構建法定機構自主運行與有效監管動態平衡關系

構建法定機構自主運行與有效監管動態平衡關系

陳曉方

(武漢大學 政治與公共管理學院，武漢 430072)

[摘要]法定機構作為一類特殊的公共組織，具有運作獨立、機制靈活、公開透明等特點，獨立承擔法律責任，日常運作基本不受政府部門的干涉和制約，有利于高效實施公共政策，提高公共管理服務專業化水平。法定機構在香港已有百余年歷史，已形成保障落實自主權和有效監管之間動態平衡的“適距控制”運作模式。借鑒香港“適距控制”經驗的做法，指導內地探索法定機構試點，深化事業單位改革，可有效推進事業單位管理模式從行政管理向法治管理、從微觀管理向宏觀管理轉變，實現主管部門和事業單位從所屬關系向合作關系轉變。

[關鍵詞]法定機構；適距控制；自主運行；有效監管

[中圖分類號]D4[文獻標志碼]A

[收稿日期]2015-07-27

[作者簡介]高其才(1964-)，男，浙江慈溪人，教授，博士研究生導師，從事法社會學研究。

2015年4月，國務院印發《中國(廣東)自由貿易試驗區總體方案》，提出要“探索設立法定機構，將專業性、技術性或社會參與性較強的公共管理和服務職能交由法定機構承擔”，第一次以國家文件形式明確在內地探索法定機構。法定機構一般是指依法設立、承擔公共事務管理職能或公共服務職能、運作自主靈活、業務相對獨立、不列入政府機構序列的公共機構。這類機構在不同國家和地區有不同稱謂，如新加坡和中國香港稱為“法定機構”、英國稱為“執行機構”、美國稱為“獨立機構”等。鑒于目前廣東探索的法定機構試點主要是學習借鑒香港、新加坡經驗，本文擬重點分析研究香港做法，故將相關機構籠統稱為法定機構。

“適距控制”主要是指政府部門同法定機構保持適當距離，政府主要通過法律法規、政策與框架文件實行間接控制[1]。目前香港共有法定機構三百余家，這些機構普遍遵循“適距控制”原則，通過在法定機構建立理事會、制定并實施法律法規政策等方式，實行靈活的薪酬、財務、人事制度，有效保障自主權；通過加強內外部監督方式構筑完備的監督約束體系，從而在法定機構與政府間建立起良性互動的平衡關系。內地事業單位與法定機構宗旨性質類似，但長期沿襲計劃經濟體制，在內部管理上明顯缺乏獨立性，人、財、物的管理都由主管部門統籌調動、安排和使用。改革開放以來，雖然歷次事業單位改革在一定程度上擴大了事業單位自主權，但其依附性特征仍然明顯，行政化的運作模式、干部化的用人模式沒有根本改變。

一、構筑多層次自主權保障機制

香港是全球重要的自由經濟港，長期奉行英國古典經濟學派亞當·斯密的自由主義經濟思想，強調“有限政府”原則和低稅率政策，政府規模必須維持在一個較小的程度。同時，隨著香港經濟社會結構的轉型，政府在社會福利、交通運輸、城市建設等方面承擔的職能越來越多，很容易造成規模膨脹。香港政府在提高稅率以增加財政收入這一傳統做法受到限制的條件下，通過法律途徑設立法定機構，并通過多種方式保障其獨立自主執行部分公共管理和服務職能。

1.建立法人治理結構。香港法定機構理事會最核心之處就在于能夠充分吸納政府、企業、社會精英等各方代表作為理事，構建開放、間接、多元的治理模式，并形成理事會決策監督、管理層具體執行、專門委員會提供咨詢建議的運作機制，提高了決策的科學性和有效性。

(1)普遍建有董事會等形式的決策機構。董事會(理事會)是法定機構的決策層，主要負責審議、決定基本制度和重大事項，并監督管理層執行董事會(理事會)決議。決策層成員的任期，一般每屆任期為2-3年，一般可連任兩屆，不收取報酬。如香港科技園公司最高決策機構是由17名成員組成的董事會，董事會主席及其他成員分別由行政長官和財政司司長委任，董事會成員來自法律、貿易、金融、地產、工業等不同界別及不同商業范疇，其中一名成員為政府公職人員(商務及經濟發展局)。

