中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢與規(guī)制重構(gòu)

慈向陽，孔艷杰

（上海電力學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 201300）

中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢與規(guī)制重構(gòu)

慈向陽，孔艷杰

（上海電力學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 201300）

能源問題始終是困擾人類社會是否能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。在21世紀(jì)的今天，由于化石能源的加速耗竭和環(huán)境問題的日益嚴(yán)峻，能源問題越發(fā)凸顯。中國光伏產(chǎn)業(yè)作為一種重要的新能源，近年來在國家政策的大力扶持下快速發(fā)展，在國際市場占據(jù)了較大的市場份額。當(dāng)前，中國光伏產(chǎn)業(yè)在快速發(fā)展的同時，由于規(guī)制失靈，也陷入了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境，需要進(jìn)行規(guī)制重構(gòu)：理順政府和市場的邊界，依賴國內(nèi)市場需求發(fā)展，加大對研發(fā)環(huán)節(jié)的財稅扶持力度，進(jìn)一步完善支持價格制度。

光伏產(chǎn)業(yè)；市場支撐；市場邊界；財稅政策

能源問題始終是困擾人類社會是否能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。在21世紀(jì)的今天，由于化石能源的加速耗竭和環(huán)境問題的日益嚴(yán)峻，能源問題越發(fā)凸顯。中國大部分地區(qū)的霧霾天氣，使得人們對環(huán)境問題日益關(guān)注。新能源具有環(huán)境友好、資源節(jié)約的特點(diǎn)，有利于解決人類社會面臨的可持續(xù)增長的關(guān)鍵問題，因而成為替代傳統(tǒng)能源的最優(yōu)選擇。作為一種重要的新能源，太陽能資源具有環(huán)境友好型、資源無限性、用途多樣性及光到電的一次能源轉(zhuǎn)換優(yōu)勢，成為最具前景的新能源。中國太陽能資源十分豐富，2/3的國土面積年日照量在2 200小時以上，年輻射總量大約在每年3 340～8 360MJ/平方米，相當(dāng)于110～250kg標(biāo)準(zhǔn)煤/平方米，光伏發(fā)電應(yīng)用的前景十分廣闊，是最具發(fā)展?jié)摿Φ目稍偕茉?。太陽能的最重要?yīng)用領(lǐng)域是光伏發(fā)電，近年來，在政策扶持下，中國光伏產(chǎn)業(yè)快速增長，具有較強(qiáng)的國際競爭力，在國際市場占據(jù)較大的市場份額，但同時也面臨諸多發(fā)展中的問題，陷入發(fā)展困境。

一、中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體狀況

近十年來，國際原油價格的巨幅震蕩給世界經(jīng)濟(jì)造成了巨大影響，作為世界上第二大石油進(jìn)口國和第三大石油消費(fèi)國的中國，亦無法獨(dú)善其身。維護(hù)中國能源安全，謀求和扶持新能源產(chǎn)業(yè)，已迫在眉睫［1］。中國先后出臺了《中華人民共和國可再生能源法》《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》《太陽能光伏產(chǎn)業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》等相關(guān)法規(guī)和政策，將光伏產(chǎn)業(yè)列入我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要領(lǐng)域，大力扶持光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在國家政策的扶持下，中國新能源發(fā)展迅速。尤其是光伏產(chǎn)業(yè)，通過政策扶持，快速占領(lǐng)了較大份額的國際市場。2008年中國在德國光伏市場的份額為21％，2011年新增市場份額中國已經(jīng)達(dá)到60％，但同時，中國在新能源應(yīng)用方面卻沒有處于世界前列?！禦GSR2012》顯示，無論是風(fēng)力發(fā)電還是光伏發(fā)電，中國的裝機(jī)容量均位于世界前列［2］。2007年，我國太陽能熱水器的產(chǎn)量和使用量已是全球最大，2008年太陽能熱水器產(chǎn)量占全球市場份額的72％，同期，我國太陽能電池占世界規(guī)模的比例也達(dá)到40％，成為全球太陽能電池第一大生產(chǎn)國［3］。2010年，因國際光伏市場需求旺盛，我國各地紛紛將光伏產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加以扶持，在地方政府的扶持下光伏項(xiàng)目紛紛上馬，光伏產(chǎn)能不斷擴(kuò)大，目的是搶占國際市場份額。2011年國際光伏市場需求迅速萎縮，對我國海外上市的光伏企業(yè)造成巨大沖擊。由于光伏組件價格急劇下跌，嚴(yán)重影響到我國海外上市的光伏企業(yè)的業(yè)績。再加上美國對中國多晶硅光伏電池產(chǎn)品的“雙反”調(diào)查，增大了我國光伏企業(yè)海外經(jīng)營的不確定性。此外，2012年3月德國大幅削減光伏補(bǔ)貼，使得歐洲光伏市場大幅萎縮［4］。目前我國31個?。ㄊ?、區(qū)）均把光伏產(chǎn)業(yè)列為優(yōu)先扶持發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。全球多晶硅20萬噸產(chǎn)量中我國生產(chǎn)9萬噸，占比45％［5］。從產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)來看，中國光伏產(chǎn)業(yè)快速增長的領(lǐng)域主要集中于太陽能電池和組件的制造環(huán)節(jié)，產(chǎn)品主要出口歐美市場。由于光伏產(chǎn)業(yè)增長過快，嚴(yán)重依賴國際市場，因此國際市場的波動在很大程度上決定中國光伏產(chǎn)業(yè)的榮枯。隨著國際市場需求的急劇萎縮，中國一大批中小光伏企業(yè)倒閉。出口導(dǎo)向的增長模式使得光伏產(chǎn)業(yè)整體上陷入困境。需要重新評估和完善目前的光伏產(chǎn)業(yè)扶持政策，引導(dǎo)中國光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

