我國農村公益性小額信貸問題研究

□徐金毅

我國農村公益性小額信貸問題研究

□徐金毅

目前我國農村金融發展緩慢，大力發展以扶貧為宗旨的農村公益性小額信貸具有現實意義。然而，相關法律制度缺失、政府干預過多、資金短缺以及存在較大風險，制約了農村公益性小額信貸的發展。因此需要通過完善相關法律制度、轉變政府角色、開拓資金渠道以及建立多維度的風險控制機制來促進農村公益小額信貸不斷發展。

自上世紀七、八十年代以來，以貧困人口為服務目標的小額信貸行業以社團組織（NGO）的形式在全球得到蓬勃發展，我國也曾有過300多家小額信貸機構，但2005年以后，我國隨著商業化小額貸款公司的出現，情況急轉直下。截至2014年6月底，我國共有小額貸款公司8394家，貸款余額8811億元。而當初NGO形式的小額信貸機構卻大量萎縮，至今仍在有效運轉的不超過30家，總貸款余額不足20億元，每年扶持的貧困人口也不足百萬。而其中最缺乏的便是農村公益性小額信貸機構。

一、發展農村公益性小額信貸的現實意義

（一）農村公益性小額信貸擴大了農村金融的覆蓋力。上世紀九十年代，我國進行了全面的金融改革，除農行之外的國有商業銀行都在縣域以下撤并分支機構，初步形成了以合作金融為基礎，商業性和政策性金融分工協作的農村金融模式，間接導致農戶尤其是貧困農戶的金融需求被邊緣化。而公益性小額信貸以扶貧為目標，不以贏利為目的，無擔保，無抵押，恰好能夠深入到那些沒有財產可抵押的貧困農戶手中，可以擴大農村金融的覆蓋力。

（二）農村公益性小額信貸契合了農村社會的特點。我國是一個傳統的農業大國，農戶生活在一個相對小而確定的熟人社會之中，信用以及聲望是一個家庭的立足之本，他們之間的關系并非像陌生人社會中依靠契約形成。農村公益性小額信貸所建立的由幾個家庭構成的團體聯保貸款制度，契合了農村的熟人社會特點，使得原本因信息不對稱產生的信貸風險轉化成為有效的小組內部相互監管機制，為農村金融的可持續發展奠定了基礎。

（三）農村公益性小額信貸提高了農戶的自生能力。農戶的自生能力是指農戶僅依靠自身所擁有的資源稟賦，通過生產和交換使自己的實際經濟收入或權益達到社會平均水平的能力。現實中農戶不僅缺乏資金，也同樣缺少技術和發展機會。農村公益性小額信貸由于兼具金融和社會的雙重屬性，為農戶提供資金的同時也能為他們提供技術和管理支持；其所建立的團體貸款制度促進了農戶之間的聯系與互助，有利于增強農戶的自生能力。

二、我國農村公益性小額信貸的當下困境

（一）法律環境制約。貸款分為信用貸款和抵押貸款。農村公益性小額信貸由于其服務對象是貧困農戶，因此無法采用抵押貸款的方式。而在現行信用體系中，這些農戶又屬于缺乏信用的群體，所以農村公益性小額信貸也不屬于傳統意義上的信用貸款。雖然我國先后發布了《村鎮銀行管理暫行規定》、《村鎮銀行組建審批工作指導》、《貸款公司管理暫行規定》等一系列政策規定，但都不能當然適用于非贏利性、非政府性、非企業法人的農村公益性小額信貸機構。法律制度的缺失導致農村公益性小額信貸缺乏有效的監管主體，嚴重制約了它的發展。

（二）政府的過多干預。我國農村公益性小額信貸組織分為兩類，一類是政府成立的非政府組織；另一類是由國外小額信貸組織所建立的分支機構或獨立的非政府組織，這一類機構的獨立性較第一種要強，但同樣與政府有著千絲萬縷的聯系。所以，在這些機構發展的過程中，大多都存在著政府干預過多的問題，服務于財政目標而偏離扶貧宗旨。同時，由于管理人員大都由政府任命，兼職人員很難在機構內部建立起有效的激勵和約束機制，容易導致相互推卸責任，影響信貸活動。