(2)大多設有提供咨詢的專業委員會。香港規模較大的法定機構都設有專業委員會，旨在借助相關委員的專門知識和經驗，提高決策的科學性和規范性，同時也為有效的內部監控系統提供必要的制衡機制。理事們可以將自己的活動集中在某個有專業優勢的委員會，以便更好地發揮專長。如香港職業訓練局設有會計業、汽車業、機電工程業等21個行業訓練委員會，同時還設有學徒訓練及技能測驗、信息科技、管理及督導等五個跨行業訓練委員會，為該局各領域教育事業發展提供咨詢和指引。

(3)科學配備執行層。法定機構的具體執行工作由行政負責人領導下的管理層負責實施。行政總裁作為法定機構的法定代表人是董事會成員，全面負責機構日常業務，定期向董事會匯報管理運行狀況，接受董事會的質詢和監督。其任職資格期限、選拔程序、管理權限等均由法律作出明確規定。行政總裁是法定機構的實際掌權者，為了避免其權力過大，香港現在通行的做法是將行政總裁和決策層首長的職位分開，以形成相互制約。

2.享有高度的自主權。傳統行政組織在人員招聘、解雇等方面受到公務員管理制度的嚴格限制，其財政資源的使用也受到嚴格監管，而法定機構因自主性、靈活性強等特征具有較強的執行力和較高的效率。

(1)業務高度獨立。由于機構的法定化，與政府部門相比，法定機構可依法自主辦理有關業務，獨立承擔相關法律責任，保證其相對穩定性和獨立性，受外部因素影響較小。即使是行政長官對其資金使用、業務運作、日常管理有疑問，也不能直接下達命令，只能詢問或質詢，此時法定機構負有說明義務。政府如果對法定機構管理層不滿意，只能在任期屆滿后另行委任他人。

(2)實行自主型的人事、薪酬管理制度。多數香港法定機構的人事管理制度與公務員制度脫鉤，機構本身享有充分的人事自主權，可自主研究確定人員崗位設置、結構比例、招聘條件、薪酬福利等。如香港職業訓練局除理事會成員、委員會成員需行政長官任命外，該局可自主決定機構管理及日常工作人員的架構、組織、職數、職系和職級等；可根據財務條文，管理所屬資產，確定員工薪酬福利。同時，參與市場運營的法定機構薪酬機制非常強調市場調節，員工特別是高級管理人員薪酬水平的確定不僅以私人企業為參考依據，而且更有競爭力和吸引力。如香港貿易發展局行政總裁年薪超600萬港元、金融管理局超900萬港元，均高于行政長官。

(3)實行靈活的經費籌措制度。與一般行政機構相比，法定機構在資源的獲得、使用、收費、支配等很多方面享有高度的財務自主權，其經費一般包括政府財政撥款(如經常性撥款、非經常性撥款、提供資本、政府貸款等)，營運或提供服務的收費，獲得的饋贈、贊助、捐贈，其他利息、盈利、股息及投資收入等。經費自主程度高，是法定機構得以獨立自主運作的重要保障。如香港生產力促進局約30%的經費來自政府資助，70%來自商業化運作，香港貿易發展局約14%的經費來自政府資助，86%來自商業化運作。

3.依據專門法律履行職責。專門立法是法定機構依法獨立運作的最后一道屏障。

(1)遵循“一機構一立法”。法定機構是根據專門的法律或法規成立的機構，每個法定機構都有一個專門的法規或管理條例。多數香港法定機構是由政府根據當時的需要設定，在香港經濟從轉口貿易到工業化、多元化的發展過程中，許多社會公共問題隨之產生，催生出可解決不同性質、類別公共問題的法定機構，對這些機構管理運作形式，香港通過專門立法的形式進行規定。如香港中文大學于1963年成立，原有崇基學院、新亞書院及聯合書院分別具有其專屬法例：《崇基學院法團條例》、《香港聯合書院托管董事局法團條例》和《新亞書院法團條例》。1976年重新訂立的《香港中文大學條例》廢除和取代了以上三個法例。