二、中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境

中國光伏產(chǎn)業(yè)雖然獲得高速發(fā)展，但在發(fā)展中也出現(xiàn)了諸多問題，這方面的研究較多。我們認(rèn)為，中國光伏產(chǎn)業(yè)的根本困境在于以下幾個方面：

（一）中國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展缺乏國內(nèi)市場支撐

新產(chǎn)品的研發(fā)需要首先經(jīng)受國內(nèi)市場的檢驗(yàn)，根據(jù)國內(nèi)市場消費(fèi)者的需求，不斷地反饋和修正，對新能源來說亦是如此。國內(nèi)市場對新產(chǎn)品的支撐作用主要體現(xiàn)在兩個方面：一是規(guī)模經(jīng)濟(jì)。一國的新產(chǎn)品的發(fā)展，一般要通過壟斷國內(nèi)市場，在國內(nèi)市場大量生產(chǎn)從而獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，使得成本迅速下降，這樣才能夠在國際市場上和國外同類產(chǎn)品競爭。二是學(xué)習(xí)效應(yīng)。即隨著時間的推移，由于廠商經(jīng)驗(yàn)的積累，整個產(chǎn)業(yè)的平均生產(chǎn)成本會隨著產(chǎn)量的增加而下降。但動態(tài)規(guī)模經(jīng)濟(jì)需要有穩(wěn)定的較大規(guī)模的市場作支撐，只有較大規(guī)模的市場才能支撐大規(guī)模的產(chǎn)量。我國的光伏產(chǎn)業(yè)沒有國內(nèi)市場支撐，過于依賴國外市場。以2010年為例，我國太陽能電池產(chǎn)量達(dá)8 000兆瓦，而同期我國太陽能光伏系統(tǒng)新增裝機(jī)僅為520兆瓦，其余7 480兆瓦全部用于出口，出口比例高達(dá)94％，其中歐洲市場占據(jù)了出口量的80％。2011年，我國太陽能光伏電池供給比例高達(dá)48％，而國內(nèi)對光伏電池需求占比僅為0.4％［6］。過于依賴外部市場的結(jié)果就是，新能源產(chǎn)業(yè)沒有一個可控、穩(wěn)定的市場支撐，因而不能產(chǎn)生穩(wěn)定的可持續(xù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和學(xué)習(xí)效應(yīng)。正由于沒有國內(nèi)市場支撐，一方面使得國際貿(mào)易摩擦加劇，如歐盟近年來對中國光伏產(chǎn)業(yè)的“雙反”調(diào)查；另一方面，由于沒有國內(nèi)市場的支撐，加上核心技術(shù)研發(fā)成本大，難以通過國內(nèi)市場收回研發(fā)成本并獲取利潤，使得企業(yè)缺乏大力投資核心技術(shù)研發(fā)的動力。這在一定程度上可以解釋為什么中國光伏企業(yè)研發(fā)投入比例遠(yuǎn)低于國外同行的狀況。而增加研發(fā)投入是掌握核心技術(shù)的必經(jīng)途徑（核心技術(shù)是買不來的），同時對整個行業(yè)產(chǎn)生技術(shù)溢出效應(yīng)。沒有國內(nèi)市場支撐，影響的不是一家或幾家企業(yè)，而是整個行業(yè)，使得中國光伏產(chǎn)業(yè)長期處在產(chǎn)業(yè)鏈的低端。

