爭議海域搜救中責任區域劃定的相關法律問題

爭議海域搜救中責任區域劃定的相關法律問題

李志文，王崇

(大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026)

[摘要]隨著我國搜救技術的不斷發展，拓展本國海上搜救責任區成為提升自身搜救實力的重要標志之一，但在我國爭議海域范圍內的海上搜救責任區卻與周邊國家劃定的海上搜救責任區發生大面積重疊。這一現象不僅從地理上限制了國家搜救責任區的拓展，還加劇了國家間在爭議海域范圍內的權益爭端，阻礙了國家搜救合作的建立。以海上搜救責任區與爭議海域之間的銜接為論證切入點，分析在爭議海域范圍內劃定搜救責任區所帶來的消極影響，可以闡明導致這種消極影響產生的深層原因，以從不同角度提出解決問題的若干思考。

[關鍵詞]海上搜救責任區；搜救合作；爭議海域

[中圖分類號]D993.5[文獻標志碼]A

[收稿日期]2015-09-24

[作者簡介]鄭宇(1979-)，女，山東陽信人，講師，博士，從事民商法學研究。

海上搜救責任區，是指一國在海上某個確定的范圍內義務提供搜救服務的區域。在2014年3月發生的馬航MH370事故搜救活動中，由于爭議海域的客觀存在，我國與其他國家在搜救責任區內的救援進展較為緩慢，產生了復雜的國家間協調，進而阻礙了搜救活動的順利開展。[1]這一現象給爭議海域范圍內的搜救活動帶來許多負面的影響：一方面，復雜的國家間協調不利于本國與其他國家海上搜救工作的聯合，尤其是在國際性的海上救援活動中，容易導致在爭議海域范圍內救援進展的延遲，貽誤救援時機；另一方面，在爭議海域范圍內實施搜救活動易使其他周邊國家對其管轄海域的安全產生擔憂，這種擔憂導致爭議海域范圍內的主權權利爭執進一步凸顯，引起更多的政治問題。[2]因此，需要厘清海上搜救責任區與國家爭議海域之間的銜接關系，明確在爭議海域內劃分海上搜救責任區所帶來的消極影響及其原因，以尋求相關途徑予以解決。

一、我國海上搜救責任區與爭議海域之間的銜接關系

海上搜救責任區是我國《國家海上搜救應急預案》(以下簡稱《預案》)中的一個法律概念，亦是1979年《海上搜尋與救助公約》(以下簡稱《搜救公約》)中的一個近似概念，是指在搜救任務產生時，國家對責任海域內遇險人員實施搜救的具體范圍，而爭議海域則是指因國家海洋劃界問題而產生且尚存在主權爭執的海洋區域。[3]海上搜救責任區與國家爭議海域之間存在著銜接關系，對這種銜接關系的分析是確定在爭議海域范圍內劃定搜救責任區所致消極影響的基礎與前提。

(一) 海上搜救責任區部分重疊于爭議海域

海上搜救責任區部分重疊于爭議海域，具體是指在地理范圍及權利主張兩個方面的重疊。(1)地理上的重疊。我國公布的海上搜救責任區的范圍為：124°E以西的渤海和黃海海域；126°E以西的東海海域；120°E以西，12°N以北的南海海域，總面積約為300萬平方公里。*數據資料來源于：中國海洋統計年鑒(2012年)但這一范圍與日本、韓國及南海諸國所公布的搜救責任區范圍存在重疊之處，且重疊之處往往是兩國爭議海域之所在。(2)權利主張的重疊。在地理重疊的基礎上，同樣存在著國家權利主張的重疊，且由于爭議海域的存在，這種權利主張的重疊意味著國家間權利主張的沖突。我國公布自身海上搜救責任區的范圍，即表明享有在所公布的責任區范圍內對遇難人員實施人命救助及殘骸打撈的管理權。但如果周邊國家在與爭議海域重疊部分的搜救責任區內同時主張這種管理權，便會產生權利主張的重疊，且這種重疊容易與國家行使海域主權權利的一部分相聯系，進而將這種管理權的權利來源視為一國對爭議海域范圍內的主權。由于在爭議海域范圍中存在劃界爭議，且一國對本國管轄海域范圍內劃定搜救責任區行為屬于一國行使主權行為。因此，在我國與其他國家之間無搜救多邊協定的情況下，單方在爭議海域內主張搜救管理權的行為必然會與其他國家的相同主張產生重疊，進而引發地緣政治沖突。

