鄉村社會中的國家二重性與國家權力建構

楊 雪

(吉林大學哲學社會學院，長春 130012;東北農業大學經濟管理學院，哈爾濱 150030)

政治學研究

鄉村社會中的國家二重性與國家權力建構

楊 雪

(吉林大學哲學社會學院，長春 130012;東北農業大學經濟管理學院，哈爾濱 150030)

農村改革三十年以來，國家以實體性和象征性兩種路徑進入鄉村社會所產生的差距形成了農民觀念中的國家二重性。一方面，國家立足于協調社會群體利益關系，回應鄉村社會公共訴求，向農村進行了密集的公共政策輸入;另一方面，近年來旨在促進公平、改善民生的社會政策相繼出臺，更是反映了以農民利益為根本的國家政策取向，在鄉村社會建構出了道德化的國家觀念。中央與地方政府之間的委托代理關系下的行政監控和激勵機制，成為了國家權力地方化過程中的重要影響變量，使國家權力在向鄉村下沉的過程中變形和消解。鄉村社會性權力的個體化存在狀態，使其既無法有效制約地方權力又無法呼應國家。個體農民對國家的結構性依附使其在實踐中有意識地強化國家的道德形象，道德化國家與實體性國家進一步分化。國家二重性反映的是國家政策、制度與規則無法有效進入鄉村社會的治理現實。鄉村社會的依法行政、依法治理是降低國家權力運行成本、提高運行效率的有效途徑。建構一個以農民為主體，國家與社會有效分工與協作的鄉村治理體系將是建立現代國家體系、實現農村善治的基本問題。

國家二重性;國家權力;社會性權力

一、問題意識

學術界基于國家與社會二元對立的理論假設，普遍認為中國目前“強政府、弱社會”的格局是遏制社會發育的結構性因素，因此，“官退民進”是當前中國農村改革的方向。但在農民的觀念里，呼喚國家在其生活中的適時出現，是保障其基本權益的根本路徑。學術界基于西方社會理論與農民源自生活實踐的判斷為何有如此差距?對此問題的回答必須明確鄉村社會中國家權力實踐。在中國的政治實踐中，國家進入鄉村社會有兩條路徑:一條是作為實體性國家，以日趨理性的組織體系、制度規范和權力實踐為路徑;另一條是通過政策、意識形態建設積極主動地構建出國家象征系統，在民眾中構建出一個有關國家的“道德性的想象”［1］，并以此形成民眾對實體性國家的價值期望與行為判斷。本文將兩種進入路徑所產生的社會認同差異稱之為國家二重性。衡量國家權力的重要維度應該是國家自主性，即國家意志是否能夠得到廣泛認同，自主地轉化為治理實踐以及是否能有效地規范國家代理人和社會。本文以國家二重性作為理論框架，以自主性作為權力實現程度的檢驗標準，在國家與地方、國家與鄉村社會互動中分析影響國家權力建構的主要因素，探求國家權力在鄉村社會中的建構。

二、政策中的國家與鄉村社會認同

意識形態是隱性的國家權力，它以建立普遍認可的價值共識為手段進入人們的思想意識中。在政黨國家中，意識形態建設是通過樹立黨員干部執政行為的價值取向，獲得民眾對政黨和國家的廣泛認同的，它是國家與社會相互建構的過程。一方面，意識形態作為知識體系向多元利益主體解釋其執政立場和治理理念，以凝聚人心，增加社會認同，從而增加國家權威的合法性;另一方面，又是社會意識形態影響政治權力的過程。意識形態賦予行政人員和民眾日常行為以價值層面的意義，形成一種社會對日常生活中具體政府行為的道德期望。這成為國家對社會授予意識形態權柄的過程，社會以此對國家代理人(通常是地方與基層政府)進行自下而上的社會評價與監督。在社會爭取自我權益時國家意識形態建設的內容又是其進行抗爭的話語資源。