（二）中國光伏產(chǎn)業(yè)存在較高的退出壁壘

在中國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，政府起著至關(guān)重要的作用。政府通過財政補(bǔ)貼及各種財政優(yōu)惠措施，為光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展保駕護(hù)航。在光伏產(chǎn)業(yè)成為國家的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)后，各地方政府一哄而上，不管自身的環(huán)境容量和資源稟賦，紛紛大力開發(fā)光伏產(chǎn)業(yè)。一是符合國家的能源戰(zhàn)略導(dǎo)向，體現(xiàn)綠色發(fā)展觀念；二是發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)可以帶來GDP，產(chǎn)生較大的政績；三是可以帶來稅收收入、拉動就業(yè)，很多光伏企業(yè)都是當(dāng)?shù)氐亩愂铡⒐蛡虼髴簟８鞯丶娂妼⒐夥a(chǎn)業(yè)作為扶持的重點(diǎn)對象，打造自己的“光伏城”。地方政府主要通過財稅補(bǔ)貼、銀行貸款優(yōu)惠、電費(fèi)補(bǔ)貼、低環(huán)境成本及提供土地等措施對本地的光伏企業(yè)提供激勵，降低光伏企業(yè)的生產(chǎn)成本。這些扶持政策給光伏產(chǎn)業(yè)提供了錯誤的激勵，促使中國光伏產(chǎn)業(yè)數(shù)量瘋長。地方政府往往還動用公共資源，扶持瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)，從而阻止光伏產(chǎn)業(yè)正常的優(yōu)勝劣汰，因?yàn)檫@些企業(yè)往往關(guān)系到當(dāng)?shù)卣男蜗?。結(jié)果，那些本該退出市場的企業(yè)得以茍延殘喘，在地方政府的卵翼之下痛苦地煎熬，正是地方政府的庇護(hù)使得無法通過市場競爭來消除產(chǎn)能過剩。此外，在一些地方，光伏企業(yè)往往貢獻(xiàn)了當(dāng)?shù)睾艽笠徊糠值呢斦杖?，?011年前5個月賽維LDK在江西新余高新區(qū)所納國稅和地稅分別占高新區(qū)光伏企業(yè)納稅總額的93.6％和96％，是新余市最大的納稅大戶。據(jù)《南方周末》報道，賽維實(shí)際上已經(jīng)申請了破產(chǎn)保護(hù)，但卻被江西省政府駁回，因?yàn)榻魇o法承受這樣一家大企業(yè)的倒閉［7］。缺乏退出壁壘阻礙了新能源產(chǎn)業(yè)正常的優(yōu)勝劣汰，導(dǎo)致了產(chǎn)能的過剩。

（三）中國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展被鎖定在低端制造環(huán)節(jié)

