黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的法治路徑

張琳琳

(河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071002)

法學(xué)研究·治理變革與法治秩序?qū)ｎ}·

黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的法治路徑

張琳琳

(河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071002)

黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)是規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力制度化、規(guī)范化的根本舉措，關(guān)乎國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。黨內(nèi)法規(guī)存在著內(nèi)容龐雜、體系分散、板塊不全等問題，同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間存在高度契合點(diǎn)，在國(guó)家治理方面可以實(shí)現(xiàn)良好的相互補(bǔ)充。因此，需要從法學(xué)視角去探尋黨的建設(shè)中的法治規(guī)律，即以憲法思維作為總體指導(dǎo)思想，在制度設(shè)計(jì)中保持與其他法律規(guī)范內(nèi)容上的協(xié)調(diào)和黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部的協(xié)調(diào)，確保體系的完備和執(zhí)行力，以權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容，兼顧黨內(nèi)法規(guī)的一般性和特殊性、制定程序上的科學(xué)性，用備案等制度完善法規(guī)制定程序，尋找黨內(nèi)法律與國(guó)家法律的契合之處，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的硬性約束力。

黨內(nèi)法規(guī);憲法思維;法治路徑

黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)指出:全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。這就是，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系以及完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。［1］該《決定》首次提出了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的基本內(nèi)容，即法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系和黨內(nèi)法規(guī)體系。縱觀這幾個(gè)體系，黨內(nèi)法規(guī)體系仍處于薄弱地位。因此，如何建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)體系，將成為我國(guó)法治建設(shè)下一階段的攻堅(jiān)任務(wù)，關(guān)乎國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化能否順利完成。這就需要我們從法理學(xué)角度去思考黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的法治思路，使黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)呈現(xiàn)出法治化面貌。

一、黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的現(xiàn)狀

我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)體系是中國(guó)共產(chǎn)黨中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門、中央軍委總政治部和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的各類規(guī)章制度的總稱。黨內(nèi)法規(guī)并不屬于嚴(yán)格意義上的法律概念，它最初產(chǎn)生于領(lǐng)導(dǎo)人的講話，一般指一整套約束黨員和黨組織的條文匯編。目前，這一體系以黨的建設(shè)總體布局作為分類標(biāo)準(zhǔn)，主要分為七大類:黨章及相關(guān)法規(guī)制度;黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作;思想建設(shè);組織建設(shè);作風(fēng)建設(shè);反腐倡廉建設(shè);黨的機(jī)關(guān)工作。［2］通過這樣的制度安排，規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)在各個(gè)環(huán)節(jié)的作用，實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的目的，提高管黨、治黨的法治化水平。近年來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)的制定取得了初步成效。在既有的黨內(nèi)法規(guī)總匯編的基礎(chǔ)上，2013年5月制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱《制定條例》)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《備案規(guī)定》)，規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制定的具體環(huán)節(jié)和備案制度。理論上習(xí)慣將國(guó)家法律稱為“硬法”(hard law)，將黨內(nèi)法規(guī)稱為“軟法”(soft law)［3］。“硬法”反映國(guó)家強(qiáng)制力，“軟法”則更多地反映國(guó)家意志和國(guó)家意志之外其他社會(huì)共同體的利益訴求。通過發(fā)揮“軟法”和“硬法”的全面調(diào)整作用，實(shí)現(xiàn)公共治理的現(xiàn)實(shí)需求。

同時(shí)，不得不承認(rèn)我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)還處于制度探索期，這一體系本身還存在諸多問題:

第一，內(nèi)容龐雜，體系分散。整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系，涉及黨中央和地方黨委各部門在不同時(shí)期，針對(duì)不同領(lǐng)域所制定的規(guī)范性文件，缺乏統(tǒng)領(lǐng)的法治理念。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)體系主要內(nèi)容包括:黨章及相關(guān)法規(guī)制度3件、黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作14件、思想建設(shè)5件、組織建設(shè)48件、作風(fēng)建設(shè)6件、反腐倡廉建設(shè)34件、黨的機(jī)關(guān)工作4件等。［2］內(nèi)容上更多體現(xiàn)黨的紀(jì)律規(guī)范性質(zhì)，總體上缺乏統(tǒng)領(lǐng)性的法治理念。