無論是革命時期還是建設時期，共產黨始終重視意識形態的政治動員作用，在工作中運用群眾路線，面對不同的內外環境在具體治國實踐中形成了不同的意識形態建設內容:“全心全意為人民服務”“立黨為公、執政為民”“科學發展觀”“構建和諧社會”。但國家意識形態建設更多地體現在其治國理念和宏觀政策中，在實際操作中缺乏確保“意識”轉化為“行動”的制度依托和機制保障，“上層只得通過不斷地警示以求得中下層領導干部的重視和遵行”［2］。近三十年來，中央政府對基層政府的執政行為提出號召所傳遞出的治理理念如下:(1)維護農民利益是政府農村工作的核心目標。中央在農業政策中不斷要求地方與基層干部要“尊重群眾的意愿，代表群眾的利益”。(1986年中央一號文件)“全黨在必須實現好、維護好、發展好廣大農民群眾根本利益的高度，進一步增強做好農民增收工作的緊迫感和主動性。”(2004年中央一號文件)(2)為農民服務是黨員干部工作的根本宗旨。“在農村經濟工作中，領導的主要任務就是為基層服務，為農民服務。提倡辦實事，講實效，不務虛名，反對浮夸，尤其要反對那種為了對付上級而弄虛作假的不良行為。各級干部，都應當深入基層，訪賢問計，幫貧致富，逐鄉、逐村地辦好幾件實事，務求必成，把工作落實到千家萬戶。”(1986年中央一號文件)(3)號召農村基層干部在農村工作中貫徹群眾路線，在工作中“不懂的事就努力向群眾學習，向專家學習，向實踐學習;凡是大多數群眾要求辦而又能夠辦的事，就要認真對待，努力辦好。要始終尊重群眾的首創精神，從群眾中來到群眾中去，從當地實際情況出發”。(1983年中央一號文件)我國正是通過以“代表群眾的利益”“為基層服務，為農民服務”等政府責任與義務的承諾，才樹立了一個視農業為國民經濟基礎、尊重農民主體地位、維護農民利益的國家形象。

2.政策中的國家與鄉村社會權力配置

在中國的農村治理中，“中國共產黨是依靠政策將億萬分散而又散漫的農民組織到政黨和國家體系中來，對其行為加以規范，進行制度性整合的。”［3］政策成為政黨國家實施執政理念、規制鄉村社會的常規手段，通過各種具體的政策將國家(政黨)意志傳遞給億萬農民，將國家權力滲透到鄉土社會，將社會整合到國家體系之中。

十一屆三中全會開啟了農村改革的大幕，二十世紀整個八十年代，中央的農村政策肯定了家庭聯產承包經營制，廢除人民公社體制，設立鄉級政府以及村民自治，改革農產品流通體制，取消統派購制度，調整農村產業結構，發展鄉村工業，初步構建了適應發展市場經濟要求的農村新經濟體制框架。進入九十年代，地方開始以各種名目向農民亂收費、亂集資、亂罰款和亂攤派，成為建國以來農民負擔最重的時期。1995年至2000年，盡管黨中央、國務院采取了一系列“治亂減負”的政策措施清理農民負擔項目，但是農民負擔重的問題始終未得到有效解決。直至2000年3月，中共中央、國務院正式啟動了農村稅費改革。2002年3月27日，國務院辦公廳要求對稅費改革轉移支付資金實行包干使用，努力做到“三個確保”①“三個確保”是確保農民負擔得到明顯減輕、不反彈，確保鄉鎮機構和村級組織正常運轉，確保農村義務教育經費的正常需要。，以“三個取消、兩個調整、一個改革”②取消鄉統籌費、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅，逐步取消統一規定的勞動積累工和義務工;調整農業稅和農業特產稅政策;改革村提留征收使用辦法。為主要內容的農村稅費改革，在一定程度了緩解了“三農”問題。2004年1月，針對全國農民人均純收入連續增長緩慢的問題，中央下發主題是“千方百計促進農民增收”的“中央一號文件”，減免農業稅，對糧農實行直接補貼。2006年，提出了“扎實推進社會主義新農村建設”的歷史任務和具體的政策措施。此后的農村政策強化各項支農政策、加強農業基礎設施建設，較大幅度地促進了農業發展與農民增收。近年來，改進農村公共服務機制、改革農村集體產權制度及保障農民財產權利逐漸成為激發農村發展活力的新的著力點。二十一世紀初的十年間，以新農村建設和全面取消農業稅為核心的國家政策表明了國家與鄉村社會關系根本性的變化是由對農村的資源汲取轉變為政策反哺與財政投入，通過財政補貼促進糧食增長和農民收入的增加。