太陽能光伏產(chǎn)業(yè)鏈大致包括太陽能級硅材料、鑄錠（拉棒）、切片、電池片及電池組件、光伏應(yīng)用系統(tǒng)五個環(huán)節(jié)，其中上游為太陽能級硅材料、鑄錠（拉棒）、切片，中游為電池及組件，下游為光伏應(yīng)用系統(tǒng)。從產(chǎn)業(yè)鏈的利潤回報來看，上游的硅料、硅錠、切片和下游的光伏應(yīng)用系統(tǒng)屬于高附加值環(huán)節(jié)，利潤回報高，而中游的光伏電池及光伏組件環(huán)節(jié)技術(shù)門檻低、利潤回報少。尤其是組件環(huán)節(jié)，成本競爭最為激烈，企業(yè)的抗風(fēng)險能力也最低。中國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展由于缺乏國內(nèi)市場支撐，過于依賴國外市場，從而呈現(xiàn)“兩頭在外”，即設(shè)備在外、原料在外、市場在外的局面。這種上游晶體硅材料、下游發(fā)電市場“兩頭在外”的困境，使得中國光伏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)面對國外七大晶體硅材料供應(yīng)商時議價能力低，面對國外市場波動時抗風(fēng)險能力低的局面，中國光伏產(chǎn)業(yè)長期處于這種狀態(tài)。國內(nèi)光伏企業(yè)自主研發(fā)能力普遍薄弱，面臨多重技術(shù)壁壘：（1）多晶硅技術(shù)壁壘。目前中國光伏企業(yè)仍然面臨多晶硅技術(shù)壁壘。雖然多晶硅骨干企業(yè)已基本掌握了改良西門子法千噸級規(guī)?；a(chǎn)的關(guān)鍵技術(shù)，大規(guī)?；a(chǎn)的穩(wěn)定性逐步提高，但總體上中國光伏產(chǎn)品技術(shù)還比不上國外，導(dǎo)致核心技術(shù)仍然依賴進(jìn)口。（2）產(chǎn)業(yè)面臨設(shè)備的技術(shù)壁壘?？傮w來看，中國光伏設(shè)備尚處于起步階段，國產(chǎn)光伏設(shè)備與進(jìn)口設(shè)備相比，設(shè)備性能和關(guān)鍵技術(shù)指標(biāo)接近，但工藝技術(shù)水平低于國外設(shè)備，設(shè)備制作也沒有國外精良。（3）產(chǎn)業(yè)面臨應(yīng)用的技術(shù)壁壘。盡管我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，但并網(wǎng)難的問題仍然存在。光伏并網(wǎng)應(yīng)用技術(shù)滯后形成了應(yīng)用壁壘［3］。由于面臨技術(shù)壁壘，中國光伏產(chǎn)業(yè)集中于競爭高度激烈的電池、組件行業(yè)，這個行業(yè)技術(shù)門檻較低、利潤回報較少，而利潤回報少又使得企業(yè)難以形成資金積累，從而缺乏對核心技術(shù)研發(fā)投資的實(shí)力和動力。由于缺乏國內(nèi)市場支撐，企業(yè)缺乏研發(fā)投資動力，這在很大程度上抑制了光伏產(chǎn)業(yè)的技術(shù)溢出效應(yīng)。而較低的國內(nèi)制造成本所形成的比較優(yōu)勢，使得中國更加依賴國外市場，缺乏國內(nèi)市場支撐使得中國新能源被鎖定在產(chǎn)業(yè)鏈的低端。

三、中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境中的規(guī)制失靈

導(dǎo)致中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境的因素有很多，但從根本上說是產(chǎn)業(yè)規(guī)制失靈導(dǎo)致的。主要包括以下幾個方面：

（一）政府和市場的邊界劃分不清

規(guī)制要取得預(yù)期效果，一個很大的前提是厘清政府和市場邊界。中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境歸根到底源于沒有正確厘清政府和市場的邊界。市場的作用是通過價格信號，引導(dǎo)光伏企業(yè)的投資經(jīng)營，通過自由競爭、優(yōu)勝劣汰，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資源的最優(yōu)配置。政府的作用是通過經(jīng)濟(jì)政策矯正市場失靈，在經(jīng)濟(jì)社會中主要承擔(dān)公共服務(wù)智能，而不是發(fā)展經(jīng)濟(jì)職能。如果發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為地方政府的首要職能，政府與市場的邊界注定會被模糊化，導(dǎo)致政府往往越過應(yīng)有的界限，侵?jǐn)_市場的職能，而忽視本該承擔(dān)的職能。政府職能和市場職能不能相互替代。政府不能直接扶持具體企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，否則會提供錯誤的信號。從產(chǎn)業(yè)屬性來看，光伏產(chǎn)業(yè)屬于公共物品，具有較大的正外部性，所產(chǎn)生的收益很難獨(dú)享，如任由市場自由競爭，由于市場失靈的存在，沒有政府的政策扶持，是絕對競爭不過傳統(tǒng)能源的。對消費(fèi)者來說，沒有理由要求他們放棄低價的傳統(tǒng)電力，而自覺主動地消費(fèi)光伏電力。如果沒有政府的政策扶持，中國光伏產(chǎn)業(yè)就不能獲得國內(nèi)市場支撐；如果沒有政府的政策扶持，中國光伏產(chǎn)業(yè)就無法擺脫路徑依賴，將被鎖定在產(chǎn)業(yè)鏈的低端。我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政府的大力扶持是分不開的。政府通過巨額的財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和融資支持扶持太陽能的發(fā)展。但同時，中國政府對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展干預(yù)過度，在那些本應(yīng)由市場起作用的領(lǐng)域，政府功能取代了市場功能。如部分地方上此類項(xiàng)目的時候，出現(xiàn)了投資一哄而上、重復(fù)引進(jìn)和重復(fù)建設(shè)問題，而沒有考慮到地區(qū)的環(huán)境容量和資源供給［3］。正是在當(dāng)?shù)卣闹С窒?，光伏產(chǎn)業(yè)盲目地擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，瘋狂地上項(xiàng)目，瘋狂地發(fā)展，導(dǎo)致了嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。另外，政府財政補(bǔ)貼使得一些企業(yè)得到快速發(fā)展甚至過度投資，而那些沒有得到補(bǔ)貼的私人投資則有可能處于不利地位，即政府補(bǔ)貼存在一定程度的擠出效應(yīng)，不利于光伏產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。此外，政府的財稅補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策降低了企業(yè)的出口成本，但也使得企業(yè)缺乏降低成本的動力，因?yàn)槠髽I(yè)的虧損在很大程度上能夠通過各種補(bǔ)貼得到彌補(bǔ)。由于政府和市場的邊界沒有厘清，導(dǎo)致了中國光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，從而出現(xiàn)過于依賴國外市場的局面。

