伊春“小社區(qū)、大社會(huì)”

王全寶+王曉丹+解培華

（資料圖片）王愛文。圖/CFP

伊春市偏居黑龍江省東北部，與俄羅斯隔江相望。這個(gè)城市有世界上面積最大的紅松原始林，號(hào)稱“天然氧吧”，被譽(yù)為“祖國林都”。

近年來，社會(huì)管理創(chuàng)新成為一項(xiàng)重要的改革。從三年前開始，伊春市就開始了社區(qū)治理改革的探索。作為林區(qū)，社會(huì)管理問題與其他地區(qū)既有共性也有差異。王愛文發(fā)現(xiàn)，街道辦事處作為區(qū)級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，充當(dāng)了區(qū)政府和社區(qū)之間“二傳手”的角色，職能定位不明確、機(jī)構(gòu)臃腫、辦事效率低。于是，如何有效解決人浮于事、脫離群眾、重管理輕服務(wù)等諸多問題，擺在了伊春市委書記王愛文的案頭。

2005年3月，王愛文由原勞動(dòng)保障部規(guī)劃財(cái)務(wù)司司長(zhǎng)調(diào)任黑龍江省委政法委副書記。2008年，他又調(diào)往伊春市，先后任職市長(zhǎng)、林管局局長(zhǎng)。2011年6月30日，王愛文出任中共伊春市委書記。

中國新聞周刊：伊春市探索建立新型社區(qū)治理模式引起社會(huì)關(guān)注，請(qǐng)介紹一下社區(qū)改革的背景？

王愛文：可以說，伊春市社區(qū)治理改革與整體社會(huì)結(jié)構(gòu)變革是緊密聯(lián)系的。改革開放30多年來，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，越來越多的“單位人”變成“社會(huì)人”，原有的“自上而下”的垂直管理模式已不能完全適應(yīng)群眾日益多樣化的訴求，原有的社會(huì)治理體制已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜的形勢(shì)，改革勢(shì)在必行。

特別是近年來，黨和政府惠及人民群眾的政策越來越多，而人民群眾的“主體意識(shí)、民主意識(shí)、自我管理意識(shí)”日益增強(qiáng)，如果不選好的機(jī)制去解決利民惠民政策分配問題，就會(huì)產(chǎn)生新的分配不公，將好事辦壞，引發(fā)新的不穩(wěn)定因素。

中國新聞周刊：伊春市新型社區(qū)治理模式具體內(nèi)容是什么？

王愛文：伊春市市轄區(qū)15個(gè)區(qū)、（局）全面開展了社區(qū)管理體制改革。市轄區(qū)內(nèi)30個(gè)街道辦事處全部予以撤銷。以每個(gè)社區(qū)2000戶至3000戶為標(biāo)準(zhǔn)，將原有155個(gè)社區(qū)整合為102個(gè)，以每個(gè)網(wǎng)格100至200戶居民為標(biāo)準(zhǔn)，重新劃分居民網(wǎng)格2372個(gè)。

改革之初，我們就要求將“民事民管、民政民理、民利民定”定為改革的核心。我們創(chuàng)新了社區(qū)民主自治新模式，建立了《社區(qū)居民代表選舉制度》，居民代表由社區(qū)網(wǎng)格內(nèi)居民差額選舉產(chǎn)生。居民代表在工作中，履行居民代表、居民小組長(zhǎng)、平安網(wǎng)格長(zhǎng)“三位一體”工作職能。

我們還創(chuàng)新了社區(qū)民主決策的機(jī)制，涉民事務(wù)由原來居委會(huì)拍板定事、相關(guān)部門審核審批，轉(zhuǎn)變?yōu)樯婷袷聞?wù)由居民代表會(huì)議民主決策，將低保、醫(yī)保、就業(yè)等涉民事務(wù)的議事權(quán)和監(jiān)督權(quán)交給群眾，把原來的部門審批代辦轉(zhuǎn)變?yōu)榫用褡灾巫h決，使社區(qū)實(shí)現(xiàn)了民事民管、民事民議、民事民辦，真正將涉民事務(wù)通過居民自治來解決。

中國新聞周刊：在推進(jìn)社區(qū)改革過程中，遇到的最大的困難是什么？

王愛文：改革之初，遇到兩個(gè)最大的困難：一是有些部門不愿意放權(quán)，改革是要?jiǎng)诱l的奶酪問題。從實(shí)踐來看，這個(gè)問題必須是一把手親自來抓，不換腦筋就換人。起初這項(xiàng)工作由政法委來負(fù)責(zé)牽頭做，但是費(fèi)了很大的勁，很難推動(dòng)。

為了推進(jìn)改革，破除阻力，我們要求關(guān)于改革的各個(gè)部門聯(lián)合下發(fā)的文件都要上常委會(huì)，讓市委辦督辦。按規(guī)定這些文件是不需要常委會(huì)來定的，但是沒辦法。通過高壓辦法推進(jìn)改革，現(xiàn)在回過頭來看，效果還是不錯(cuò)的，一些部門觀念開始慢慢轉(zhuǎn)變過來。

