共利益凝煉核心價值、以提升核心能力推進科學執政、以創新政治制度改善政治生態，構成了當代中國核心政治實踐的優化路徑。

（一）增進公共利益，凝煉核心價值。何為公共利益，目前學術界眾說紛紜。從政治學的視角來解讀，學者們普遍認為，公共利益實質上是“政府以超越私人利益范圍的行動所追求的利益”[6]。利益作為滿足人類需要的“資源和條件”和一切政治行為的動因，并不是一種自然和現成的事物。利益的形成過程具有公共性和私人性的雙重屬性，即包括個人利益和公共利益。而國家（或政府）同時肩負實現公共利益和公民個人權利的雙重職責，公共利益的實現重在公私利益之間的平衡。“一個擁有高度制度化的統治機構和程序的社會，能更好地闡明和實現其公共利益?！盵7]（P23）國家（或政府）作為公共權力的執掌者、公共利益的集中代表者和公共政策的制定者，不可避免地要“計劃、組織、指揮、協調和控制”不同利益主體的不同利益的共同訴求。同時，一個社會共同體要想和諧有序健康地運行，必須有一個被大家共同追求的公共價值?，F代價值體系是現代國家制度體系的基礎。中國的制度轉型迫切需要確立與中國現有經濟、社會發展水平以及歷史文化傳統相適應的公共價值。

在我國這樣一個利益分化、多元化的時代，社會共同利益的實現必然依賴于符合中國國情的現代國家制度體系的統合治理能力。面對多元利益關系，面對復雜的利益結構，面對多元化的社會，國家治理體系的科學設計一方面要實現社會和個人的特殊利益，另一方面又能切實保護整個社會的普遍利益或公共利益。目前，我國貧富二元分化加劇，社會特權階層、利益集團大量涌現，利益訴求和泄憤性群體性事件頻繁發生等等，這是擺在我們面前的一個亟需解決的現實難題。中國特色社會主義按照近代中國獨特的社會結構、基本國情和“黨建國家”的歷史路徑，創設了以人民群眾“核心利益”為社會基礎、以中國共產黨的“核心領導”為組織方式、以社會主義“核心價值”體系為精神紐帶的獨具特色的國家治理方式。這種制度設計把握公共利益這個軸心，運用手中掌握的公權力尋找一致的、共同的利益，把利益分化和利益差距保持在合理的范圍之內，引導人民群眾為實現自己的根本利益而奮斗。實現好、維護好、發展好公共利益，不僅要靠保持和發揚共產黨人的政治本色，靠為公眾服務的態度和精神，而且還需要與時俱進地提高自身的先進性建設水平。為此，一是要大力發展社會生產力，切實解決人民群眾最關切的現實問題，不斷讓人民群眾得到實實在在的利益；二是從法律上、制度上、政策上堅持科學執政、民主執政、依法執政，切實維護和實現公平正義；三是始終堅持富強、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治、愛國、敬業、誠信、友善為主要內容的社會主義核心價值觀，與時俱進地發展中國特色社會主義，永葆指導思想的旺盛生命力。

（二）提升核心能力，推進科學、民主與依法執政。無產階級政黨在國家治理的政治實踐中，“沒有任何同整個無產階級的利益不同的利益”[8]（P609）。中國特色社會主義的發展模式，選擇中國共產黨作為政治核心組織承擔起治理國家的歷史任務，就是通過公平正義的制度推進，倡導治理主體的多元化、治理方式的民主化和法治化，通過平等協商的方式，多向度地對各種社會經濟問題進行有效治理，從而解決好如何使經濟社會發展更好地為廣大人民服務，努力實現全體人民共享國家治理所取得的成果，最終達到共同富裕?？梢?，以黨的領導為政治核心組織的國家制度體系是把握國家治理的正確政治方向、有效推進國家治理體系和治理能力現代化的根本保證。推進國家治理體系和治理能力現代化，要注重研究黨執政以來治國理政的歷史經驗，提升黨的核心能力，不斷提高黨和國家機關的工作效能，把黨的獨特優勢轉化為改革創新的智慧和活力，推進治理機制創新。