（二）財稅優(yōu)惠政策存在缺陷

中國政府扶持新能源的政策存在諸多缺陷：

1.導(dǎo)向性缺陷。以出口退稅為核心的稅收返還政策所帶來的利潤優(yōu)勢，是中國光伏企業(yè)崛起并迅速占領(lǐng)海外市場的重要原因［8］。但出口退稅的政策也使得中國光伏企業(yè)以國際市場為導(dǎo)向進(jìn)行生產(chǎn)，忽視國內(nèi)市場，整個產(chǎn)業(yè)的繁榮依賴國際市場。當(dāng)國際市場環(huán)境好的時候，光伏產(chǎn)業(yè)就繁榮；當(dāng)國際環(huán)境不好的時候，光伏產(chǎn)業(yè)就陷入困境。從產(chǎn)業(yè)鏈角度看，中國新能源處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端。國內(nèi)目前制造業(yè)與傳統(tǒng)制造業(yè)沒有任何區(qū)別，仍然是從事加工類低科技含量的制造業(yè)［1］。中國的制造業(yè)本來就具有比較優(yōu)勢，各種財稅優(yōu)惠和補(bǔ)貼政策本應(yīng)該用在幼稚產(chǎn)業(yè)，卻用在有比較優(yōu)勢的制造業(yè)。特別是在國內(nèi)市場還沒有足夠支撐的情況下，這只能加劇產(chǎn)能的過剩，使得國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)更加依賴國外市場。當(dāng)前的扶持政策諸如實(shí)施直接補(bǔ)貼和貸款貼息的間接補(bǔ)貼、犧牲環(huán)境、壓低工人工資、實(shí)行優(yōu)惠電價等，本質(zhì)上是在利用國內(nèi)資源補(bǔ)貼國外新能源消費(fèi)者。

2.研發(fā)和消費(fèi)補(bǔ)貼不足。為了扶持光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國出臺了一系列相關(guān)政策，如2009年財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布文件《關(guān)于加快推進(jìn)太陽能光電建筑應(yīng)用的實(shí)施意見》，實(shí)施“太陽能屋頂計劃”，中央財政安排專門資金補(bǔ)助太陽能光電建筑應(yīng)用示范工程；同年發(fā)布《金太陽示范工程財政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》，明確了對并網(wǎng)光伏發(fā)電項(xiàng)目、獨(dú)立光伏發(fā)電系統(tǒng)、光伏發(fā)電關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，通過財政補(bǔ)助和市場拉動相結(jié)合的方式，加快國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以促進(jìn)光伏發(fā)電技術(shù)進(jìn)步。但對光伏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)性研發(fā)環(huán)節(jié)的支持力度仍然不夠，財政政策沒有充分發(fā)揮在扶持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的導(dǎo)向性作用。據(jù)國內(nèi)相關(guān)調(diào)研顯示，一些光伏企業(yè)迫切希望在研發(fā)環(huán)節(jié)得到國家的重點(diǎn)扶持。國家需要設(shè)立專門的基金來扶持補(bǔ)貼光伏企業(yè)的研發(fā)投入。從光伏應(yīng)用來看，消費(fèi)環(huán)節(jié)的財政補(bǔ)貼不足。我國主要補(bǔ)貼對象為企業(yè)，而對居民補(bǔ)貼不足。這種重制造、輕應(yīng)用的思路，在很大程度上導(dǎo)致了新能源缺乏國內(nèi)市場支撐的困境。由于缺乏足夠的國內(nèi)需求，且我國只在產(chǎn)業(yè)鏈的制造環(huán)節(jié)有比較優(yōu)勢，制造業(yè)微薄的利潤使得企業(yè)缺乏研發(fā)的動力，從而導(dǎo)致我國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展被鎖定在低端的制造環(huán)節(jié)。盡管政府開始重視擴(kuò)大內(nèi)需，實(shí)行全額收購發(fā)電、完善電價補(bǔ)貼政策及推進(jìn)分布式光伏發(fā)電等政策，但由于新能源的不穩(wěn)定性、光伏發(fā)電并網(wǎng)技術(shù)的不完善以及電網(wǎng)的自身利益，再加上財稅負(fù)擔(dān)較大等因素，國家電網(wǎng)對大規(guī)模光伏電力并網(wǎng)缺乏動力，光伏發(fā)電依然面臨并網(wǎng)困難，這在很大程度上制約了光伏產(chǎn)品的應(yīng)用。