第二，體系內(nèi)部設(shè)置的板塊不夠全面，影響著這一體系的現(xiàn)實(shí)可操作性。缺少一些有針對(duì)性的內(nèi)容板塊，比如黨員具體權(quán)利義務(wù)的規(guī)定、黨組織和黨員違法違憲的責(zé)任追究、黨組織活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源、財(cái)務(wù)監(jiān)管問題，等等。從現(xiàn)有制度情況來(lái)看，這些板塊都是缺乏的，相關(guān)規(guī)定或是缺少或是散見在具體的法律條文中，而且內(nèi)容上也呈現(xiàn)出模糊、不明確的特點(diǎn)。

第三，黨內(nèi)法規(guī)僅具有部分法律特征。從法的本體角度看，法有以下四個(gè)特征:法是調(diào)整人的行為的社會(huì)規(guī)范;法是出自國(guó)家的社會(huì)規(guī)范;法是規(guī)定權(quán)利和義務(wù)的社會(huì)規(guī)范;法是國(guó)家保證實(shí)施的社會(huì)規(guī)范。通過將黨內(nèi)法規(guī)與法的特征逐一對(duì)比后可以發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)來(lái)源于黨組織的規(guī)定，效力保障主要來(lái)源于內(nèi)在的遵從和外在的紀(jì)律，更多呈現(xiàn)的是紀(jì)律規(guī)范和職業(yè)倫理的特點(diǎn)。然而，黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)有的制度體系由于缺乏法治特征，容易產(chǎn)生動(dòng)力不足、制度激勵(lì)作用缺乏等問題，無(wú)法適應(yīng)黨員隊(duì)伍內(nèi)部社會(huì)分層、社會(huì)結(jié)構(gòu)變化等黨內(nèi)的新挑戰(zhàn)。十八屆四中全會(huì)制定的《決定》將黨內(nèi)法規(guī)正式規(guī)定在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中，也預(yù)示著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)思路要從單純的紀(jì)律規(guī)范和職業(yè)倫理，走向更具約束力和操作性的規(guī)范體系。

二、黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中應(yīng)注意的問題

(一)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間存在整合之處

我們不能否認(rèn)，在規(guī)范對(duì)象、制定程序、適用范圍、技術(shù)要求、程序要求等方面，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間存在著很多的不同。黨內(nèi)法規(guī)更多地體現(xiàn)為政策性文件、紀(jì)律性文件和職業(yè)倫理規(guī)范，國(guó)家法律運(yùn)用的是法律語(yǔ)言和法律技術(shù)。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間存在高度契合點(diǎn)，在面對(duì)充斥多種利益訴求的復(fù)雜社會(huì)，兩者需要在國(guó)家治理方面實(shí)現(xiàn)良好的相互補(bǔ)充。盡管我們無(wú)法否認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)的根本政治屬性和政黨屬性，但黨內(nèi)法規(guī)也同樣追求著自由、正義、效率、公正等法的基本價(jià)值，兩者在法律價(jià)值屬性和意圖實(shí)現(xiàn)的社會(huì)效果上保持一致。基于此，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該更多地吸收國(guó)家法律的法治因素，比如法律具有的可預(yù)期性、穩(wěn)定性、嚴(yán)謹(jǐn)性、權(quán)威性、普遍性、實(shí)用性、明確性及簡(jiǎn)練性等特征，這些都是法的重要的形式價(jià)值，是法律制度在形式上所具有的優(yōu)良品質(zhì)，而這些都是黨內(nèi)法規(guī)所缺乏的品格。因此，未來(lái)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中，需要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的目的價(jià)值追求和形式價(jià)值追求，即通過引入國(guó)家法律的法治因素，加強(qiáng)軟法的硬性約束力，將黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律互相銜接，從屬于憲法。

(二)與中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中其他法律規(guī)范內(nèi)容上的協(xié)調(diào)