(二) 海上搜救責任區部分依附于爭議海域

海上搜救責任區部分依附于爭議海域，是指在爭議海域內國家間海上搜救責任區重疊的前提下，其范圍劃定以及國家在其中的權利與義務等內容緊緊聯系或依賴于責任區范圍內爭議海域下的海洋劃界，本質上仍然回歸于國家間的海洋權益爭端這一問題。筆者認為，這種依附性表現為以下兩個方面：(1)劃界的依附性。隨著爭議海域范圍內國家權利主張的激化，國家間海上搜救責任區的協商劃定及其中國家權利義務的確定便越發困難，只有在解決爭議海域內劃界爭端的前提下，爭議海域內搜救國之間才能單獨依據劃界結果或互相共同協商以形成海上搜救責任區。[4](2)立法的依附性。海上搜救責任區相關立法的發展依附于爭議海域內爭端國海洋立法的發展，只有在爭端國海洋立法發展充分的前提下，關乎海上搜救責任區的相關法律規范才能健全，形成在爭議海域范圍下國家之間緊密的搜救合作體系。

綜上所述，筆者認為海上搜救責任區的重疊性及依附性阻礙了其作為《搜救公約》下一個完整法律概念本身所應具有的相對獨立的規范體系，這使得《搜救公約》下國家搜救區域的協定變成了爭議海域海洋劃界爭端的博弈以及國家海洋力量發展的對峙，從而淡化了海上搜救責任區設立的真正初衷：及時準確地救助遇險人員，保障遇險人員的人命安全。[5]因此，在海上搜救責任區內的相關國際立法未完善的情況下，其難以真正脫離爭議海域范圍內的海洋劃界問題而自身形成在搜救領域下有效約束國家間實質性權利義務的規范體系。[6]

二、爭議海域范圍內單獨劃定搜救責任區所致的消極影響

由于我國海上搜救責任區與爭議海域之間存在著重疊性及依附性的銜接關聯，因此，我國在爭議海域內合理劃定搜救責任區便會愈發困難，且極易帶來消極影響。具體而言，表現于以下兩個方面。

(一)強化爭議海域范圍內國家海洋權益的爭端

爭議海域范圍內海上搜救責任區的劃定重疊現象，本質上是我國與其他國家間海域主張重疊及海域劃界重疊的必然結果。由于我國與周邊國家在爭議海域范圍內存在劃界爭議，因此，任何一國在其內單獨劃定本國搜救責任區并開展搜救執法活動都可能強化爭議海域范圍內國家海洋權益爭端。具體而言，這種爭端的引發體現并來源于以下兩個領域：

第一，爭議海域內搜救船舶通行所引起的爭端。在我國搜救實踐中，搜救主體的裝備及搜救設施的配備存在諸多不精良之處，故其所享有的搜救能力往往無法應對國際性遠洋大型搜救活動(如馬航搜救)，因此大多情況下需要裝備精良的海軍協助或加入。這便導致在國際性海上搜救活動中海軍海上救援力量，尤其是救難軍艦救援力量的逐漸形成及發展。救難軍艦及其他政府專業救助船舶在相關海域的及時過境通行，對于救助海上遇險人員和提升救援效果能夠起到至關重要的作用。[7]然而，救難軍艦雖然肩負著人命救助的道義使命，但其本質上仍為軍艦的一種，在國際法實踐中，軍艦的無害通過權仍不能被承認，或者至少處于爭論的狀態中。據此，一旦搜救事故發生于兩國間的爭議水域，或者搜救通行勢必經過兩國間的爭議水域時，就會需要與爭議國之間進行必要的協調，否則盡管該通行區域已經單方面被一國公布為本國的海上搜救責任區，搜救船舶于爭議海域內的執法性搜救活動或直接越入通行仍然會不可避免地引起其他國家的質疑，最終產生復雜的海權爭端。[8]

第二，爭議海域內國家搜救信息交換所引起的爭端。與搜救船舶通行相對應，國家間為搜救合作而進行的信息交流及應急溝通具有虛擬性。隨著現代搜救技術的不斷發展，相關搜尋設備也同時逐漸走向科技化，國家往往在第一時間派出多艘船艦趕赴涉事責任海域，調動高科技設備參與搜尋，其目的在于搜集涉事海域相關的定位信息以確定事故發生地點，及時救助人命。[9]由于海上搜救責任區的重疊部分可能是一國尚未劃界或與其他國家存在爭議的專屬經濟區(甚至也有可能是一國的領海)，故搜救船舶及其他設備進行信息搜尋和探測的行為則有可能侵害他國的領海安全及專屬經濟區的信息安全。搜救船舶及其他相關設備進行信息搜集是海上搜救活動的必然過程，也是人道主義救援的要求使然，如果為國家領海及專屬經濟區的安全而放棄這一行為，海上搜救便會失去其本身應有的意義。因此，在國家領海及專屬經濟區信息安全與遇險人員安全之間相互沖突而產生的法律邊際問題存在的前提下，爭議海域范圍內國家間海上搜救責任區劃定重疊所引起的爭端便會不可避免。[10]