從以上對近三十年我國農村政策的分析可以看出:對農村的政策輸入為國家權力獲得了廣泛的社會認同。政策已經成為國家行使權力的常規手段之一，在建構鄉村社會中的國家意識、獲得政治認同方面發揮著獨特的作用。國家的政策立足于滿足多元社會需求，協調不同的群體利益關系，增進社會多方共識，以獲得廣泛的社會基礎。由中央政府推行的政策是公共訴求和社會合力綜合作用下“社會選擇”的結果。作為國家對于鄉村社會的回應，近三十年的農村政策領域廣泛，涉及到農民的經濟與財產權、人身權、教育培訓權、勞動就業權、社會保障權、政治民主權等，政策脈絡顯現出由農民經濟權益領域向社會權益領域轉移，中央政府在維護和保障農民公民和社會經濟權益方面進行了諸多努力，近年來旨在促進社會公平的鄉村社會政策更是反映了以農民利益為根本的價值取向。

農村改革的實質是國家對權力結構的重新配置。農村改革的主要思路是“放權”，將全能主義制度下政府的集權向社會和市場放權。“獨立核算，自負盈虧”的農村分權改革給予了農民生產和交換的自主權，保障了農民的物質利益，尊重了農民的民主權利。在政策語境中農民主體地位的日益明確，為鄉村社會性權力①社會性權力是指在國家與社會二元化格局下，社會主體擁有自己的社會資源和獨立的經濟、社會地位而形成對國家和社會的影響力、支配力。的發展讓渡了一定的體制性空間，引起了鄉村場域內權力配置的變化。由此可見，在國家與社會關系中，社會性權力的發展很大程度上依賴于國家的授權，在國家讓渡出的部分權力轉化為社會權力的同時，也強化了鄉村社會對國家的依附。二十世紀八十年代的包產到戶，九十年代的致力于減輕農民稅賦負擔政策，二十一世紀的農村民生問題的政策轉向，每一項重大國家政策的出臺都在不同程度地改變著農村和農民的命運，事實上形成了國家政策對鄉村生活的支配以及農民生產與生活對國家政策的依附。

由于學校外的一些事件對學校內師生的行為造成影響，進而引發突發事件，這類型的事件也被稱為校外輸入性的突發事件。尤其是在當前經濟全球化背景下，國家之間的利益糾葛變得更多，難免會出現爭執的情況，如貿易制裁、釣魚島問題等。這些問題都屬于較為敏感的話題，較為容易引發大學生的探討，他們在不理性的情況下可能做出一些過激的舉動等。同時隨著國內經濟的迅速發展，國內大學生的思想價值觀念也會受到較大的沖擊，許多學生會對就業、社會的公平性等展開探討，會對政府的一些腐敗行為表示不滿，這些都是引發高校突發事件發生的重要原因。

國家著眼于整體與未來，建構出了道德化、形象化的國家觀念，在個體面前具有高度超越性的終極價值［1］，獲得了高度的社會認同和毋庸置疑的合法性。因此無論是作為國家代理人的地方政府，還是不同立場，不同取向的社會行動者都力圖在國家的框架下尋求行動的合法性來源和意義。

三、國家權力的地方化實踐

國家不僅是作為道德性的抽象存在，還是在現代進程中理性的組織實體。作為國家意志表達媒介的政策和法規不能只是作為文本存在，它必然應經由組織體系轉變為治理實踐。

二十世紀九十年代初，我國確立了“穩定”和“發展”的意識形態，在“發展是硬道理”“經濟增長至上”的施政理念下，中國走上了非均衡的現代化戰略，而與之并行的公共管理也承接了發展主義的價值理念［4］，這種執政理念直接形塑了政府內部的管理制度設置和地方政府的執政行為。