《制定條例》和《備案規(guī)定》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的名稱、適用范圍、層次、原則、制定主體及具體程序均作出了明確規(guī)定，至此黨內(nèi)法規(guī)體系的程序性規(guī)范開始建立，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得了初步成績(jī)。然而，在黨內(nèi)法規(guī)體系不斷深化發(fā)展過程中，仍面臨著如何協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)體系與社會(huì)主義法律體系中其他法律規(guī)范之間的關(guān)系問題以及如何運(yùn)用立法技術(shù)將兩者有效銜接和協(xié)調(diào)統(tǒng)一的問題。目前，黨內(nèi)法規(guī)與我國(guó)法律存在許多銜接不好的地方。比如，黨在立法中關(guān)于提案主體的缺失、法人資格類型不明等現(xiàn)象，國(guó)家在制定法律時(shí)，沒有考慮到涉及中國(guó)共產(chǎn)黨的事項(xiàng);再比如，缺乏長(zhǎng)效的違法審查和違法糾錯(cuò)機(jī)制，不利于審查、修改、廢止與國(guó)家憲法法律相違背的黨內(nèi)規(guī)章制度。任何法律體系的改革和完善，都不只是一個(gè)法律部門內(nèi)部能夠獨(dú)立完成的事情，還會(huì)涉及憲法中相關(guān)條款、其他法律部門的協(xié)調(diào)一致的規(guī)定。因此，黨內(nèi)法規(guī)體系的理順有賴于與中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中其他法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。黨內(nèi)法規(guī)的力量來(lái)源于黨內(nèi)法規(guī)的完備和法規(guī)所處環(huán)境的公正有效，應(yīng)當(dāng)在程序性規(guī)范與實(shí)體性規(guī)范兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)與國(guó)家法律的銜接。比如在我國(guó)反腐敗的相關(guān)條例中，如何對(duì)黨內(nèi)腐敗進(jìn)行規(guī)制，應(yīng)承擔(dān)哪些不利法律后果，同時(shí)將這些規(guī)范銜接到刑法上，確定其構(gòu)成何種犯罪，承擔(dān)何種法律責(zé)任，并明確黨紀(jì)處理和司法處理的先后順序以及銜接方式。

(三)黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)問題

一個(gè)成熟完備的法律體系，從宏觀角度來(lái)看，表現(xiàn)為內(nèi)部法律規(guī)范的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、完整，就同一問題不能存在兩個(gè)不同的法律文本;從微觀角度來(lái)看，具體的法的要素(包括概念、規(guī)則、原則)要科學(xué)和完備，體現(xiàn)立法技術(shù)和立法水平的高超，不能有相互沖突的規(guī)定。2014年11月，《中共中央關(guān)于再?gòu)U止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》發(fā)布，在納入第二階段清理范圍的從新中國(guó)成立至1977年期間中共中央制定的411件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，160件被廢止，231件宣布失效，20件繼續(xù)有效。這標(biāo)志著中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作基本完成。這一工作的重大意義在于通過清理、廢止法律規(guī)范的模式，確保黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)。然而，為了避免出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的不協(xié)調(diào)、不一致現(xiàn)象，法律匯編工作仍然需要繼續(xù)。

