新型城鎮化的包容性體系構建及實現路徑

新型城鎮化的包容性體系構建及實現路徑

關國才，佟光霽

(東北林業大學 經濟管理學院，哈爾濱 150040)

[摘要]中國的城鎮化道路包容性發展理念的缺失，是引發諸多問題的癥結所在。基于包容性發展及城鎮化戰略轉型的時代背景，通過分析中國應選擇新型城鎮化包容性發展戰略，構建新型城鎮化包容性體系并設計包含農民工市民化、公共服務均等化、產業支撐、城鄉統籌、推進效率、環境承載、有效治理七個方面的新型城鎮化包容性發展綜合指標體系，可以全面反映、監控新型城鎮化包容性發展的程度，并進行定量評價。為了能拓寬新型城鎮化包容性發展空間，重構了新型城鎮化包容性發展路徑，并將新型城鎮化包容性發展實現路徑體系歸納為“承載力──支持力──吸引力──延續力──發展力”(CSAED)模型，以此指導和促進新型城鎮化包容性發展。

[關鍵詞]新型城鎮化；包容性發展；指標體系；CSAED模型

[中圖分類號]F107[文獻標志碼]A

[收稿日期]2015-06-09

[基金項目]國家社科

[作者簡介]劉永悅(1979-)，男，黑龍江延壽人，講師，博士研究生，從事農業經濟、物流與供應鏈管理研究；郭翔宇(1965-)，男，黑龍江通河人，教授，博士研究生導師，博士，從事農業經濟、農村合作經濟研究。

中國的城鎮化在改革開放三十多年的征程中持續快速推進，在推動中國經濟發展、城鄉二元社會結構轉型方面取得了輝煌成就，但其粗放外延、冒進過度的發展模式引發了諸多經濟社會問題，嚴重制約著城鎮化的健康發展。為了解決傳統城鎮化發展模式所引致的突出矛盾和問題，中共十八大提出了新型城鎮化發展戰略。

新型城鎮化強調以人為本，這一價值導向與包容性發展理念高度契合，因此把包容性發展理念作為一種理論分析框架引入新型城鎮化發展戰略，探究新型城鎮化的包容性發展機制及實現路徑，既可以定性地評價新型城鎮化的發展質量，又可以定量地監控其發展成效，具有重要理論與實踐研究價值。

一、新型城鎮化引入包容性發展理念的根源分析

(一) 新型城鎮化的內涵體現了包容性發展的本質

“包容性發展”由“包容性增長”演進而來，最早由亞行于2007年正式提出并被歐盟等國際組織寫入2020年戰略發展框架。“包容性增長”理念提出后，因其科學的發展內涵而備受學術界關注，一些專家學者圍繞新型城鎮化與包容性發展的關系進行了相關研究。牛文元認為，新型城鎮化以堅持實現人口、資源、環境、發展相互協調，堅持實現城鄉公共服務均質化，以城鄉之間和城市之間攫取和分享財富的機會平等為標志。[1]田靜在分析新型城鎮化的特征時指出，新型城鎮化的核心是人的城鎮化，要確保“新移民”能夠共同創造和平等分享新型城鎮化的發展成果，最終在城市獲得全面而自由的發展。[2]張占斌指出，新型城鎮化是實現人的全面發展，建設包容性、和諧式城鎮，體現農業轉移人口有序市民化和公共服務協調發展，致力于和諧社會和幸福中國的城鎮化。[3]解安認為，新型城鎮化是以人為本的內涵式城鎮化，著眼于城鎮發展的全面性、協調性和可持續性的城鎮化。[4]薛坤坤分析指出，新型城鎮化是以人為中心的經濟、社會、發展理念的根本轉變，本質是高效、包容、可持續。[5]王雅莉認為，新型城市化是質量內涵提升、經濟社會協調、城鄉一體化發展的城鎮化，本質是要求具備包容性發展的內核。[6]何景熙運用社會系統進化原理分析了中國城市化的導向選擇，指出包容是城市社會整合的核心，以包容性發展為導向的新型城市化應是中國的必然選擇。[7]

從以上的分析可以看出，新型城鎮化的核心是以人為本、公平共享并堅持協調可持續發展，這體現了包容性發展理念所蘊涵的強調發展與就業機會的平等性、公共服務與社會保障的公平性、經濟福利與民生福祉的正義性的本質，并與包容性發展理念所具有的“綠色增長、均衡增長、正義增長、全面增長”的含義高度契合。