另一個(gè)困難是社區(qū)代表沒有積極性的問題。一開始社區(qū)代表沒有實(shí)際權(quán)利，大家都不愿意干。我們通過改革賦予社區(qū)代表權(quán)利之后，居民代表就有了參政的積極性。這些權(quán)利包括社區(qū)代表參與福利分配，以及參與派駐社區(qū)干部的考評(píng)。

中國新聞周刊：撤銷街道辦后，一些政策如何貫徹下達(dá)到社區(qū)？

王愛文： 過去是各個(gè)部門指揮街道辦，街道辦主任和社區(qū)主任忙得像“木偶”，天天忙著填表，接受檢查，結(jié)果是街道辦主任天天疲于應(yīng)酬上面各個(gè)部門，對(duì)于社區(qū)群眾服務(wù)則就沒有時(shí)間了。

我一召開座談會(huì)，街道辦主任就發(fā)牢騷，后來我在社區(qū)工作上做了一條規(guī)定，凡是任務(wù)要下達(dá)到社區(qū)，并且到社區(qū)進(jìn)行檢查的，區(qū)里一把手要來親自定這件事情，否則就不能往社區(qū)下達(dá)任務(wù)。不能把社區(qū)當(dāng)做下屬機(jī)構(gòu)來看。

坦誠講，這件事目前做得也不是太規(guī)范，有些部門還經(jīng)常偷偷給社區(qū)派活，指揮社區(qū)做很多事情。我認(rèn)為，下一步社區(qū)還要減負(fù)。

現(xiàn)在社區(qū)行政化的影子還是有的，距離社區(qū)居民真正自治還有很長(zhǎng)一段路要走。

中國新聞周刊：街道取消后，伊春與上級(jí)部門的對(duì)外銜接是否存在問題？

王愛文：這個(gè)問題是存在的，比如人民武裝部，之前按照規(guī)定是有街道人武部，現(xiàn)在街道這級(jí)取消了，不過也沒產(chǎn)生什么負(fù)面影響。又比如，過去司法調(diào)解機(jī)構(gòu)也是依托街道辦來設(shè)立的。在改革之初，有些部門都來找我，問以后這些部門該怎么處理。我說，先掛在大的社區(qū)運(yùn)行一段再說。

有些部門，在街道辦掛上牌子，街道辦主任身兼多職，街道只有兩三個(gè)人，有些工作根本就做不了。街道辦盡管牌子多，實(shí)際上卻沒有起到作用。

實(shí)際上，有些機(jī)構(gòu)沒有必要設(shè)到這么底層，設(shè)在區(qū)一級(jí)就可以的。當(dāng)初各個(gè)部門攬權(quán)，要自留地，把手伸得太長(zhǎng)，這些都是政府職能不能轉(zhuǎn)變的結(jié)果。

像伊春人口這么少，設(shè)置那么多街道辦沒有意義。大家都成干部了，養(yǎng)這么多干部，群眾負(fù)擔(dān)就會(huì)很重，“雞多了不下蛋，人多了瞎搗亂”。

現(xiàn)在要就行改革，很多事項(xiàng)就要與上位法發(fā)生沖突，如果完全按照上位法改革，那么許多改革都將無法推動(dòng)。實(shí)際上，改革這兩年，也沒有發(fā)生什么問題。要推進(jìn)改革，有些法律就要突破。

中國新聞周刊：在社區(qū)治理改革過程中，如何保證政府不會(huì)過多干預(yù)社區(qū)事務(wù)，保證社區(qū)自治？

王愛文：如何實(shí)現(xiàn)政府行政控制與共治之間的平衡，以及如何把握政府與社會(huì)的邊界，一直是我們考慮的問題。

我們提出了“小社區(qū)，大社會(huì)”“強(qiáng)政府，好社會(huì)”的改革思路。在操作層面上，凡是社會(huì)能夠做的，政府就不再介入。我們開展的社區(qū)居民自治改革，就是要清晰界定政府行政行為與社會(huì)共治的一種探索和實(shí)踐。通過涉民事務(wù)居民自治，實(shí)現(xiàn)政府的簡(jiǎn)政放權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)合公共資源，提升為群眾服務(wù)的能力。

我要求，社區(qū)居委會(huì)換屆直選率要達(dá)到100%，社區(qū)群眾有選舉權(quán)的居民參選投票面要達(dá)到80%以上，下派社區(qū)的部門工作人員要參加選舉。

為此，我們實(shí)行社區(qū)工作績(jī)效評(píng)議制度，定期召開居民代表大會(huì)，對(duì)社區(qū)“兩委”工作和社區(qū)工作人員表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)議，罷免表現(xiàn)不佳的社區(qū)工作人員。