（三）支持價格相關(guān)立法滯后

2011年8月1日，國家發(fā)展和改革委員會通知，首次制定了全國統(tǒng)一的太陽能光伏發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價。由于上網(wǎng)電價收益大小取決于投資者自身的經(jīng)營管理狀況，通知的發(fā)布，有利于促使投資者提高經(jīng)營管理水平，提升光伏電站的運(yùn)營效益和質(zhì)量，這對促進(jìn)太陽能光伏發(fā)電應(yīng)用，促進(jìn)太陽能產(chǎn)業(yè)鏈的平衡發(fā)展具有重要意義。同時，它還避免了此前低價競標(biāo)所帶來的非良性競爭環(huán)境，對國企、民企和跨國公司具有顯著吸引力［9］。2013年8月30日，國家發(fā)展和改革委員會出臺了《關(guān)于發(fā)揮價格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》，進(jìn)一步完善了光伏發(fā)電價格政策。從國外的情況來看，歐洲各國普遍通過政府立法的方式實(shí)行上網(wǎng)電價，即通過立法強(qiáng)制電網(wǎng)企業(yè)按照固定上網(wǎng)電價優(yōu)先全額收購新能源電力，代表的國家有德國和西班牙，其對新能源的支持價格有力地促進(jìn)了本國的太陽能電力的快速增長。與歐洲國家相比，我國針對光伏發(fā)電的相關(guān)《通知》只是上網(wǎng)電價政策方面的初步探索，還不是真正意義上的上網(wǎng)電價法，尚需要相關(guān)配套政策，應(yīng)根據(jù)中國不同地方的資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定相應(yīng)的光伏標(biāo)桿電價。

（四）中央政府和地方政府存在政策目標(biāo)的差異

中央和地方政府在新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展上存在政策目標(biāo)的差異。中央政府在新能源發(fā)展初期存在明顯的初始投資偏好，傾向于投資拉動和出口導(dǎo)向型發(fā)展模式，具體政策制定中對國內(nèi)市場和內(nèi)需的政策性刺激不足。后來，財政政策的方向和重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向擴(kuò)大內(nèi)需，啟動國內(nèi)市場［7］。政府出臺一系列促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)內(nèi)需的政策，如支持電價、全額收購等啟動國內(nèi)市場的政策措施?？梢?，中央政府已經(jīng)意識到以前依靠投資拉動和出口導(dǎo)向型的發(fā)展模式不利于光伏產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，目前正通過一系列政策糾偏。地方政府更多的是關(guān)心GDP、政績、就業(yè)與稅收等面子工程，往往會偏離中央政府的政策目標(biāo)，濫用政策工具。這就意味著中央政府的政策導(dǎo)向在地方上往往被扭曲。中央政府將新能源定為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，各地方政府不顧自身的資源稟賦和環(huán)境容量，紛紛大力發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)。在中央政府將扶持政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)向培育國內(nèi)市場時，地方政府仍然偏好于光伏產(chǎn)業(yè)對GDP和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動及政績的創(chuàng)造，造成產(chǎn)業(yè)的過度進(jìn)入。此外，從產(chǎn)業(yè)鏈的角度來看，制造業(yè)創(chuàng)造GDP，而能夠形成核心競爭力的研發(fā)投資以前一直不計入GDP，從地方政府的角度看，理性的選擇是大力扶持光伏制造企業(yè)，各地光伏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，一哄而上的結(jié)果導(dǎo)致光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩。

四、中國光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)制重構(gòu)

中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展過于依賴國外市場，缺乏國內(nèi)市場支撐，被鎖定在產(chǎn)業(yè)鏈的低端。中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的困境從根本上是規(guī)制失靈導(dǎo)致的，需進(jìn)行規(guī)制重構(gòu)，以促使我國光伏產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