(二) 新型城鎮化所依據理論與包容性發展理論一脈相承

新型城鎮化以科學發展觀為理論指導。在科學發展觀與包容性發展的理論關聯性上學術界基本達成了共識，認為包容性發展理念是對科學發展觀的進一步深化和拓展，包容性發展具有多維特質，是對科學發展的進一步豐富與升華。包容性發展不僅包括經濟上的包容可持續發展，還包括在此基礎上的政治、文化、社會、生態的協調發展，構成包容性發展框架，彼此相互包容、共同促進、全面進步。在包容性發展框架體系內五個方面缺一不可，偏廢任何一方都會危及其他方面，最終偏離發展方向。在發展機制上，包容性發展創新豐富了科學發展觀的發展路徑。包容性發展強調內涵式發展模式，通過調整產業結構、降低能耗、節約資源、保護環境、提高經濟效益，優化經濟發展質量；以統籌發展的方式促進城鄉、區域協調發展，縮小分配收入差距，確保經濟社會發展的和諧與穩定；以“民富優先”的思想引領百姓財富增長，提高百姓消費能力，創造有效消費需求，經濟發展從以投資為主導向以消費為主導的內涵發展模式轉變，真正實現中國經濟又好又快的發展。在發展本質上，包容性發展理念深化了科學發展觀的“人本精神”。包容性發展強調經濟增長要關切人的發展及福利改善，完全遵照“以人為本”這一核心要求設計和部署發展目標和任務，讓所有人共同參與并享受發展成果，最終目標是實現經濟社會可持續協調發展，使發展成果惠及所有群體，讓廣大人民生活得更有尊嚴、更加幸福。

可見，包容性發展理論賦予了新型城鎮化戰略實施的理論內核，新型城鎮化的價值導向與包容性發展理論的主旨高度契合，新型城鎮化戰略走包容性發展之路是實現這一戰略的必然選擇。

二、新型城鎮化包容性體系構建

創設新型城鎮化包容性體系是新型城鎮化戰略實現的基礎，對指導和促進新型城鎮化戰略實施具有重要實踐意義。本文依據包容性發展理論及國家新型城鎮化發展規劃，構建了包含產業支撐、農民工市民化、公共服務均等化、城鄉統籌、推進效率、環境承載以及有效治理七個方面的新型城鎮化包容性支撐體系，并作為一種新的機制推動新型城鎮化包容性發展目標的實現。

(一)產業支撐是新型城鎮化包容性體系的基石

世界城市化發展的一般規律表明，產業發展演進是城市化推進的動力源。任何一個國家或地區的城鎮化進程都離不開堅實的產業支撐。只有當產業發展壯大到一定層次，產業發展水平與城鎮化水平相適應，實現產城融合的時候，城鎮化才能可持續健康發展。而產城割裂、缺乏產業帶動而進行的城鎮化，無法實現破解城鄉二元結構、引致消費需求、拉動投資增長、增加民生福利的根本目的，是一種沒有實質內容、基礎脆弱的城鎮化。產業發展意味著一個國家或地區的城鎮化以農業為動力依托的模式向以工業和服務業為主導模式的轉型，在這種轉型過程中，產業與城鎮化實現良性互動，城鎮化水平不斷提升。因此，需要按照包容性發展的理念優化產業結構，提高中小城市(鎮)產業承接能力，形成優勢互補的產業發展格局，最大限度地創造就業崗位和居民參與經濟增長的機會，以強有力的產業支撐確保充分就業，全面提升城鎮化質量。

(二)農民工市民化是新型城鎮化包容性體系的核心

新型城鎮化的核心問題是人的城鎮化，即農民工市民化。農民工市民化不是簡單的城鄉人口結構的轉化，而是農民工戶籍轉換背后的權益保障。包容性發展視角下的農民工市民化，最核心的內容就是機會均等和權利公平，即獲得戶籍的農民工是否與城鎮居民享有均等的公共服務，是否擁有與城鎮居民在住房、就業、子女教育、醫療衛生、社會保障等方面平等的權利。新型城鎮化包容發展強調城鎮不同主體發展機會與權利的同質均等性，本質在于高水平的公共服務惠及新移民。因此，需要建立健全農民工市民化推進機制，完善農民工就業及社會參與服務體系，擴大社會保障覆蓋面，提高公共服務水平，確保農民工這一城市貧困階層與城市居民一樣享有事實上的發展機會與平等權利。