（三）資金短缺問題嚴重。農村公益性小額信貸資金短缺問題主要有以下幾個原因：第一，融資模式可持續性差。我國農村公益性小額信貸資金來源單一、不穩定，對外來捐贈的依賴性強。近年來，外部捐贈主要青睞規模比較大、操作成熟的機構。因此，處于起步階段的農村公益性小額信貸機構很難得到外部捐贈。第二，產權不清限制了資金的流動。根據《中華人民共和國公益事業捐贈法》的規定，公益性社會團體受贈的財產及其增值為社會公共財產，受國家保護，任何單位和個人不得侵占、挪用和損毀，但沒有規定其所有權的歸屬問題。產權界定不明，個人就無法形成與他人交易的合理預期，“外部性”、“搭便車”等行為就難以避免。第三，國家的政策規定限制了農村公益性小額信貸的規模。我國《商業銀行法》第11條明確規定：“設立商業銀行，應當經國務院銀行業監督管理機構審查批準，除此之外任何單位和個人不得吸收公眾存款等商業銀行行為。”農村公益性小額信貸機構沒有明確的法律地位，不能從外部廣泛吸收資金，也在一定程度上影響到農村公益性小額信貸機構的可持續發展。

（四）經營風險較大。農村公益性小額信貸的服務對象是農戶，這就決定了其面臨的內外部風險較大。其一是農戶收入來源單一，農作物收成受到自然災害的影響，種植也無法根據市場供求關系以及價格變動及時調整，這就使得農村公益性小額信貸具有了不穩定性和季節性，如果發生大面積的自然災害或滯銷情況，有的機構甚至會面臨破產的信貸風險。其二是由于我國農村公益性小額信貸產權不清，機構內部資金所有權主體真空，容易引起管理者貪污、挪用的道德風險。

三、完善我國農村公益性小額信貸的制度選擇

（一）完善農村公益性小額信貸的法律制度。第一，要明確農村公益性小額信貸的法律地位。對于那些符合條件并且營運正常的農村公益性小額信貸機構，應給予其明確的法律地位，允許在一定范圍內開展相關的金融服務，明確相應的權利和責任主體。第二，加強對農村公益性小額信貸的法律監管。政府在以市場為導向的同時，要本著“自我約束，自我管理”的原則形成監管體系，進行自愿性注冊，要求注冊的農村公益性小額信貸機構進行定期的信息披露，并指導和激勵其建立基于風險控制的內部監管體系。

（二）政府角色的轉變。在缺乏市場準入政策環境下，農村公益性小額信貸機構缺乏獨立性的問題還將在一定時期內存在。政府在扶持農村公益性小額信貸的過程中要發生角色轉變：第一，成為法律政策的制定者。農村公益性小額信貸必須在一個宏觀環境的支持以及政府的機制扶持下才能良性發展。第二，成為監管體系的引導者。對農村公益性小額信貸要有一個監管的框架，明確監管主體，對農村公益性小額信貸在運行過程中的放貸主體是否偏離、放貸利率是否過高進行監管。第三，成為配套服務的參與者。政府負責在農村公益性小額信貸項目的引進、運作中出現的問題的咨詢工作，由政府有關技術部門組織一系列問題的規模咨詢活動以及解決問題的規劃指導，對于出現的問題與矛盾，政府部門應該積極應對，合理調節，重點解決。

（三）拓寬融資渠道。2011年10月27日，在中國小額信貸聯盟高峰論壇上，國內首只公益批發基金——惠普一號公益性小額信貸批發基金在京發布。資金批發中介接受各方的捐贈、政府撥款或者優惠貸款，選擇較好的農村公益性小額信貸機構給予資助，這種方式不僅能提供資金，而且還能使資金投資增值。此外，政府還可通過財政收入、社會募捐等渠道組建針對農村公益性小額信貸項目的專項基金或是以財政貼息為前提，保持貸款利率浮動，逐步形成農村公益性小額信貸穩定的贏利模式。

（四）多維度控制風險。一是要針對農戶建立信用評價體系。由農戶向農村公益性小額信貸機構提供詳細的家庭資料，然后由村民委員會、村黨支部成員對農戶的道德品質、社會信用等指標進行評定核實后建立農戶信用檔案，納入信息庫并定時更新。二是要建立貸款保險制度。規定農村公益性小額信貸機構必須按照一定比例參加貸款保險。貸款保險制度能夠覆蓋風險，保證農村公益性小額信貸機構信貸資金的流動性，從而保證農村公益性小額信貸的安全運行。

（作者單位：農業銀行南京城北支行）