鄉鎮衛生院公共衛生人力資源配置標準探討

胡 月，陳家應，丁穎彤

（1.南京醫科大學醫政學院，江蘇 南京 210029；2.瑞典卡羅林斯卡學院公共衛生科學系，瑞典 斯德哥爾摩 17177）

鄉鎮衛生院公共衛生人力資源配置標準探討

胡 月1，陳家應1，丁穎彤2

（1.南京醫科大學醫政學院，江蘇 南京 210029；2.瑞典卡羅林斯卡學院公共衛生科學系，瑞典 斯德哥爾摩 17177）

[目的] 用衛生服務需要法對鄉鎮衛生院公共衛生人力需要量進行預測，并結合當地人口密度進行動態調整。[方法] 通過自行設計的調查問卷對江蘇省高郵市所有21個鄉鎮衛生院的152名公共衛生人員進行詢問調查，計算完成公共衛生服務的總工時和年人均有效工時。[結果] 高郵市完成10大枑基本公共衛生服務所需專職公共衛生服務人力為160.56人，每萬人需配備基本公共衛生服務人員為2.55人；完成所有公共衛生服務所需專職公共衛生服務人力為170.53人，每萬人需配備公共衛生服務人員為2.71人。再根據公共衛生人員配置的調整系數，調整后的高郵市21個鄉鎮衛生院需配備總的專職公共衛生人力為166.04人，配置標準為每萬人口2.64人。[結論] 用衛生服務需要法預測鄉鎮衛生院公共衛生人力需要量較為適宜，預測結果可動態調整。

鄉鎮衛生院；公共衛生；人力資源；配置標準

鄉鎮衛生院的衛生人力資源是指鄉鎮衛生院在醫療護理等各種活動中所投入的人員數量和質量的總和[1]。衛生人力資源配置一直是困擾鄉鎮衛生院發展的主要問題[2]。目前我國關于鄉鎮衛生院的人員配置標準是按服務人口每萬人口11～15人，這一標準是基于經驗判斷和政府財力許可，但沒有對人力專業結構進行明確。如基本醫療服務需要多少人，公共衛生服務需要配置多少人等。2009年新醫改方案重點內容之一是基層醫療衛生機構體系的完善，農村公共衛生服務應當主要由鄉、村兩級醫療機構承擔。基本公共衛生服務項目和重大公共衛生服務項目的實施、農村疾病譜的改變，給鄉鎮衛生院的功能定位賦予了新的內涵。目前針對專門從事公共衛生服務的公共衛生人力配置研究較少，多源自專家建議，如何配置以及配置的數量是否合適都無法回答。因此，本研究在2011年出臺的《國家基本公共衛生服務規范》的基礎上，于2012年7-12月在江蘇省高郵市對所有21個鄉鎮衛生院進行了調查，運用衛生服務需要法預測鄉鎮衛生院公共衛生人力的配置，為我國鄉鎮衛生院公共衛生人力資源配置提供科學充分的依據，促進證據向政策和實踐的轉化。

1 對象與方法

1.1 對象

將基本公共衛生服務規范化操作流程調查表發放給高郵市所有21個鄉鎮衛生院的152名公共衛生人員（包括專職和兼職），要求其填寫每項基本公共衛生服務規范化流程每一步驟所需要的工時，匯總后測算出每項服務的總工時。1.2 方法