我國目前的行政體系是一個組織結構高度分化、部門利益多元的科層組織［5］，內部的制度體系及組織機構是國家權力實踐的重要影響變量。由于國家治理對象復雜且規模龐大，為了解決總體性控制下地方政府激勵不足的問題，在中央與地方的委托代理關系中，運用財稅制度和干部選拔制度實現上級對下級的監控和激勵。

財政包干制在中央和地方政府間建立了財政上的承包關系，其實質是允許地方政府有自由的治理權限，中央政府控制財政收支和經濟總量［6］，從而將地方政府變成了有明確的自身利益的行動主體，形成了“公司化”的利益主體。這種制度安排高效地激勵了地方發展經濟、擴大稅基的積極性，地方政府甚至超越了公共取向的權力邊界，作為特殊的市場主體直接投入到經營活動中，其治理行為日漸自利，而公共性逐漸消解。1994年開始施行的“分稅制”更強化了政府在地方治理中的自利傾向。在權力實踐中地方政府既是國家代理人，又是地方政權的經營者和追求自身利益的理性經濟人。

在發展主義的意識形態下，經濟建設的成績成為衡量政府政績的重要指標。從二十世紀九十年代開始，在全國范圍內掀起了地方經濟發展的錦標賽。為了在競爭中脫穎而出，各地開始充分利用政府內部的資源驅動經濟發展。提拔和升遷對地方干部有較強的激勵作用，因此將干部晉升與行政責任考核結合起來，利用“高指標”和“烏紗帽”給下級政府“加溫加壓”［7］，驅動其經濟治理動機，地方政府權力運作機制逐漸演化為壓力型體制①榮敬本等人提出的“壓力型”體制的概念，即上級政治組織采取數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系，層層下派給下級組織，并視為對這種任務和指標的完成情況，以一票否決的方式對下級施加壓力，決定獎罰升遷。。壓力型體制成為政府意志自上而下傳遞的技術手段。各級政府將治理責任轉化成計劃性的數量指標，通過目標責任制在行政等級中自上而下傳達，并將指標的完成情況作為決定下級干部獎罰升遷的依據，充分利用職位晉升作為動力源來驅動下級履行職責，將經濟承包制轉化為政治責任承包制。壓力型體制的典型特征是對上級負責的行政取向、目標責任的高強度激勵和政績評價指標的單一性。上級是下級治理權力和資源的授予者，是滿足干部作為理性經濟人偏好的供給者。在這樣的權力格局中，由于理性不及和信息不對稱，當通過上級設定的行政指標脫離地方實際承受力時，下級政府也會不遺余力地加以執行。在某一時期地方發展指標體系中的“硬指標”常常賦予“一票否決”的激勵力度。這樣的高壓激勵要么誘導地方干部以“上有政策下有對策”的變通行為應對指標壓力，要么將本已脫離地方實際的指標經過加碼后高壓向下分解。壓力型政府治理框架為下級突破法律和制度規約完成上級任務預留了大量體制空間。壓力型體制之下催生的是典型的目標合理性政府行為，上級只關心下級任務和指標的完成情況，卻不管下級采用何種方法。一切有利于指標完成的手段都是合理、合法的。地方治理是一項復雜的社會工程，僅僅選取其中幾個數量指標作為治理行為的導向和績效評價，最終會導致國家政策的選擇性執行和地方的碎片化治理。九十年代，基層政府在上級下達的指標壓力下以國家之名忙于“三提五統”征收，以發展之名疲于應對各項達標活動，由此引發了全國普遍性的農民負擔問題。另一方面，迫于財政增收與區域發展競爭的壓力，地方競相拋出無下限的優惠政策，耗費了大量精力和公共資源來“招商引資”。基于經濟發展對資本的過度倚重，地方政府的責任機制扭曲，對資本的責任壓倒了對上級和民眾的責任，對資本的需求大開綠燈。在市場中，有權力加持的資本與其它市場主體形成不平等的競爭關系。當農民在市場中不可避免地與這樣的強勢主體相遇時，特別是當雙方是零和博弈的關系時，農民常常用“弱者的武器”自我保護，這是引發農村社會突發事件的主因。因此權力資本化一定是與農村公共利益和國家利益相對立的。