(二)阻礙責任區范圍內國家搜救合作的建立

海上搜救責任區的依附性，根源于國家間復雜的地緣政治因素，故我國與其他相關國家往往盡可能規避爭議海域范圍內的單方執法活動，以避免可能產生的政治問題。由于爭議海域的存在，且這些爭議海域糾紛的解決與我國和周邊國家的海洋問題相關，[11]因此在海上搜救責任區范圍內我國至今未與周邊大部分國家建立實質上的搜救合作關系，從而不利于我國與周邊國家海上搜救合作的開展。具體表現在以下兩個方面。

第一，減少國家間海上搜救合作實踐的推行。國家間海上搜救合作實踐，包括了聯合搜救行動以及聯合搜救演習兩個方面。對于實際聯合搜救行動，2014年發生的馬航MH370事故中已經體現出我國與其他周邊國家聯合搜救行動合作的薄弱問題：搜救協調時間過長且行動進展緩慢，如在馬航事故中我國搜救船舶通行至越南領海附近海域展開搜救時與越南的復雜協調；而對于聯合搜救演習，雖然中韓、中日、中越歷史上均存在過搜救演習實踐，但是這些演習并未形成定期舉行的慣例。另外，各國搜救實力水平差距較大，聯合搜救演習的質量和取得的合作效果也不理想。因此，海上搜救合作實踐的不足一定程度上阻礙了搜救責任區范圍內，尤其是在兩國存有爭議海域的責任區范圍內搜救合作關系的建立。

第二，延緩國家間海上搜救合作協議的訂立。國家間海上搜救合作協議，是國家海上搜救合作建立的規范性基礎，是國家有關部門執行搜救合作行動的依據。國家間海上搜救合作協議缺乏這一問題主要體現在我國與南海周邊諸國之間：一是由于我國在南海海域與他國間的爭議海域面積較大，所涉國家數量較多；二是由于南海周邊諸國中泰國、馬來西亞、柬埔寨、菲律賓四國至今尚未加入《搜救公約》，故沒有良好的制度合作基礎。因此，我國與南海周邊諸國之間缺乏切實可行的海上搜救合作協議，致使我國與這些國家之間在海上搜救責任區重疊這一問題上一直處于無協議可依據的狀態。

三、對爭議海域內單獨劃定搜救責任區所致消極影響的原因分析

在我國爭議海域搜救中，責任區域的單方劃定容易強化爭議海域范圍內我國與周邊國家海洋權益的爭端，并同時阻礙搜救合作的建立。筆者認為，這些消極影響的存在具有其內在的原因。

(一)海上搜救責任區缺乏應有的獨立性

爭議海域內劃定搜救責任區域所致消極影響的原因是海上搜救責任區的非獨立性，所以才會產生搜救責任區內國家權利主張的重疊及沖突，從而強化了爭議海域范圍內國家海洋權益的爭端。海上搜救責任區獨立性的缺乏主要根源于以下兩個因素：

第一，海上搜救責任區劃界與海域劃界之間存在矛盾，兩者之間的矛盾是海上搜救責任區非獨立性的重要原因之一。在立法上，《搜救公約》亦同時強調，搜救區域的劃分不涉及并不得損害國家之間邊界的劃分。據此，《搜救公約》給出的解決方法是通過國家協議的方式合理劃分各個國家搜救責任區，以在盡速救助遇難人員的前提下，兼能顧及各國海域的權益主張，避免因搜救責任區的劃分而帶來不必要的海權爭端問題。然而問題在于，《搜救公約》將這一問題充分交由各國意思協商來解決的做法必然會引起國家間對爭議海域內通行安全及信息安全的擔憂，進而將爭議海域劃界問題摻入搜救責任區劃界之中，混淆而談。即使理論及立法同時能夠明確兩者間的獨立性，但是在海上搜救責任區的體系構建尚不成熟且未獲普遍認可的前提下來談及這一組矛盾的平衡仍無濟于事。因此，海上搜救責任區并未依公約的界定而相對獨立，以能及時救助海上遇險人員，反而卻因國家間完全的意思協商而實質上觸及到國家之間的邊界問題，引起責任區范圍下的海域爭端。