根據《國家基本公共衛生服務規范》（2011年版），基本公共衛生服務包括10大類項目，包括居民健康檔案管理服務、健康教育服務、預防接種服務、0～6歲兒童健康管理、孕產婦健康管理服務、老年人健康管理服務、慢性病健康管理服務、重性精神疾病患者管理服務、傳染病及突發公共衛生事件報告和處理服務、衛生監督協管服務。每一大類項目均包含了服務對象、服務內容、服務流程、服務要求和考核指標。《規范》中的內容為配置鄉鎮衛生院專業的公共衛生人力提供了指導。基本公共衛生服務需要的預測是從政府和服務提供方角度考慮滿足國家基本公共衛生服務規范、實施標準化服務流程，確定服務產出量，以滿足當地居民基本公共衛生服務需要。因此首先按照專家咨詢法對10大類基本公共衛生服務的規范化操作流程進行制訂。通過自行設計的《鄉鎮基本情況調查表》和《10大類基本公共衛生服務工時測算表》，在高郵市所有21個鄉鎮衛生院開展調查。《鄉鎮基本情況調查表》由鄉鎮衛生院防保所負責人填寫，《10大類基本公共衛生服務工時測算表》由基本公共衛生服務人員（包括專職和兼職）填寫自己負責的工作部分。在目前基本公共衛生服務工作任務明晰的情況下，測算按照規范流程服務和轄區服務量，鄉鎮衛生院公共衛生人員所需要的工時，再根據年人均工時，計算出鄉鎮衛生院所需公共衛生人力數量。最后，結合服務人口和服務半徑，對配置標準進行動態調整，使鄉鎮衛生院公共衛生人力得到合理、準確、科學的配置結果。

1.3 統計分析

采用Epidata 3.1軟件進行雙錄入后核查，數據輸出后用SPSS 17.0和Excel軟件進行描述性統計分析。

2 結果

2.1 鄉鎮衛生院公共衛生人力需要量的預測

2.1.1 基本公共衛生服務工時量的測算

每類基本公共衛生服務項目的每一流程所需要花費的時間（min）×年服務頻次，計算出完成該流程年耗費工時。將該類服務的每一流程年耗費工時累加，算出該類服務年工時數，根據鄉鎮衛生院填寫的鄉鎮衛生院在該類服務中所承擔的工作量的比重，算出鄉鎮衛生院完成該類服務需要耗費的年工時數，以此類推，計算出鄉鎮衛生院10大類基本公共衛生服務項目的累計工時數。高郵市21個鄉鎮衛生院10大類基本公共衛生服務所用工時情況為14,388,736.29 min。

2.1.2 年人均有效工時的計算

一年365天扣除11天國家法定節日、10天職工年休假和52個雙休日，剩余240 d。再按照鄉鎮衛生院每人每天工作7 h計算，每天工作時間即為60×7＝420 min。但420 min內，工作人員實際上不可能滿負荷運轉，因此要考慮有效工作時間。在調查表中，設置了讓被調查者自填?每天的工作時間內用于休整的時間是多少分鐘?（注：休整時間指工作時間中用于喝水、上衛生間、休息、活動放松等的時間），算出平均休整時間為（46.56 ±17.34）min。因此有效工時系數K＝（420－46.56）／420×100％＝88.91％。年人均有效工時＝240×420×K＝89,621.28 min。

2.1.3 公共衛生人力需要量的預測

根據基本公共衛生服務耗費的工時和年人均有效工時，可以計算出高郵市各鄉鎮衛生院完成10大類基本公共衛生服務所需專職人員數量，為160.56人（14,388,736.29/89,621.28=160.56），按照高郵市2011年常住人口為628,706人，得出高郵市每萬人需配備基本公共衛生服務人員為2.55人（160.56/62.8706=2.55）。

在鄉鎮衛生院中，公共衛生服務主要由三部分組成，分別為基本公共衛生服務、重大公共衛生服務和其他公共衛生服務。其中基本公共衛生服務是工作量中主要的部分，根據調查表中152名公共衛生人員填寫的基本公共衛生服務工作量占總的公共衛生服務比重，計算出為76.36％。鄉鎮衛生院中的公共衛生服務不僅由專職和兼職公共衛生人員承擔，臨床醫生也承擔了一部分工作量，根據調查問卷的數據統計，得出公衛醫師和臨床醫生在所有公共衛生服務中工作量各自占比為81.10％和18.90％。由以上結果，測算各鄉鎮衛生院需要配備的專職公共衛生人員數量為170.53人。按照高郵市2011年常住人口為628,706人，得出高郵市每萬人需配備公共衛生服務人員為2.71人（170.53/62.8706=2.71）。