（一）厘清政府和市場的邊界

中國光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩導(dǎo)致對國際市場的依賴，在很大程度上各地方政府要負(fù)主要責(zé)任。如前文所述，在中央政府將新能源作為國家發(fā)展戰(zhàn)略以后，各地方政府不顧本地實(shí)際情況，均將新能源作為本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，在政策上全力扶持、大干快上，而不管是否有國內(nèi)市場的支撐。新能源產(chǎn)業(yè)具有公共物品的性質(zhì)，具有正外部性，因而光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要以政府為主導(dǎo)。政府運(yùn)用財稅政策、支持價格和金融等手段，以彌補(bǔ)市場失靈，而市場在光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起基礎(chǔ)性作用。政府和市場有各自的邊界和作用，任何一方越過了邊界，市場將不能發(fā)揮作用，政府的政策也將達(dá)不到預(yù)期的效果。對我國光伏產(chǎn)業(yè)而言，企業(yè)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體，根據(jù)市場給出的信號，自主決定投資規(guī)模及進(jìn)出行業(yè)，虧損也由企業(yè)自己承擔(dān)，政府應(yīng)在可控的范圍內(nèi)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不應(yīng)直接扶持企業(yè)運(yùn)營，如直接提供土地、貸款和稅收優(yōu)惠，這樣會扭曲企業(yè)的成本，給企業(yè)錯誤的激勵。政府要做的是針對行業(yè)整體提供適度的政策，引導(dǎo)行業(yè)的發(fā)展方向，如引導(dǎo)光伏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。尤其重要的是政府不能阻止市場的作用，如不能過度保護(hù)落后產(chǎn)能，阻礙正常的優(yōu)勝劣汰。政府扶持之后，要能夠逐步退出，要讓市場在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起決定性的作用，通過自由競爭、自由進(jìn)出，由市場來實(shí)現(xiàn)行業(yè)的整合，實(shí)現(xiàn)光伏產(chǎn)業(yè)資源的優(yōu)化配置，而政府不能直接參與。

總之，政府的作用主要是通過財稅政策、金融手段，實(shí)施宏觀調(diào)控，彌補(bǔ)市場失靈。政府對光伏產(chǎn)業(yè)的扶持不能取代市場的作用，光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也要遵循正常的市場競爭規(guī)律，通過市場競爭和優(yōu)勝劣汰，減輕和消除產(chǎn)能過剩。光伏行業(yè)在未來的發(fā)展，取決于企業(yè)的“有所為”和政府的“有所不為”。對于政府而言，必須準(zhǔn)確厘清行政邊界，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

（二）依靠國內(nèi)市場支撐發(fā)展

如前文所述，中國光伏產(chǎn)業(yè)的根本困境是缺乏國內(nèi)市場支撐，過度依賴國外市場，不利于中國光伏產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，因而要將發(fā)展路徑轉(zhuǎn)移到依靠國內(nèi)市場支撐的道路上來。當(dāng)前光伏產(chǎn)業(yè)的困境既是光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的契機(jī)。要利用光伏發(fā)電成本大幅下降的有利條件，進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新、政策完善，規(guī)范市場秩序，厘清政府邊界，利用市場力量，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)重組，不斷擴(kuò)大國內(nèi)消費(fèi)市場。政府對光伏產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼不能僅限于制造領(lǐng)域，更重要的是要加大對消費(fèi)領(lǐng)域的補(bǔ)貼。財稅政策要轉(zhuǎn)型，要從投資和出口導(dǎo)向轉(zhuǎn)向拉動內(nèi)需導(dǎo)向，在對目前的財稅優(yōu)惠和補(bǔ)助政策進(jìn)行整體評估的基礎(chǔ)上，進(jìn)行政策調(diào)整，從目前主要補(bǔ)助制造環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向重點(diǎn)補(bǔ)貼光伏產(chǎn)業(yè)國內(nèi)應(yīng)用環(huán)節(jié)。如果不立足國內(nèi)市場，稅收優(yōu)惠和財政補(bǔ)貼可能不是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推進(jìn)劑，而是消化產(chǎn)能過剩又刺激產(chǎn)能再擴(kuò)張的“毒藥”。對消費(fèi)的財政補(bǔ)貼，可以直接補(bǔ)貼消費(fèi)者，讓消費(fèi)者獲利是啟動國內(nèi)市場、擴(kuò)大內(nèi)需的根本途徑。對消費(fèi)者補(bǔ)貼時要注意的是，由于存在替代效應(yīng)和收入效應(yīng)，應(yīng)直接對消費(fèi)者對光伏電力的實(shí)際消費(fèi)量實(shí)行補(bǔ)貼。此外，加大對并網(wǎng)技術(shù)的研發(fā)補(bǔ)貼，加大對電網(wǎng)輸出基礎(chǔ)設(shè)施的投入，能在一定程度上緩解光伏產(chǎn)能過剩。