(四)確保黨內(nèi)法規(guī)的完整性

我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)已經(jīng)基本具有雛形，但仍然存在著體系結(jié)構(gòu)不完備、內(nèi)容不完整的缺點(diǎn)。從整體上看，缺乏一些應(yīng)有的制度規(guī)范，比如黨內(nèi)經(jīng)費(fèi)管理制度、財(cái)務(wù)公開制度等。從宏觀上規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，民主黨派參政權(quán)利，黨遵循法律辦事的義務(wù)，但從規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)來(lái)看，缺乏法律后果的規(guī)定，導(dǎo)致了規(guī)則缺乏實(shí)際可操作性。從微觀上看，很多原則性規(guī)定并沒有細(xì)化，存在規(guī)定模糊和不明確的現(xiàn)象，致使很多規(guī)定缺乏可操作性，這也會(huì)導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)的約束力比較弱。從法學(xué)本體論角度來(lái)看，判斷一個(gè)規(guī)則是不是具有可操作性，需要分析規(guī)則的內(nèi)在構(gòu)成要素。一條法律規(guī)則從內(nèi)在邏輯上講，應(yīng)該包括假定、行為模式和法律后果。盡管從行文的簡(jiǎn)練考慮，可能省略掉一些表達(dá)，但是這三種內(nèi)在的邏輯構(gòu)成缺一不可。在黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部，許多規(guī)則僅規(guī)定了行為模式，可以做什么、必須做什么、不得做什么，但是對(duì)應(yīng)的法律后果，即法律責(zé)任的承擔(dān)和責(zé)任的保障卻大量缺失。而規(guī)則邏輯構(gòu)成的局限必然導(dǎo)致規(guī)則效力的普遍削弱，這種現(xiàn)象大量存在于黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)條文的規(guī)定中。因此，保證黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)部規(guī)范性文件規(guī)則邏輯結(jié)構(gòu)的完備，將成為未來(lái)黨內(nèi)法規(guī)改革的著力點(diǎn)。

(五)保障黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力問題

眾所周知，國(guó)家的強(qiáng)制力保障了法律的實(shí)施，當(dāng)行為主體實(shí)施違法行為或違約行為，亦即違反第一性法律義務(wù)引起第二性法律義務(wù)時(shí)，就要承擔(dān)法律責(zé)任。黨內(nèi)法規(guī)也需要遵循法學(xué)理論中權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的一般規(guī)律。黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在違背法律義務(wù)時(shí)，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。同時(shí)也應(yīng)注意，黨內(nèi)法規(guī)較之一般法律有自己的特殊性。比如，一些黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部比法律要求得更為嚴(yán)格，很多規(guī)定更多體現(xiàn)了黨員道德倫理規(guī)范，目的是鼓勵(lì)黨員克己奉公、以身作則、講黨性、重品行、作表率等;再比如，對(duì)黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政的要求也更為嚴(yán)格。因此，黨內(nèi)法規(guī)既具備一般法律的特征，又具有黨員道德倫理規(guī)范的特征。在確保黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的問題上，需要采取多種途徑。既需要通過學(xué)習(xí)宣傳，使得黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)到黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)格遵守和實(shí)施的重要性，自覺地踐行和遵守;也需要對(duì)違反黨內(nèi)法規(guī)的黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部追究紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任。

三、黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)實(shí)現(xiàn)的法治路徑

黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架的建立，有利于約束、規(guī)范黨組織和黨員行為，保證憲法的統(tǒng)一實(shí)施、維護(hù)國(guó)家和法制的統(tǒng)一。探尋有效的黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑，成為未來(lái)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的攻堅(jiān)任務(wù)。法治通常包含規(guī)則、良法、公正、民主、程序等元素。黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展之路，必須運(yùn)用法治理念提高管黨治黨的法治化水平，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的硬性約束力。

(一)以憲法思維作為總體指導(dǎo)思想

憲法是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，體現(xiàn)了黨的意志，黨需要在憲法范圍內(nèi)活動(dòng)。同時(shí)，憲法是依法制權(quán)之法，憲法背后的基本法理規(guī)律，通過約束權(quán)力的行使，從而保障公民權(quán)利。黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)目標(biāo)和憲法的根本目標(biāo)是一致的。黨執(zhí)政方式的最佳模式，必然是貫徹憲法思維，通過法律制度安排，向依法執(zhí)政方向轉(zhuǎn)變，使權(quán)力在憲法和法律的框架下運(yùn)行，從而實(shí)現(xiàn)和保障人權(quán)，保障權(quán)力的健康有序運(yùn)行。這就需要在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中以憲法為核心，穩(wěn)定憲法根本法的地位。在體系建設(shè)中樹立憲法思維，自覺運(yùn)用憲法及其基本理論思考問題、解決問題，在全社會(huì)形成遵守憲法、崇尚憲法的良好氛圍。完善黨內(nèi)法規(guī)體系的憲法思維主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一，以憲法的文本為核心。在黨內(nèi)法規(guī)的制定中，樹立憲法為根本法的理念，任何法規(guī)、條例的制定和解釋都不得與憲法客觀存在的文本內(nèi)容相背離。黨內(nèi)需要調(diào)整的社會(huì)關(guān)系紛繁多樣，需要在法規(guī)制定中將復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利義務(wù)關(guān)系，同時(shí)以憲法規(guī)定的基本權(quán)利與基本義務(wù)為設(shè)置權(quán)利義務(wù)的根本，在效力位階上保持憲法的最高效力地位。