稅費改革的推行在一定程度上壓縮了地方政權的自利空間，但壓力型體制依然在塑造地方干部的執政行為。進入二十一世紀后，隨著改革的深化和利益格局的調整，社會矛盾日益增多，地方政績考核指標中逐漸增加了社會治理相關指標的權重。在“穩定壓倒一切”的治理理念下，政府維穩運作機制延續了壓力型管理體制，將社會穩定作為地方政績考核中具有“一票否決”權重的重要指標。為了切實將矛盾解決在基層，中央將信訪工作責任制納入地方政績考核體系。各級地方政府也按照同樣的行政邏輯向下復制信訪領導責任制。這導致地方常常出現極端的信訪治理行為:或者輕易訴諸專制權力，短、平、快地解決社會矛盾;或者在干部任期內力求維持現狀，消極應對民眾的信訪訴求。其實質是在鄉村社會中國家專制權力的行使缺乏有效約束，基礎權力不足。由此，地方政府遠遠超過了“執行國家政策、完成國家任務的代理人的角色，以更積極的態度來擴充自己的政策和制度空間，同時也以一種實用主義的態度來對待國家的政令”［8］。

在現行的行政管理制度框架下，自利取向的地方和基層政府行為與公共取向的國家觀念的巨大反差強化了國家二重性。國家權力在地方化過程中，并未自主地下沉到農民的日常生活中，“基層政權成為離間國家和社會關系的一個中間變量”［9］，在鄉村社會這個相對封閉的場域內，國家權力被變形和消解。當農民與地方權力之間產生矛盾與沖突時，繞開地方和基層權力的阻隔，與國家(中央政府)呼應就成為了鄉村社會捍衛自身權益的最優策略。

四、社會性權力與國家權力的互構

社會性權力的生成和維護客觀上需要一定的結構性條件，鄉村社會發育不足，削弱了國家與社會的權力。社會性權力有集體性權力和個體性權力兩種存在形式。目前的現實是，農民的個體性權力日益明確、獨立，但集體性權力的生長卻面臨結構性的制約:農村集體組織的衰落，村莊共同體的終結，個體小農的原子化狀態，分散的個體性權力難以交織成權力網絡，集體性權力因缺乏載體而難以發揮作用，鄉村社會性權力缺乏聚合和自我維護所需要的組織基礎。當社會性權力普遍性地以個體性狀態存在時，則迫使個體農民結構性地依附于國家。從農民常常說的“中央的經是好經，就是讓下面的人(通常指政策的執行者)給念歪了”的話語中，反映出農民從改革開放以來生活改善的實際感受中產生了對國家的認同和對農村政策、制度實踐的質疑，是農民在日常生活中對國家二重性的感知與理解。而農民對國家的依附又促使農民在實現自我利益時為從國家中獲得更多的合法性，積極主動地構建出“好中央、壞地方”的形象策略性地再生產出國家二重性。近年來，國家通過一系列的惠農舉措進一步強化了道德化、形象化的總體性國家觀念，國家的意識形態和制度建設為農民維護權益提供了合法性的機會結構。他們經常有意識地強化了國家權威和道德形象，充分利用中央文件、高層領導講話、相關法律規范強調代表國家的中央政府以民為本的執政立場，力陳中央政策對農民的體恤，是基層干部的行為違背了國家意志，侵犯了他們的合法權益。正因為國家的象征系統為民眾提供了道德性想象的符號資源，提供了行動的合法性，因此當社會內生性權力不足時，國家的授權就成了鄉村社會性權力的重要來源，農民在有意與無意間實現了對國家意識形態的再生產。