（三）加大對研發(fā)環(huán)節(jié)的財稅扶持力度

中國現(xiàn)有的各種財政補(bǔ)貼主要偏向制造環(huán)節(jié)，對制造環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼是使得中國的光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、內(nèi)需不足、依賴國際市場的重要原因。因而必須重新審視現(xiàn)有財稅政策，完善財稅補(bǔ)貼政策體系。鑒于中國光伏產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有的“兩頭在外”（即原料在外、市場在外）的狀況，財稅政策必須向研發(fā)環(huán)節(jié)和消費(fèi)環(huán)節(jié)傾斜，尤其是加大對基礎(chǔ)性研發(fā)的扶持，不僅有利于創(chuàng)新推動，而且可以減輕國際貿(mào)易摩擦。加大研發(fā)投入，可以促使中國擺脫路徑依賴，實(shí)現(xiàn)光伏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮財政政策的導(dǎo)向性作用，引導(dǎo)企業(yè)加大對研發(fā)的投入，提升生產(chǎn)工藝水平，實(shí)現(xiàn)上游環(huán)節(jié)的設(shè)備、原料國產(chǎn)化。加大對并網(wǎng)技術(shù)的研發(fā)補(bǔ)貼。加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作，嚴(yán)查騙取國家創(chuàng)新扶持補(bǔ)貼資金的問題，提高補(bǔ)貼資金的使用效率。此外，逐步減少對制造環(huán)節(jié)補(bǔ)貼。中國光伏產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢在電池、組件制造環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)技術(shù)含量低、競爭激烈、利潤少。由于中國的生產(chǎn)成本優(yōu)勢，在制造環(huán)節(jié)相對于發(fā)達(dá)國家具有比較優(yōu)勢，因而對制造環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼無助于創(chuàng)新推動，還加大了國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩。要打破光伏產(chǎn)業(yè)的路徑依賴，須減少對制造環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼?，F(xiàn)有低端制造環(huán)節(jié)學(xué)習(xí)效應(yīng)正在遞減。減少補(bǔ)貼，一方面可以減少過剩產(chǎn)能，降低對國際市場的依賴程度，緩解國際貿(mào)易摩擦；另一方面可以將節(jié)約出來的支出用于研發(fā)和消費(fèi)環(huán)節(jié)。

（四）進(jìn)一步完善支持價格制度

由于光伏發(fā)電在發(fā)展初期的成本遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)電力，即使現(xiàn)在光伏發(fā)電成本下降，但也無法和傳統(tǒng)能源競爭，因而需要政府進(jìn)行價格扶持。支持價格屬于價格規(guī)制，意味著光伏電價水平高于市場均衡價格，在支持價格水平下銷售必然存在過剩，即部分或全部產(chǎn)品賣不出去，因而需要配套的制度安排來保證光伏電力的銷售。如前文所述，歐洲各國普遍通過政府立法的方式實(shí)行上網(wǎng)電價，即通過立法強(qiáng)制電網(wǎng)企業(yè)按照固定上網(wǎng)電價優(yōu)先全額收購新能源電力。中國尚未有真正意義上的上網(wǎng)電價法，可以借鑒國外的做法，通過立法來保證并網(wǎng)的光伏電力得以按照固定上網(wǎng)電價優(yōu)先全額收購。在實(shí)際操作上，可以采用國家和電網(wǎng)結(jié)算，電網(wǎng)和光伏企業(yè)結(jié)算的具體做法。對自發(fā)自用的光伏電力，用戶用不完的部分可以按照支持價格并網(wǎng)銷售。

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〔責(zé)任編輯：劉 陽〕

F206；F26；C7 ［

］A ［

］1000－8284（2015）03－0137－06

2014－11－20

教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目（11YJA790018）；上海市教育委員會科研創(chuàng)新項(xiàng)目（12YS111）

慈向陽（1967－），男，安徽樅陽人，副教授，博士，從事能源經(jīng)濟(jì)研究。