第二，以憲法價(jià)值理念為貫穿黨內(nèi)法規(guī)體系的主線。通常理解的法律包含著法的實(shí)然部分和應(yīng)然部分，其中應(yīng)然部分與法的價(jià)值相關(guān)，主要側(cè)重于法的秩序、自由、公正等基本價(jià)值，這也成為法律的目的追求。與此相對(duì)應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)更側(cè)重于政黨紀(jì)律的執(zhí)行和政黨屬性的維護(hù)。然而黨內(nèi)法規(guī)與法律在根本追求上并不矛盾，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的法治化，需要實(shí)現(xiàn)其與國(guó)內(nèi)法律的有效對(duì)接，這就要求除了內(nèi)在的文本不沖突、不矛盾，還需要在價(jià)值追求上保持一致，即將憲法價(jià)值理念作為貫穿黨內(nèi)法規(guī)體系的主線。從廣義上講，憲法除了客觀存在的文本上的憲法，還包括憲法所蘊(yùn)含的憲法價(jià)值理念，憲法不僅是法律條文的集合，內(nèi)部還蘊(yùn)含著民主、法治、公平等基本價(jià)值訴求。因此，黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)在形成、發(fā)展和運(yùn)用過程中，要與憲法蘊(yùn)含的基本價(jià)值保持一致，使憲法價(jià)值理念引導(dǎo)的憲法思維成為執(zhí)政黨自覺的思維方式。這個(gè)過程勢(shì)必是一個(gè)融合的過程，需要同時(shí)兼顧憲法價(jià)值理念和政黨目的，實(shí)現(xiàn)對(duì)黨組織、黨員的約束作用，維護(hù)黨內(nèi)秩序，根本上維護(hù)民主、法治、公平的憲法價(jià)值理念。

第三，遵從憲法的程序性規(guī)定。理性執(zhí)政是黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的應(yīng)有之意，也是確保黨執(zhí)政方式法治化、制度化的前提，而程序正義是確保理性執(zhí)政的關(guān)鍵。我國(guó)憲法內(nèi)容不僅有實(shí)體法規(guī)范，還有大量程序法規(guī)范，程序正義是憲法的重要價(jià)值之一。因此憲法思維需要做到在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中尊重程序，嚴(yán)格按照程序制定法規(guī)、遵守法規(guī)。我國(guó)有專門的立法法，法律的制定過程中有專門的立法主體，必須嚴(yán)格遵循立法程序，確保立法內(nèi)容的完備和立法技術(shù)的科學(xué)。對(duì)比而言，我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢，主要由黨中央和各級(jí)黨委來(lái)完成，黨內(nèi)法規(guī)的確立過程缺乏嚴(yán)格的程序上的規(guī)定，勢(shì)必影響黨內(nèi)法規(guī)的法治化水平。任何良好的法律規(guī)范必然是實(shí)體法律規(guī)范和程序法律規(guī)范的結(jié)合，不重視程序的后果就是規(guī)范性文件權(quán)威性和有效約束力的缺失，這是黨內(nèi)法規(guī)亟待解決的問題。