國家治理體系是在黨的領導下對社會進行有效治理的制度體系。高度重視黨的制度建設，形成黨的政治核心主體性與國家治理體系之間的良性互動，在完善和變革中保持治理機制的效力與活力，是治理的過程中化解矛盾與沖突，維護國家政治體系的原動力。黨的十八屆三中全會提出，推進國家治理體系和治理能力現代化。其核心目標在于以提高黨的執政能力為重點，改革完善黨的領導制度和執政方式，提升黨科學執政、民主執政、依法執政的能力和水平，為全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化提供堅強保障。當前階段，多種因素制約了黨的執政能力發揮和提升。如黨的領導體制、工作機制還不完善；一些黨員干部思想理論水平不高，依法執政能力不強；一些領導干部思想作風不端正、脫離群眾等問題比較突出；一些基層黨組織軟弱渙散；腐敗問題比較嚴重等等。這些政治資源流失與治理效能弱化導致執政黨公信力下降、社會信用體系破壞、市場經濟秩序紊亂等等?！傲Ⅻh為公、執政為民”是中國共產黨本質的體現。如何實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，中國共產黨必須全面深化改革，發揚民主、擴大民主、推進民主。建立起一套黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會治理體系，實現國家治理制度化、規范化、程序化。

（三）創新政治制度，改善政治生態。政治制度既是一種權利資源，又是一種利益資源。它能規范社會行為，整合社會資源，調整社會利益，維持社會秩序的良性運行。黨的十八屆三中全會提出，國家治理體系和治理能力現代化要求政府治理、市場治理和社會治理有完善的制度安排和規范的公共秩序。制度體系是現代國家治理體系的主導性要素。制度體系創新的目的就是在國家治理的過程中，要使新制度體系的供給能夠滿足社會需求，實現多元社會主體的利益表達和利益整合，從而形成一個從中央到地方、從政府治理到社會治理相互協調的良性政治生態。在我國，傳統的由國家（政府）主導、科層化控制的治理模式在缺乏必要的制度約束之下，不可避免因權力過多介入經濟社會領域而產生“國家機會主義”行為的不利影響。如權力異化，權力尋租盛行；地方保護主義，公共利益部門集團化；政出多門現象較為嚴重等等。當前，中國正處于現代社會變革的加速期，社會利益分化與重組不斷加劇，改革失衡所帶來的社會結構差等問題十分突出，這使得我國頂層政治制度的設計與調整顯得“迫在眉睫”。因此，實現中國國家治理體系和治理能力現代化，中國共產黨（執政黨）必須在制度創新與體系融合、戰略調整與制度安排等諸多方面作出更加有效的回應和反思。

中國共產黨人在考量我國歷史文化傳統和基本國情的基礎上，形成了以人民群眾“核心利益”為社會基礎、以中國共產黨的“核心領導”為組織方式、以社會主義“核心價值”體系為精神紐帶的“中心主義”政治制度。這種中國發展模式獨特的政治制度設計主要內容包括人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度。它體現著現代政治對民主價值的追求，能夠“集中力量辦大事”，為黨和國家長治久安提供政治和制度保障。隨著國家治理轉型時代的到來，改革發展是當代中國政治實踐的主要命題，堅持社會主義“中心主義”政治制度，不僅要堅持社會主義發展方向毫不動搖，而且還要協調有序地創新和發展社會主義各項制度。我們要把握好以下幾個方面：一是堅持與完善黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一；二是堅持與完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度和基層群眾自治制度的有機統一；三是堅持與完善選舉民主、協商民主、監督民主等有機統一；四是充分發揮統一戰線在社會主義政治制度自我完善和發展中的獨特作用。總之，在現代社會加速變革時代，黨和政府亟須構建一種“國家-市場-社會多元主體共治的立體治理模式，按照現代國家制度設計，向社會和市場進行制度化的放權，使之在共享社會治理權力的基礎上不斷提升國家治理績效，推動我國現代轉型的順利完成”[9]。

[1]金德萬.社會公共治理論[J].江漢大學學報（社會科學版），2007，（2）.

[2]馬克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1956.

[3]馬克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1972.

[4]習近平.切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/31/c_118787463_2.html，2013-12-31.

[5]費孝通.中華民族多元一體格局[M].北京：中央民族大學出版社，1999.

[6]張成福，李丹婷.公共利益與公共治理[J].中國人民大學學報，2012，（2）.

[7]塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].北京：三聯書店，1989.

[8]馬克思恩格斯選集：第2卷[M].北京：人民出版社，1995.

[9]唐皇鳳.新中國60年國家治理體系的變遷與理性審視[J].經濟社會體制比較，2009，（5）.

[責任編輯：索 原]

宋鑫華，長安大學馬克思主義學院講師，法學（政治學）博士，陜西 西安 710064

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1004-4434(2015)08-0016-05

國家社會科學項目“民族關系協調發展與西部民族社會政治穩定實現機制研究”（14XMZ076）；陜西省社科聯項目“陜西欠發達地區農村基層社會秩序和諧穩定的地緣政治學分析”（2015Z007）；長安大學中央高?；究蒲袠I務專項基金項目“利益分化視角下西北地區農村基層政治秩序和諧問題研究”（CHDW2011JC024）；“族際政治：理論主張與實踐模式研究”（310811155003）