(三)公共服務均等化是新型城鎮化包容性體系的本質內核

新型城鎮化包容性發展的關鍵是以農民工群體融入城市基本公共服務為核心，構建高水平非歧視的公共服務體系及運行機制，保證城鄉居民在公共服務領域都能享受國民待遇。因此，政府應制定統一的公共服務均等化政策，創新公共服務供給渠道，鼓勵企業及社會資本參與，采用多種方式方法逐步實現城鄉基本公共服務均等化。在財政上要確保負責提供服務的地方政府具有支付這些基本公共服務的能力，確保社會、政府、服務機構能夠使全體社會成員不分城鄉、不分地區分享法定的基本公共服務。新型城鎮化包容性發展理念不僅強調政府要確保提供高水平的公共服務，更強調公共服務的成果要均等地惠澤全體社會成員，尤其是農民工等弱勢群體。以公共服務為突破口，提供公共服務的質量和水平，使農民工享有與城市居民均等的公共服務，能夠降低農民工的進城成本和風險，加快農民工的城市融入，并能從根本上解決“半城鎮化”或“偽城鎮化”問題，真正實現新型城鎮化包容性發展。

(四)城鄉統籌發展是新型城鎮化包容性體系的運行載體

城鄉統籌發展是新型城鎮化戰略中的重要一環及實現載體。新型城鎮化包容性發展不僅涉及其核心載體城市的發展，也涉及鄉村的發展。新型城鎮化進程中的城鄉統籌發展既要考慮城鄉發展的協調互動關系，又要兼顧包容性發展的社會公平，既追求城市發展，又追求農村繁榮。因此，需要綜合統籌工農之間、城鄉之間以及城鄉居民之間的關系，形成以工補農、以城帶鄉、產業互補、城鄉協調的良性互動機制，使城鄉在人口、技術、資本、資源等要素方面相互融合，互為資源，互為市場，互相服務，實現城鄉經濟、社會、生態、文化的和諧發展，使城鄉共享城鎮化帶來的文明成果。城鄉統籌發展是一個漸進的歷史過程，只有通過政策設計促進城鄉經濟極大發展、生態環境有效改善、社會事業全面進步、才能最終實現城鄉一體化，只有城市、鄉村這兩個載體包容發展到較高層次，新型城鎮化的目標才能最終實現。

(五)推進效率是新型城鎮化包容性體系的運行保障

城鎮化系統運行涉及大量的資本、人力、土地、資源等成本要素，并受到資源環境條件的約束。我國傳統城鎮化模式片面追求發展速度與數量，不計資源環境等成本要素，城鎮化推進效率低下并引發大量城市病問題。中國的基本國情及資源稟賦條件決定必須走集約、高效、包容的新型城鎮化道路。在城鎮化的推進過程中要以包容持續、綠色低碳、集約智能、公平善治為發展路徑，提高資本、人力、土地、資源等要素的投入產出效率，以較少的成本和環境代價創造出更多的非農就業崗位，高效推動以人為核心的新型城鎮化進程。因此，推進新型城鎮化包容性發展，就是要進一步優化推進效率指標體系，不斷提升城鎮化推進效率，堅持走資源節約、規模適度、布局緊湊、管理高效、生態宜居的包容性發展道路。

(六)環境承載是新型城鎮化包容性體系的運行支點

城鎮化的快速推進與資源、環境和生態之間的矛盾，構成了環境承載力問題。城鎮化過程是一把“雙刃劍”，中國城鎮化的高速發展使中國步入了城市社會，但也付出了資源透支消耗、生態環境惡化的慘重代價。中國的資源稟賦不高，人均資源占有量遠低于世界平均水平，資源與環境的剛性約束仍然是實現新型城鎮化包容性發展所面臨的最大挑戰。中國目前資源與生態環境的承載能力難以消解城鎮化高速推進所帶來的巨大壓力，以“資源換增長”的傳統城鎮化模式將無以為繼。因此，中國的城鎮化不能再延續初級工業化階段的傳統城鎮化模式，必須與科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化路線相適應，選擇“四化”，即城鎮化、新型工業化、農業現代化、信息化協同推進的“中國路徑”來提高資源環境承載能力，實現新型城鎮化的可持續發展。

(七)有效治理是新型城鎮化包容性體系運行的制度資本

新型城鎮化作為一種更高級別的城鎮化形態，涉及人口、空間、經濟、社會等多個領域的全面轉型，而要完成轉型任務就必須加強城鎮建設的治理創新，完善城鎮治理制度，把城鎮治理納入法制化軌道。如果缺乏有效的城鎮治理制度或制度供給不足，則新型城鎮化的戰略目標就無法順利實現。有效治理是新型城鎮化的制度資本，由此產生的制度紅利能推動城鎮化高效、包容、可持續發展。有效治理能夠降低城鎮化成本，防止城鎮化風險，促進新型城鎮化包容性體系的良性運轉。