例如，公安部門還推行警務(wù)機(jī)制改革，把社區(qū)警務(wù)工作的評(píng)價(jià)權(quán)和監(jiān)督權(quán)交給社區(qū)群眾，如果駐社區(qū)民警被社區(qū)群眾否決，他不僅不能派駐社區(qū)，就連晉升資格都失去了，這大大增強(qiáng)了民警的服務(wù)意識(shí)。

為此，改革之初我們就建章立制，以免背離改革初衷。

中國新聞周刊：社區(qū)是社會(huì)治理的基礎(chǔ)平臺(tái)，日益成為各種政策和各類組織的落腳點(diǎn)、各種利益的交匯點(diǎn)、各種矛盾的集聚點(diǎn)。那么社區(qū)自身能否協(xié)調(diào)這些利益訴求？這些不同主體之間的利益訴求在居民區(qū)層面是否能得到解決？

王愛文：實(shí)踐證明，社區(qū)完全可以協(xié)調(diào)群眾在社區(qū)層面發(fā)生的矛盾，可以運(yùn)用人民調(diào)解的方式解決;如果調(diào)解不成，社區(qū)會(huì)引導(dǎo)群眾用法律渠道解決群眾的訴求。

我們主要做了兩方面的嘗試。第一個(gè)在機(jī)制層面上，建立《兩級(jí)社區(qū)周例會(huì)制度》。各社區(qū)每周定期召開由黨支部書記、居委會(huì)主任組織的例會(huì)，參會(huì)人員是社區(qū)內(nèi)的居民代表（網(wǎng)格格長(zhǎng)、居民小組長(zhǎng)）、居委會(huì)成員，會(huì)議議程主要對(duì)上周社區(qū)各網(wǎng)格內(nèi)居民反映的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，集中梳理、分析原因、整改完善、集中解決。

對(duì)于社區(qū)層面解決不了的城市棚戶區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、道路交通維護(hù)、涉法涉訴案件等方面的問題，提交區(qū)委、政府召開的區(qū)級(jí)社區(qū)事務(wù)周例會(huì)，主要是解決社區(qū)處理不了的涉民事務(wù)和群眾訴求。

第二個(gè)層面上，是通過政府向社會(huì)組織購買服務(wù)。由綜治委孵化建立“百姓百事咨詢中心”這個(gè)群眾性自治社會(huì)組織。

中心的工作人員是司法、醫(yī)療、社保、建筑、公安等單位退休或二線的威信較高、為人正直、熟悉政策法規(guī)、熱心公益事業(yè)的部門領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)骨干，為百姓義務(wù)答疑解惑、反饋意愿，既能隨時(shí)化解一般性矛盾糾紛，又能引導(dǎo)群眾從合法的渠道表達(dá)訴求，減輕了信訪部門的工作壓力。

中心實(shí)行“一單式”接待，無償性服務(wù)。對(duì)于群眾需要解決的集體事務(wù)、家庭矛盾、鄰里糾紛、土地征用、城市拆遷、企業(yè)改制、醫(yī)療事故等糾紛訴求，咨詢類的由工作人員當(dāng)場(chǎng)給予解答;需要政府有關(guān)部門解決的，由中心反饋到相關(guān)涉事單位、部門協(xié)調(diào)解決。

中國新聞周刊：在你看來，目前我國是否已經(jīng)具備真正實(shí)現(xiàn)居民自治的條件？

王愛文：我認(rèn)為，目前我國已經(jīng)具備真正實(shí)現(xiàn)居民自治的基礎(chǔ)條件。

我國現(xiàn)有的《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》是1989年頒布，1990年開始實(shí)施的。之所以成效不顯著，就是因?yàn)闆]有隨著時(shí)代的變化，根據(jù)變化了的條件尋求其有效的實(shí)現(xiàn)形式。存在重實(shí)體、輕程序的問題，很多條款規(guī)定過于宏觀籠統(tǒng)，缺乏操作性，對(duì)居委會(huì)自治權(quán)利的保障等缺乏詳細(xì)說明。

中共十八屆四中全會(huì)提出了“依法治國”，為我們進(jìn)一步開展社區(qū)居民自治創(chuàng)造了有利的條件。居民自治作為制度和行為，不但需要法律依據(jù)去支撐，還需要群眾的參與和支持，進(jìn)而才能探索有效的實(shí)現(xiàn)形式。

首先，將居民自治相關(guān)機(jī)制、細(xì)則，用立法程序加以固化，全面推進(jìn)居民自治制度化、規(guī)范化、程序化，使開展各項(xiàng)自治工作有法可依、有據(jù)可查。

其次，隨著我國民主法治建設(shè)的不斷加強(qiáng)和完善，人民群眾參與社會(huì)治理的積極性普遍增強(qiáng)。特別是參與意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)的增強(qiáng)，為我們深化居民自治提供了良好的先決條件。

為此，我們要切實(shí)保障社區(qū)居民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，廣泛調(diào)動(dòng)廣大群眾參與社區(qū)自治的積極性和主動(dòng)性，只有群眾積極廣泛的參與，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的社區(qū)自治。