(2)堅持依法履職。相關立法已對法定機構的設立、變更和撤銷、職責、經費來源、管理架構、監督機制、與相關政府部門關系邊界作出明確規定，機構按法例規定履行職責，充分體現其運作特性和管理要求。如香港醫院管理局依據《醫院管理局條例》成立，并于1991年正式接管38間醫院及有關機構。香港科技園公司是2001年依《香港科技園公司條例》設立的法定機構，主要為以科技為本的公司和活動提供一站協作式的支援服務。

二、構建完備的監督約束體系

任何制度都不可能是完美的，也可能產生問題。法定機構作為連接政府與市場、社會組織的紐帶與橋梁，既直接面對公眾，又可及時向政府反饋信息，能夠扮演政府之外比較中立、客觀的角色，可有效緩沖政府與社會公眾之間的某些矛盾與沖突；而且法定機構的建立精簡了機構、減少了行政層級、提高了行政效率[2]，可以更加靈活運用公共資源，更有彈性吸引各種專業人才，更好的提升服務質量，可以運用較為靈活的資金籌措方法和運營模式，以實現公共目標[3]。但與此同時，香港對法定機構的質疑和評判也一直沒有停止，其問責性、財政資金使用效率、內部管理等經常引起社會爭議。如法定機構行政總裁權力大，有關人員的薪酬過高；成員的委任過程透明度不足，代表性不夠；法定的職能使公共政策的完整性和協調性被分割，政府的施政能力受到削弱等。針對法定機構存在的問題，香港政府多次對法定機構管理運作模式進行研究完善，建立了較為科學有效的監督約束機制[4]。

1.注重發揮外部監督作用。政府必須對法定機構進行有效監督，不僅是因為法定機構使用公共資金，行政長官等要對政策執行的最終結果向立法會負責，更是因為法定機構享有高度自主權，他們或執行公共政策，或壟斷性地提供某種公共產品和公共服務，因此，必須通過政府監管制約其自主權。一般而言，香港政府對法定機構的監管有以下幾個重要途徑或機制。

(1)委派政府部門代表參與董事會(理事會)。香港政府通過委任董事會(理事會)成員的方式，對法定機構的人事管理、運作目標、運作過程和運作績效進行全程監督和制約。如香港生產力促進局理事會成員23人，全部由香港特區行政長官任命，其中商務及經濟發展局、創新科技署、工業貿易署、勞工處等部門的政府官員作為理事參與理事會。

(2)通過行政安排加強日常監督。法定機構根據專門條例立法而成立，機構的職責任務、治理結構、運行監督等都有專門立法的明確規定。法律也正是政府對法定機構監督、干預和管理的基本依據，促使法定機構更具透明性。此外，法定機構往往與政府簽訂《行政安排備忘錄》，就相關工作目標、行政安排、資金安排等進行明確規定。如香港平等機會委員會與香港政府簽訂了《行政安排備忘錄》，根據該備忘錄，香港平等機會委員會需與政府定期舉行會議，每季度向政府提交工作表現的季度回顧報告；每年度提交下一財政年度的開支預算方案，提交活動計劃和工作表現指標；向政府提交相關資料及統計數字，以便政府回答立法會的提問。

(3)對法定機構實施審計監管。審計署通過衡工量值式的審計(相當于績效審計)向立法會提供關于法定機構的獨立及專業審計，從而提高各部門的透明度，確保政府資金得到適當運用，而且符合會計守則。如在對香港旅游發展局的審計中，審計署不僅審計其業績與服務表現、長期策略籌劃程序制度化建設、薪酬及招聘事務等情況，并核查理事會會議的出席率、公干開支中超職級乘坐商務客位等微細事項，對促進法定機構合理管治、高效運行有明顯的監管作用。此外，廉政公署等可依照《防止賄賂條例》、《申訴專員條例》、《合數條例》等法律對法定機構進行監管。

(4)注重法定機構信息公開。香港法定機構法例規定每個法定機構，開展業務的情況應當向社會公開，并具有透明度，接受社會監督。如香港證券及期貨事務監察委員會每年都會發布年報及自愿性發布季度報告，概述主要工作及財政狀況；披露董事局成員的酬金，進行公眾咨詢及公布咨詢總結。此外，如作為法定機構的理事會成員，須在指定期限內(一般為任命后的7天內)向立法會提供《個人利益登記冊》，詳細列出個人物業與資產、社會受薪工作與職位、海外訪問記錄、直系親屬是否與其擔任的理事工作有利益關系等，并供公眾查閱，接受社會監督，杜絕理事借職務之便獲取不正當利益。