三、新型城鎮化包容性體系指標設計

(一) 指標體系的作用

新型城鎮化包容性指標體系是政策制訂的有用工具，其具體作用體現在：有助于確認城鎮化存在的問題，分析目前的狀態及將來的趨勢，以此告知并教育公眾；對利益主體參與城鎮化過程具有重要幫助，便于利益主體進行參與、交流和討論；可以為城鎮化目標設立、目標實現提供必要的信息反饋；可以為城鎮規劃和決策提供支持，特別是可以通過基本指標對城鎮化過程進行評估、指導和控制。

(二) 指標體系構建依據

新型城鎮化包容性評價指標體系的設計主要依據：一是國際機構的權威指標。主要參考了“亞洲發展銀行包容性增長指標”“亞洲發展銀行綠色城市化指標”“聯合國人居署可持續城市化指標”等相關指標。二是國家相關部門發布的文件及指標。主要參考了國務院的《國家新型城鎮化規劃》、住房和城鄉建設部的《中國人居環境獎評價指標體系》。三是國內外研究機構、學者的研究成果。主要參考了中國社科院、國務院發展研究中心、國家城調總隊及專家學者關于城市化發展質量研究的相關成果。

(三) 指標體系基本框架

參考國內外城鎮化指標體系的研究成果，結合新型城鎮化包容性體系的內涵，遵循系統性、動態性、代表性、可操作性原則，設計了包含農民工市民化、公共服務均等化、產業支撐、城鄉統籌、推進效率、環境承載、有效治理七個方面的綜合指標體系，選取了7個一級指標、24個二級指標、83個三級指標(見表1)。該指標體系能夠全面反映、監控城鎮化包容性發展程度，并可以對新型城鎮化進行定量的評價。

(四) 指標體系說明

在設計新型城鎮化包容性發展指標體系時需要重點突出以下指標。

1.農民工市民化指標

從城鎮戶籍、就業機會、基本權利三個方面來衡量農民工市民化程度。“農民工自身城鎮遷移率”和“農民工舉家城鎮遷移率”指標，是為了考量農民工市民化的完整性及穩定性；“常住人口城鎮化率”和“戶籍人口城鎮化率”指標，是為了評定農民工市民化水平，只有常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率差距逐漸縮小并接近，農民工市民化才能真正實現；“市民化率”指標，測度城鎮中享受市民待遇的人口占全部常住人口的比重，在城鄉二元結構沒有破除、戶籍制度尚未完全放開的情況下，這一指標能體現農民工市民化的有序推進，也是農民工市民化實現的一種重要方式。

包容性增長需要創造生產性就業機會，新型城鎮化包容性發展需要能確保農民工有體面收入的就業支撐。統計“農民工就業人數”，是為了評價城鎮化對農民工的就業吸納能力；工業和服務業是城鎮化的核心動力和后續動力，統計“農民工第二、第三產業就業比重”，是為了衡量城鎮化發展的水平和質量；“農民工每年參加職業技能培訓的人數與次數”，是提高人口城鎮化質量的一個重要指標，只有提高城鎮化主體農民工整體素質，才能促進農民工實現充分就業。

農民工市民化進程緩慢的主要原因，是缺失公平正義的社會環境，農民工在分享城鎮化成果時遭受社會排斥，農民工在住房、子女教育、社會保障等方面受到不公正對待，增加了農民工進城的成本和風險，削弱了農民工市民化意愿。“農民工住房保證率”“公立學校吸收農民工子女入學比例”“農民工社會保障覆蓋率”是表征新型城鎮化包容性發展框架下農民工享受普惠均等權利的三個重要指標。

表1　新型城鎮化包容性評價指標體系框架及預選指標

公共服務均等化基本生存性服務就業支出占財政支出的比重公共就業服務機構覆蓋率人力資源網絡覆蓋率就業援助率城鎮登記失業率基本社會保障性服務社會保障支出占財政支出的比重城鎮常住人口醫療保險覆蓋率新農合參合率城鎮常住人口養老保險覆蓋率城鎮常住人口保障性住房覆蓋率基本能力提升性服務教育經費支出占財政支出比重九年義務教育普及率平均受教育年限城鎮人均公共圖書館藏書量農家書屋覆蓋率基本健康保障性服務公共醫療衛生支出占財政支出的比重每千人口擁有醫生數每千人口擁有病床數農村自來水普及率農村衛生廁所普及率產業支撐產業實力農業產業化GDP貢獻率第二產業GDP貢獻率第三產業GDP貢獻率農業產業化就業人數第二產業就業人數第三產業就業人數產業結構三次產業結構比例技術密集型產業產值占GDP比重信息產業產值占GDP比重產業可持續發展R&D經費占GDP比重環保投入占GDP比重單位GDP能耗單位GDP工業三廢排放量城鄉統籌收入消費差距城鄉人均可支配收入比城鄉人均消費支出比城鄉恩格爾系數醫療衛生差距城鄉人均財政醫療衛生經費支出比城鄉每千人衛生醫務人員差異城鄉每千人病床數差異教育文化差距城鄉人均財政教育經費支出比城鄉中小學師生比差異城鄉每千人擁有圖書數量差異基礎設施差距城鄉人均鋪裝道路面積比城鄉萬人互聯網用戶數差異推進效率經濟發展效率第三產業增加值占GDP的比重第三產業從業人員比重單位勞動力實現的GDP單位固定資產投資實現的GDP土地利用效率城鎮人口密度單位建成區面積吸納的城鎮人口數量單位建成區面積實現的GDP能源利用效率單位GDP能耗可再生能源使用比例水資源利用效率單位GDP耗水量工業用水重復利用率