(二)以權(quán)利和義務(wù)為黨內(nèi)法規(guī)的基本內(nèi)容

國(guó)家法律以權(quán)利和義務(wù)為核心內(nèi)容，凡是涉及法律的問題都可以歸結(jié)為權(quán)利和義務(wù)。權(quán)利和義務(wù)是從法律規(guī)范、法律關(guān)系到法律責(zé)任各個(gè)環(huán)節(jié)的核心要素。權(quán)利表征價(jià)值，提供更具活力、創(chuàng)新、革新的選擇可能性;而義務(wù)表征負(fù)擔(dān)，提供更多秩序、穩(wěn)定、安全的保障。二者在法規(guī)中的比例關(guān)系上，法律更多體現(xiàn)權(quán)利本位;對(duì)比黨內(nèi)法規(guī)，義務(wù)為規(guī)范性文件的主要構(gòu)成要素，更多體現(xiàn)的是內(nèi)部成員的內(nèi)心自覺。這是因?yàn)椋h內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)的很多文件原來(lái)都屬于紀(jì)律規(guī)范和職業(yè)倫理，這樣的本質(zhì)特征有利于約束內(nèi)部黨組織和黨員，通過紀(jì)律和倫理教育形成內(nèi)心自覺的黨性修養(yǎng)。但是，以義務(wù)為主的制度勢(shì)必影響權(quán)利的地位，不利于黨內(nèi)民主的發(fā)展。從歷史發(fā)展來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)缺乏硬性約束，依靠?jī)?nèi)心信仰和自覺，黨的活動(dòng)一度出現(xiàn)黨內(nèi)家長(zhǎng)式領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制被破壞等現(xiàn)象。實(shí)現(xiàn)軟法的硬性約束，需要在黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部實(shí)現(xiàn)以權(quán)利和義務(wù)為主線，確保規(guī)范性文件的硬性他律和內(nèi)心自律相結(jié)合，協(xié)調(diào)黨內(nèi)和黨外形成公正有效的力量，增加黨員知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等內(nèi)容的規(guī)定，確保黨內(nèi)執(zhí)政的以人為本，通過權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定推進(jìn)黨內(nèi)的民主生活化進(jìn)程。

(三)兼顧黨內(nèi)法規(guī)的一般性和特殊性

黨內(nèi)法規(guī)的一般性是指黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該按照法的基本特征的要求，在法律主體、法律內(nèi)容、法律客體等方面遵循法學(xué)理論的基本規(guī)律，同時(shí)把握黨內(nèi)法規(guī)的特殊性。黨內(nèi)法規(guī)存在許多與國(guó)家法律不同的特征:首先，從制定主體上看，黨內(nèi)立法主體主要是黨中央、中央各部門、中央軍委總政治部以及各省、自治區(qū)、直轄市黨委;其次，從效力淵源上看，黨內(nèi)法規(guī)主要包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則七種;再次，從適用范圍上看，黨內(nèi)法規(guī)只適用于各級(jí)黨組織、黨員、黨員干部;最后，從實(shí)施方式上看，由于黨內(nèi)法規(guī)兼具黨員職業(yè)道德倫理規(guī)范的屬性，主要靠黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的自覺遵守來(lái)實(shí)現(xiàn)，只有當(dāng)黨員嚴(yán)重違反黨紀(jì)國(guó)法時(shí)，才會(huì)啟動(dòng)軍隊(duì)、警察、監(jiān)獄等國(guó)家強(qiáng)制力機(jī)關(guān)。基于黨內(nèi)法規(guī)的一般性和特殊性，在其制定過程中，既要遵循法律的基本特征，又需要兼顧黨內(nèi)法規(guī)的特殊規(guī)范性。確保黨內(nèi)法規(guī)與憲法、法律保持一致，不能與之相抵觸，要使兩者相銜接、相協(xié)調(diào)。

另外，從已經(jīng)頒發(fā)實(shí)施的黨內(nèi)法規(guī)來(lái)看，實(shí)體性法規(guī)較多、程序性法規(guī)較少，對(duì)黨員干部一般性要求過多、懲罰性措施較少，對(duì)同一問題立法缺失、重復(fù)立法和交叉立法現(xiàn)象并存。內(nèi)部體系的不統(tǒng)一和法律規(guī)定的不一致，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)立法技術(shù)的不成熟。因此，有必要在憲法理念的指引下，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，使各個(gè)法規(guī)之間相互銜接，進(jìn)一步完備相關(guān)配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則。