五、結語

現代國家表現為統一的主權和國民對國家的高度認同［10］。本文認為國家與社會是互強共生的關系。國家權力與社會權力的協同是維護社會秩序、實現善治的前提。現代國家的鄉村治理應該是國家與社會權力的適當分工并交互實踐的過程，它包括國家權力自上而下縱向向社會滲透和鄉村社會組織的橫向互動。

國家二重性反映的是國家權力縱向實踐機制出現了問題。徐勇在“下鄉”系列研究中建立了國家權力實現路徑譜系:行政下鄉、政黨下鄉、服務下鄉、政策下鄉及法律下鄉等。本文認為眾多的國家進入方式盡管各有其獨特的運作機制，但無論是政黨、服務還是政策都在相當程度地借助于強大的行政力介入鄉村，對鄉村社會的整合作用、對國家意志表達力均受制于行政機制的影響。其中的“法律下鄉”可以說是一種跳脫出行政邏輯的國家權威構建方式。法律是現代國家對社會規制集合中的核心要素。法律是調整社會關系，規范社會成員行為的強制性準則。法律與國家相伴而生，它由國家制定并保證實施，充分體現了主權者的意志。國家需要使用法律規范社會行為，形成一體化的國家權威和秩序［11］。“法律下鄉”不僅僅是使農民認同法律權威，將基層行政行為納入法律框架之下更應是題中之意。依法行政、依法治理將在一定程度上提高行政下鄉、政策下鄉和服務下鄉的權力效應，降低國家權力運行成本，提高運行效率。

鄉村治理權力結構是形成國家二重性的根源。自上而下并對上負責的行政權力是外在于鄉村社會的力量，在強大而致密的行政權力網絡下的鄉村社會只能是一潭死水。在現行制度環境中鄉村社會性權力因缺乏聚合和表達的組織基礎和制度空間而離散、分化，既無力抵制來自于其它地方性力量的侵擾，又難以呼應國家。占人口絕大多數的農民是中國現代國家建構中的重要社會力量，如何激發鄉村社會內生發展動力，建構一個以農民為主體，國家和社會有效分工與協作的鄉村治理體系將是建立現代國家治理體系、實現農村善治的基本問題。

［1］項飆.普通人的國家理論［J］.開放時代，2010，(10).

［2］郭為桂.群眾路線與現代中國的國家建構——紀念中國共產黨成立九十周年［J］.東南學術，2011，(4).

［3］徐勇.“政策下鄉”及對鄉土社會的政策整合［J］.當代世界與社會主義，2008，(1).

［4］汪大海，唐德龍.從“發展主義”到“以人為本”——雙重轉型背景下中國公共管理的路徑轉變［J］.中國行政管理，2005，(4).

［5］陳家建，邊慧敏，鄧湘樹.科層結構與政策執行［J］.社會學研究，2013，(6).

［6］渠敬東，周飛舟，應星.從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析［J］.中國社會科學，2009，(6).

［7］唐海華.“壓力型體制”與中國的政治發展［J］.寧波市委黨校學報，2006，(1).

［8］楊善華，蘇紅.從“代理型政權經營者”到“謀利型政權經營者”——向市場經濟轉型背景下的鄉鎮政權［J］.社會學研究，2002，(1).

［9］申端鋒，陳玉華.農民與政治現代化:一個理論綜述［J］.天津行政學院學報，2010，(1).

［10］徐勇.現代國家的建構與村民自治的成長——對中國村民自治發生與發展的一種闡釋［J］.學習與探索，2006，(6).

［11］徐勇.“法律下鄉”:鄉土社會的雙重法律制度整合［J］.東南學術，2008，(3).

〔責任編輯:崔家善 徐雪野〕

F320

A

1000－8284(2015)06－0053－05

2015－03－13

國家社會科學基金重大項目“從穩定到有序:社會管理機制研究”(07＆ZD049);黑龍江省社會科學基金項目“群體性事件中的基層政府與農民——對黑龍江省F縣多個案研究”(11C043)

楊雪(1976－)，女，黑龍江鶴崗人，博士研究生，東北農業大學經濟管理學院講師，從事農村社會發展研究。