2.完善內控監督機制。法定機構內部設有制衡機制，以實施對法定機構的有效監督。

(1)通過董事會進行監督。董事會是法定機構內部監控的基本構件，主要通過其設立的審核委員會和外聘的核數師，實現對管理層的機制化監督。前者一般獨立于行政總裁和其他管理層，成員全部由非執行董事組成，主要對財務信息及監管架構進行獨立監督；后者負責對賬目和財務報告進行獨立審核，出具專門報告，通過審核委員會呈報董事會。如香港旅游發展局董事會就聘請獨立核數師畢馬威負責法定審核，核數師根據《香港財務報告準則》、《香港旅游發展局條例》提出意見，向審核委員會報告經審核的財務報告及主要審查所得的結果；理事會與審核委員會在管理層避席的情況下進行會面并商談具體事項；此外，核數師實行輪換制度，需要對其獨立性作出聲明，旅游發展局年報要刊出由獨立核數師編制的經審核年度財務報告。

(2)引入外部力量進行有效監督。主要是通過引入外部力量參與理事會或專業委員會，以反映各類市場參與者的廣泛利益和關注事項。如香港證券及期貨事務監察委員會設有外界人士委員會，就履行職能的政策事宜提出意見，就特定的監管政策(如投資產品、公共股東利益及上市事宜)提出建議，就特定的監管范疇作初步聆訊或裁決等。

(3)培養員工良好職業操守。法定機構非常重視內部制度建設，通過訂立清晰的員工守則，形成員工良好操守和嚴明紀律；通過制定服務標準、定期開展顧客服務滿意度調查等途徑踐行服務承諾；通過公眾論壇及咨詢會，舉辦政策及公共議題分享會等多種途徑與社會保持溝通、聽取意見。

三、啟示和借鑒

香港法定機構遵循“適距控制”，政府保留監督權能并引入社會機制開展常態化監督，同時在內部治理上充分吸收借鑒了現代企業的法人治理結構做法，通過明確各方權利、義務與責任，形成了以法定職能目標為導向、內部激勵機制完善、外部監督健全的管理體制和運行機制。

2011年，廣東在全國率先印發《關于在部分省屬事業單位和廣州、深圳、珠海市開展法定機構試點工作指導意見》，探索法定機構試點。目前前海管理局、南方科技大學等單位已以法定機構運作，取得了一定成績，但也存在不少困難和問題。如部門與改革單位在職責劃分和利益分配上有分歧，與相關部門在人事、財務等管理機制對接難度大，法人治理結構不完備等[5]。下一步在廣東自貿區推廣法定機構試點，要注意采取有效措施保證其自主性不被主管部門消融，同時又能夠維持其公共性，并在政府與法定機構之間保持一定張力，把握好法定機構公共性和自主權之間的平衡尺度，以確保法定機構能夠充分發揮自主優勢并更好地提供公共管理和公共服務。

1.加快推進政府職能轉變，激發事業單位生機活力。香港法定機構由政府主導設置并接受政府資助和監管，但和相關政府部門沒有行政隸屬關系，保持獨立自主運作，是政府的智囊團和施政伙伴，并以其依法高效的市場化運作模式，在社會公共管理中發揮了重要的作用。廣東可借鑒香港法定機構管理運作理念，推進深化事業單位改革。

(1)推進政事分開、管辦分離。黨的十八屆三中全會明確提出推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化，建議結合推進政府職能進行轉變，進一步科學界定政府與事業單位的關系。對已設立的事業單位，可進一步推進與主管部門脫鉤，讓事業單位更加自主運作，獨立承擔法律責任，不受政府部門的干涉和制約，從根本上促進行政效率和公共管理效益提高；對新設立的事業單位，可探索變主管部門為業務指導部門，改微觀管理為宏觀管理，賦予事業單位充分的管理運作自主權。

(2)建立現代法人治理結構。根據香港法定機構的經驗，可根據決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調原則，推進在事業單位建立以理事會為核心的法人治理結構。理事會作為決策機構，主要負責制定發展戰略規劃，行使重大決策權，政府部門通過理事會對事業單位實行間接監督。