第二，國家對海上搜救力量發展意識的薄弱，是其自身海上搜救責任區非獨立性的主觀原因。隨著國家海洋意識的增強，國家的發展方向(尤其是東亞南亞國家)常面向海洋經濟的開采和包括海洋油氣開采，海洋科學研究等，而對海上人道主義搜救力量的發展卻較為落后，其意識也較為薄弱。一方面，國際性的海上遇險事件并不多見，因此，相較于海洋經濟的開采利用以及海洋政治權益的維護而言，國家對海上搜救所投入的協商精力及合作實踐較少；另一方面，東南亞國家海上搜救實力水平相差較大，搜救合作所需的技術性積淀并不可觀。基于這種現狀，包括我國在內的諸多周邊國家并未努力將目光置于海上搜救合作責任區的協調，而是單獨分離。事實上，我國并未與其他國家訂立以海上搜救責任區為主要內容的搜救協議，以確立與其他國家在搜救責任區范圍內的權利義務，而將這一問題緊密聯系于海洋權益維護的地緣政治因素，搜救行動的實施需要前置性地解決復雜的通行、入境和搜尋限制問題，等等，這便造成了海上搜救責任區的非獨立性，進而從國家意識上強化了因海上搜救責任區重疊而引起的海洋權益爭端。

(二) 《搜救公約》中國家實質性權利義務內容存在模糊集

爭議海域內單獨劃定搜救責任區域所致消極影響的原因之二即在于《搜救公約》中國家實質性權利義務內容的模糊，正是由于這種模糊性的存在，搜救責任區范圍內國家之間的合作就缺乏相應的制度依據，進而阻礙了爭議海域內我國搜救責任區的劃定，不利于搜救合作的建立及深化。從公約本身來分析，海上搜救責任區下國家實質性權利義務內容存在模糊的主要原因在于以下兩個方面。

第一，《搜救公約》中相關概念使用的差異。對于相關概念問題，我國《預案》中所使用的概念為“海上搜救責任區”， 是指由搜救機構所承擔的處置海上突發事件的責任區域。我國《預案》中明確規定了負責海上搜救責任區范圍內搜救活動的領導機構的職責，而1979年《搜救公約》所使用的概念僅為“搜救區域”，是指規定范圍內提供搜救服務的區域，而并沒有突出“責任”兩字。因此，如果我國與周邊國家之間不能形成一個統一認可的概念(例如我國國內法與公約之間的概念使用差異)，那么就缺乏了繼續深化合作并細化國家間行為規范的基礎前提以及發展的推動力量。

第二，《搜救公約》的立法設計以程序規范為視角。從《搜救公約》本身的設計體例來分析，其實體內容主要是第二章及第六章兩部分內容，主要規范了海上搜救的組織及船舶報告制度，其中第三章、第四章及第五章的程序問題是公約的主體部分，占據了較大立法篇幅。事實上，公約的設計思路是從搜救技術角度出發，在每一階段中明確締約國應為或者可為的行為，以確立國家間的權利義務關系，而對國家間在搜救環節中所必須遵循的實體性規范卻相對欠缺。因此，《搜救公約》事實上并未以實體區域為立法視角來規范國家應履行的權利義務，這便最終導致了海上搜救責任區下國家實質權利義務內容的模糊，進而阻礙了海上搜救責任區重疊的情況下國家間的進一步搜救合作。

四、對我國爭議海域搜救中責任區域劃定的若干思考

通過分析我國爭議海域與搜救責任區之間的銜接關系及其所帶來的消極影響，筆者認為，解決這些問題的根本方法應在海上搜救責任區范圍下從立法、實踐以及理論三個方面入手。

(一) 立法上應設立單獨部分用以規范“海上搜救責任區”

《搜救公約》是包括我國在內的締約國之間合作協調的規范產物，因此，對《搜救公約》的修正及完善需要從各個締約國國內立法予以初步反思。筆者認為，就海上搜救責任區而言，有必要在我國《預案》中設立專門部分用以規范“海上搜救責任區”。在現有《預案》條文中，規范海上搜救責任區的內容散見于第一、二、五、八章四個部分，且規范的內容比較散亂。因此，需要將涉及海上搜救責任區的相關內容統一于一個部分，并以“海上搜救責任區”為標題，具體而言，以下三個部分應予以著重規范：