測算出的數據為完成鄉鎮衛生院所有公共衛生工作量理論上需要配備的專職公共衛生人力數，兼職公共衛生人員數量各鄉鎮可根據自身實際情況，酌情增加或減少。

2.2 根據調整系數測算鄉鎮衛生院公共衛生人力的配備

高郵市各鄉鎮面積資料來源于高郵市統計局編寫的《2011高郵統計年鑒》，常住人口數據來源于2010年全國第六次人口普查高郵市的普查數據。高郵市統計局發布了2010年高郵市各鄉鎮常住人口普查結果，結合揚州市人口增長率-0.4557％，推算出2011年高郵市各鄉鎮常住人口數量。再由2011年各鄉鎮面積及常住人口數，計算出2011年高郵市各鄉鎮的人口密度。根據高郵市2011年總的常住人口數和面積，計算出高郵市的人口密度為478.1834人/km2（62,8706人/1314.78 km2）。

再計算各個鄉鎮的人口密度離差比U值=（各鄉鎮人口密度-高郵市人口密度）/高郵市人口密度，結果見表1。

表1 高郵市21個鄉鎮2011年人口密度

U值的絕對值越大，說明某鄉鎮偏離該市人口密度越大。若U值為正，說明某鄉鎮人口密度大于該市人口密度，公共衛生服務人員在提供服務時，人均服務距離短，可考慮適當降低該鄉鎮公共衛生人員的配置比例；若U值為負，說明某鄉鎮人口密度小于該市人口密度，公共衛生服務人員在提供服務時，人均服務距離長，可考慮適當提高該鄉鎮公共衛生人員的配置比例。結合U值的全距1.22（去除極大值武安），將其平均分為5組，組間距為0.244（1.22/5=0.244），21個鄉鎮的人口密度離差比可歸入相應組別。根據不同的U值，設置公共衛生人員配置的調整系數，參考鄭小華[3]基于衛生資源在人口和地理面積的均衡分布提出的資源配置模型——衛生資源密度指數法（Health Resources Density Index，HRDI），在經濟發達、人口稠密地區可減少10％～20％的資源配置，在經濟落后、地廣人稀的地區可增加20％的資源配置。調整系數可設定在（1.0±20％）之間波動，見表2。

表2 根據U值設置公共衛生人員配置的調整系數

結合前面已計算得出的高郵市每萬人需配備公共衛生服務人員為2.71人，參考各鄉鎮的人口密度及U值分組，在標準配備的專職公共衛生人員基礎上，根據調整系數進行調整。因此，調整后的高郵市21個鄉鎮衛生院需配備總的專職公共衛生人力為166.04人，配置標準為每萬人口2.64人（166.0407/628,706）。預測結果高于徐慧蘭等[4]對瀏陽市鄉鎮衛生院每萬人口配備1.5名公共衛生人員的配置測算，低于段勇[5]對我國鄉鎮衛生院每萬人口需配備4.4名公共衛生人員的測算結果。

3 討論

3.1 公共衛生人力預測方法選擇的適宜性

衛生人力需求量預測是衛生規劃中最困難的環節[6]。傳統的衛生人力配置方法集中在衛生服務需要法、衛生服務需求法、人力/人口比值法、服務目標法，此外還有微觀集成法、灰色模型法、多元線性回歸等。但衛生人力預測和配置受到很多因素的影響，某些因素可能不在政策制定者控制范圍[7]，很難說有一種理想而通用的方法。需要在全面了解可選用的配置方法基礎上，結合自己的預測目的選擇適宜的方法，從而得到較準確、科學的配置。因公共衛生服務存在特殊性，屬于公共產品，存在市場失靈，需要政府承擔起資源配置職能。政府在基本公共衛生服務提供上負有義不容辭的責任，經費應來源于財政預算和撥款。基于以上依據，本研究采用衛生服務需要法配置公共衛生人力，并且預測出的配置標準為每萬人口2.64人，略高于高郵市目前每萬人配置的鄉鎮衛生院公共衛生人力資源2.42人（152/62.8706=2.42），預測方法較為適宜。衛生服務需要法多用于預防保健資源的配置與規劃[8-10]。此法的重點在于對需方居民的衛生服務需要形式、數量與項目等方面進行深入了解，然后根據其服務需要量轉化為衛生人力資源需要量。