(3)建立科學的運行機制。主要是建立靈活的用人機制，落實用人自主權，由理事會自主設置崗位，確定人員結構，設定招聘條件；實行多樣化的經費籌措機制，通過政府資助、購買服務或自籌資金等多種形式籌資并自主統籌使用，向社會公開；建立更為靈活的薪酬制度，由理事會根據工作人員職責履行情況等因素，研究建立員工薪酬動態調整制度，并與單位經費來源建立直接關系，確保薪酬的合理性、透明性等。

2.深化法定機構改革試點，突破體制機制制約瓶頸。目前，廣東正在加快推進自貿區建設，建設體制機制創新高地。按照十八屆三中、四中全會精神，可銜接政府職能轉變和法治廣東建設，對傳統事業單位借鑒法定機構實行“組織再造”，落實依法治理，完善管理體制和運行機制。

(1)在范圍確定上，可先行在自貿區范圍內新設立的公共管理和公共服務機構進行探索，實行法定機構運作模式，通過特定立法方式，優化制度設計，提高治理現代化水平；對駐自貿區的現有事業單位進行梳理，對面向社會提供公共管理和服務的事業單位，逐步推進向法定機構轉型，符合條件的實行企業化運作。同時，可銜接國家和省有關擴大設區的市立法權的決定，逐步探索從全省角度出發、在全省范圍內推進建立法定機構。

(2)在探索事項上，堅持黨委領導，不僅要努力解決好內部組織架構的問題，還要在用人機制、薪酬體制、經費籌措等關鍵事項上大膽邁開步子，在總結廣東2011年探索法定機構試點經驗做法基礎上，進一步完善配套措施，加強法定機構與現行行政管理制度的銜接，創造條件推動法定機構試點單位建立靈活的用人機制和薪酬分配制度，允許實行多樣的經費籌措機制等。

(3)在制度設計上，政府主要負責制定行業發展規劃和公共政策，對法定機構的實際運作、目標績效等進行協調、指導和監督；法定機構作為執行公共政策、提供公共服務的專門機構，要及時向政府反饋業務開展情況、政策執行情況，并將自身發展規劃、財務預算、年度報告等重要事項報政府備案。

3.加強機構監督約束，構建動態平衡運作態勢。香港法定機構有效發揮作用的一個基本經驗表明，按照“適距控制”原則，法定機構的管理運作自主權與政府的監管權之間在運作過程中必然出現張力和沖突[6]，因此必須建立完善監管體系，最終形成法定機構依法獨立運作、政府依法有效監管的運行新模式。

(1)建立和完善外部監督體系。可借鑒香港經驗，利用董事會(理事會)等特定組成形式，廣泛吸納社會知名人士、專業人士和社會公眾參與治理，政府主要通過委派成員并出席董事會(理事會)會議來監督法定機構運營，并通過對重要職位的人事管理、對財務賬目的定期審計等形式，進行有效監管；同時為提高董事會(理事會)決策的科學性，可下設若干專門委員會，提供專業咨詢，促進重大事項決策的科學化、民主化。針對董(理)事長及董(理)事遴選困難、任職動力不足、工作能力不夠、積極性不高等問題，可探索制定榮譽激勵和行為約束的相關措施，切實強化理事會功能作用。

(2)建立和完善內控監督體系。充分發揮董事會(理事會)對管理層的監督作用，可借鑒香港經驗，聘請專門的會計師事務機構對財務進行有效審核；引入外部力量參與董事會(理事會)或專業委員會，以反映各類市場參與者的廣泛利益和關注事項；加強員工職業操守培訓，通過制定一套服務標準以評估員工表現，定期對公共服務提供情況進行社會調查。

[參考文獻]

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[2]崔健,楊珊.前海合作區法定機構運作模式探究[J].特區實踐與理論,2011，(5):86-89.

[3]丁元竹.香港法定機構的治理模式[J].社會觀察,2014，(8):31.

[4]汪永成.香港特區法定機構發展的歷程、動因與啟示[J].湖南社會科學,2012，(5):47.

[5]黎少華,艾永梅.廣東法定機構改革試點調查[J].中國經濟報告,2014，(3):32.

[6]洪賓.事業單位改革需破解四難題[N].深圳商報，2009-08-19.

〔責任編輯：劉陽〕

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