第一，海上搜救責任區的概念及范圍。我國《預案》中并未提及海上搜救責任區的概念，在其附則中也并沒有對其作出解釋。另外，我國已經單方面公布海上搜救責任區的范圍，然而，這一范圍卻并沒有體現于本國立法中。應在采納公約中對海上搜救責任區定義的基礎上，結合我國的實際狀況予以定義，且應明確我國在海上搜救責任區內搜救的義務性以及義務性搜救的實際范圍。

第二，海上搜救責任區內的責任機構及職權。我國《預案》已經規范了國家海上搜救應急組織指揮體系及其職責任務，然而由于海上搜救責任區在該法中并沒有被獨立規范，因此，關于搜救責任機構的確立及其職權內容也并未放置于責任區內予以考慮，而是給予單獨的一章予以系統的羅列。海上搜救責任區是一個由經緯度劃分的相對寬泛的海域，并未實際考慮我國黃海、東海及南海復雜的搜救情勢。故責任機構及其職權應依據責任區內不同海域所面臨的特殊情勢及需要予以合理的分配，應考慮的因素包括責任區域內的自然狀況、區位條件以及是否存在與其他國家之間的爭端等。

第三，海上搜救責任區內的國家合作。《預案》中國家合作被規范于8.3部分之中，其內容與《搜救公約》相一致。然而，《預案》中的國家合作部分規范得較為被動，主要規范了外國搜救力量經過我國領海領空時或請求我國給予必要援助時我國所應采取的措施。這種規范實質上并未真正體現國際合作。我國與其他國家的合作應該是雙向的，且應以國家間海上搜救責任區為聯系紐帶進行搜救合作。這種合作不僅包括海上遇險事件實際發生時我國對其他國家請求援助之時的回應，還應具體規范國家合作的原則與程序等，以求能為我國與其他國家之間締結相關搜救協定提供更多的立法思路。

單獨設立“海上搜救責任區”專章部分的做法，一方面能使海上搜救責任區作為一個整體相對獨立地存在，以減少因國家海洋權益的爭端而對搜救責任區的劃定產生影響，使其有法可依，更能準確及時地救助海上遇險人員；另一方面也有利于推動《搜救公約》中的締約國對海上搜救責任區的深入認識，進而有效地推動《搜救公約》的進一步發展，完善國家之間在海上搜救責任區范圍內的合作。

(二) 實踐上需加強海上搜救責任區重疊范圍內國家間的搜救演習

在海上搜救責任重疊區域內進行海上搜救演習有利于實踐各種救援設備和救援機制，而國際化的搜救演習能促進國家間的搜救交流合作，這對深入國家間爭議海域范圍內海上搜救合作的認識，充分及時地保障海上遇險人員生命安全，弱化國家間爭議海域范圍內搜救活動的爭執起到了積極的作用。

對于加強海上搜救責任區重疊范圍內國家間的搜救演習，筆者認為有以下兩點值得思考：第一，在責任區范圍內建立搜救船舶組織。《搜救公約》建立了一套動態的船舶報告制度，但缺乏一套靜態化的船舶組織。所謂搜救船舶組織是指在海上搜救責任區重疊范圍內，由相關國家共同建立一支船舶組織，并對搜救船舶進行技術上的分類，形成并發展專業化、科技化、現代化的政府間專業搜救船舶組織。在各國協商并予以認可的基礎上，通過對這些政府搜救船舶進行統一的標記處理，以避免重疊區范圍內的通行困境以及國家的信息安全擔憂。第二，與沿海國家進行搜救雙邊合作演習。我國與其他國家進行搜救合作演習應始于雙邊合作，并且主要針對的國家應是存在海上搜救重疊責任區內，且是《搜救公約》的非締約國(如：菲律賓、馬來西亞)。從雙邊合作出發，與公約非締約國形成良好的搜救合作實踐，再帶動其他周邊海域的國家進行多邊搜救演習合作，以形成較為緊密的合作團體。

(三) 理論上要加強對海上搜救責任區內的相關問題研究

在現有的對國際海洋法下海上搜救的責任區域研究的過程中，學者對海上搜救責任區的范圍有了一定程度上的系統研究。馬航事件發生之后，對海上搜救責任區的相關問題也逐漸引起了學者的思考，這些研究主要集中于關于海上搜救責任區的范圍、海上搜救責任區的管轄以及海上搜救責任區的通行問題。但將海上搜救責任區的重疊與國家海洋權益兩者相結合而產生的理論研究卻相對較少。筆者認為，加強對海上搜救責任區內相關理論問題的深入研究，有助于分析海上搜救責任區重疊所引發的相關法律問題，為我國《預案》中海上搜救責任區的單獨立法布局提供更多的理論支持。

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〔責任編輯：王宏宇杜娟〕

法學研究