3.2 公共衛生人力預測結果的動態調整性

根據本研究結果，鄉鎮衛生院公共衛生服務的專業人力可參考按照常住人口2.71/萬人進行配備，同時結合當地人口密度，可進行上下調整，方法簡便易行。只需要掌握地區服務人口和服務面積，就可以方便地計算出鄉鎮衛生院公共衛生人力的配置數量。公共衛生服務的需要量不像醫療服務那樣直觀，可以通過個人的診療需求直接反映出來，而是取決于服務項目的多少、服務頻度的大小和服務對象的多少等因素。同時應考慮服務人口、服務半徑等變量，使預測值具備動態可調整性。

[1] 周艷陽,王麗杰,宮印成.對解決鄉鎮衛生院人力資源現存問題的幾點建議[J].現代預防醫學,2007,34（8）：1514-1517.

[2] 張 劍,馮占春,張 亮,等.淺談農村鄉鎮衛生院人力資源配置方案的設計[J].醫學與社會,2006,19（3）：52-53.

[3] 鄭小華.HRDI 在鄉鎮衛生院布局及資源配置中的應用研究[J].中國衛生事業管理,2003,（10）：589-591.

[4] 徐慧蘭,李 麗.瀏陽市鄉鎮衛生院人力資源現狀調查及其配置標準研究[J].醫學與社會,2010,23（4）：36-38.

[5] 段 勇.鄉鎮衛生院人力資源配置標準研究[D].長沙：中南大學,2010.

[6] 孫立新,陳育德,李曼春.117個縣衛生防疫站衛生技術人員需求量分析及配備標準探討[J].中國公共衛生管理,1998,14（3）：184-187.

[7] GROVER A.Critical care workforce：A policy perspective [J].Crit Care Med,2006,34（3 Suppl）：S7-11.

[8] 羅文麗,郭 巖.衛生人力資源配置研究[J].國外醫學（醫院管理分冊）,2000,（1）：5-7.

[9] 饒克勤,陳育德.關于制訂衛生資源配置標準的幾點建議[J].衛生資源,1999,3（18）：37-42.

[10] 吳國安,雷海潮,楊炳生,等.衛生資源配置標準研究的方法學評述[J].中國衛生資源,2001,11（4）：271-274.

（本文編輯：謝碧鈺）

Discuss on allocation standard of public health manpower in township health centers

HU Yue1, CHEN Jia-ying1, DING Ying-tong2
（1.Health Policy ＆ Managemen School of Nanjing Medical University, Nanjing Jiangsu 210029,China 2. Public Health Sciences Department of Karolinska Institute, Stockholm 17177, Sweden）

Objective To forecast the requirements of public health human resources in township health centers by needs-based approach and adjust the predicted results with the density of population. Methods The total man-hour of public health services and per capita man-hour could be calculated base on the inquiry of all the 152 public health manpower working in 21 township health centers in Gaoyou city of Jiangsu province with a self-made questionnaire. Results The number of professional public health manpower should be 160.56 to complete ten items of basic public health service, which corresponded to 2.55 per 10,000 people. The number of professional public health manpower should be 170.53 to complete all public health service, which corresponded to 2.71 per 10,000 people. The number of professional public health manpower should be 166.04 in accordance with adjustment coefficient to complete all public health service, which corresponded to 2.64 per 10,000 people. Conclusions The predicted results are reasonable and credible by needs-based approach, and they could be adjusted.

township health centers, public health, manpower, allocation standard

R192

A

1003-2800（2015）09-0562-04

2015-04-09

江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究基金資助項目：鄉鎮衛生院功能定位和公共衛生服務運行研究（2014SJB155）；南京

醫科大學哲學社會科學發展專項項目：鄉鎮衛生院公共衛生人力資源配置研究（2013NJZS04）

胡 月（1977-），女，江蘇南京人，博士，講師，主要從事醫療保障與衛生政策方面的研究。