(四)在制定程序上確保黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性

黨的十八屆四中全會(huì)要求，黨內(nèi)法規(guī)要做到法治化、制度化、規(guī)范化，確保黨內(nèi)法規(guī)的民主性。從法的效力淵源上看，黨內(nèi)法規(guī)不同于國(guó)家法律。國(guó)家法律包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族自治地區(qū)自治條例和單行條例等，這些淵源具有不同的效力等級(jí)，因此立法程序也存在差異。而黨內(nèi)法規(guī)從屬性上看，它屬于政黨的立法活動(dòng)，政黨不存在地方的差異性，因此從效力形式上看，黨內(nèi)法規(guī)具有全國(guó)統(tǒng)一性和一體性，主要包括中央黨內(nèi)法規(guī)、部門和地方黨內(nèi)法規(guī)，其內(nèi)容具有高度的一致性。

為了確保黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性，需要在制定程序上體現(xiàn)民主性。黨內(nèi)法規(guī)的立法目的是為了約束黨組織、黨員個(gè)人的權(quán)力。根據(jù)黨章的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的效力來(lái)源于黨員的認(rèn)同、接受。黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)過黨內(nèi)民主程序制定后，就會(huì)體現(xiàn)全黨的意志，成為具有約束力的規(guī)范性文件。因此，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的民主性路徑就是要確保黨的民主程序的廣泛實(shí)現(xiàn)。完善黨的全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)，包括黨的章程在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)體系的制定和修改要在黨內(nèi)經(jīng)過廣泛的民主討論，通過黨內(nèi)民主程序制定和產(chǎn)生。黨內(nèi)法規(guī)民主化程度越高，越能確保黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性。

(五)用備案等制度完善法規(guī)制定程序

《制定條例》和《備案規(guī)定》兩部規(guī)范性文件在程序的設(shè)計(jì)上都有具體的要求，包含了計(jì)劃、起草、審批、發(fā)布、適用、解釋、備案、清理、評(píng)估、審查及通報(bào)等內(nèi)容，這對(duì)于推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的規(guī)范化、程序化，無(wú)疑具有十分重要的意義。從未來(lái)黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展來(lái)看，應(yīng)繼續(xù)完善黨內(nèi)法規(guī)等規(guī)范性文件的備案審查制度，從源頭上防止一些地方黨委隨意以黨委名義發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。為了防止出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的錯(cuò)亂現(xiàn)象，有效的辦法就是完善備案審查制度，將各個(gè)立法主體制定的黨內(nèi)法規(guī)均納入備案審查的范圍，建立從上至下逐級(jí)備案審查制度，從主體、范圍、操作原則、操作細(xì)則、處理辦法等方面具體規(guī)定。備案審查中突出解決效力沖突問題，凡是違背憲法和法律的黨內(nèi)法規(guī)一律廢止，嚴(yán)格遵循上位法效力高于下位法原則、中央黨內(nèi)法規(guī)效力優(yōu)于地方黨內(nèi)法規(guī)的原則，做好黨內(nèi)法規(guī)制定的最后一環(huán)，構(gòu)建一套科學(xué)、合理、完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

綜上，黨的十八屆四中全會(huì)提出的全面推進(jìn)依法治國(guó)方略，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。當(dāng)前階段，充分認(rèn)識(shí)形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的緊迫性和必要性，既是建設(shè)法治政黨的現(xiàn)實(shí)需要，又是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)黨依法執(zhí)政的根本法律保障。

［1］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定［M］.北京:人民出版社，2014:2.

［2］中共中央辦公廳法規(guī)局，中共中央紀(jì)委法規(guī)室，中共中央組織部辦公廳.中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(2007－2012)［M］.北京:法律出版社，2013:1－10.

［3］王振民.黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問題［J］.中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)，2013，(5).

〔責(zé)任編輯:王宏宇 杜 娟〕

D90

A

1000－8284(2015)06－0083－05

2015－04－23

河北省教育廳重點(diǎn)基金項(xiàng)目“河北省城鎮(zhèn)化建設(shè)法治化研究”(SD141001)

張琳琳(1982－)，女(滿族)，遼寧鐵嶺人，副教授，博士，從事法學(xué)理論研究。