環境承載土地資源人均耕地保有量有機農業區面積森林覆蓋率交通系統每萬人擁有公共交通車輛臺數城鎮人均道路面積城鎮人均公共交通客運量環境保護城鎮空氣質量優良天數城鎮污水處理率城鎮生活垃圾無害化處理率城鎮人均綠地面積有效治理公眾參與城鎮建設市民參與機會城鎮規劃專家論證次數機構立法城鎮規劃法律法規制定情況城鎮管理代表制度、問責制度制定情況政府效能城鎮建設財務資源配置情況城鎮管理制度執行情況

2.公共服務均等化指標

根據經濟社會發展水平，基本生存性服務、基本社會保障性服務、基本能力提升性服務、基本健康保障性服務是現階段公共服務均等化覆蓋的主要內容。其中，就業是民生之本，提供包容性就業保障是首要的基本生存性公共服務；基本社會保障體現的是民生性服務，是與廣大城鄉居民迫切利益最相關的公共服務；基本健康和基本能力，是保證人的全面發展的重要條件，是為全體社會成員提供的公共服務。

3.產業支撐指標

本文用“產業實力”、“產業結構”和“產業可持續發展”來判斷產業支撐能力。產業的實力主要從產業的效益貢獻力方面進行評價，產業GDP貢獻率和產業年均就業人數是評價產業效益貢獻力的關鍵要素。產業結構優化實質是產業結構合理化以及產業結構高度化。三次產業結構比例是反映產業結構合理化的最基本指標，同時也反映了產業結構的高度化水平；產業結構高度化是產業結構從低級向高級轉化的過程，主要表現為技術密集型和智力信息型產業的比重增大。產業可持續發展主要體現為產業的創新能力和產業的環保水平。

4.城鄉統籌指標

城鎮化的最終目標是消除城鄉二元社會結構，真正實現城鄉一體化，而中國城鄉差距過大是新型城鎮化包容性發展實現的主要壁壘。因而在構建新型城鎮化包容性發展指標體系時，需要考察收入消費、醫療衛生、教育文化、基礎設施等城鄉統籌發展指標。

5.推進效率指標

城鎮化的推進需要付出資本、土地、能源、資源、環境等成本代價，并受到中國資源稟賦條件的約束。因而，在新型城鎮化包容性發展評價指標體系中，需要考量經濟發展、土地利用、能源利用、水資源利用等推進效率指標。

6.環境承載指標

在城鎮化建設中，由于片面追求經濟效益，忽視環境效益和社會效益，從而導致土地開發、交通擁擠、環境污染等問題日益嚴重。環境友好、生態和諧是新型城鎮化包容性發展的內在要求，因而在新型城鎮化包容性發展指標體系中測度環境承載力的指標是必不可少的。

7.有效治理指標

城鎮化建設是一個涉及人口、資源、環境、經濟、社會等方面的復雜綜合過程。只有進行管理創新，才能推動城鎮化健康可持續發展。發達國家城鎮化的實踐表明，有效治理能給城鎮發展帶來巨大的制度紅利，提高生產要素配置效率，防止產業雷同，避免重復建設，減少環境污染和生態破壞，降低城鎮化風險等。因此，“公眾參與”“機構立法”“政府效能”等有效治理指標是新型城鎮化包容性發展指標體系中不可或缺的。

四、新型城鎮化包容性發展實現路徑重構

城鎮化是一系列公共制度與政策的集合，與城鎮化相關的制度供給與創新構成了城鎮化的“推阻”機制，發揮著“正向推進，逆向阻礙”的作用。新型城鎮化是一個多維度的彈性發展系統，受多種因子的影響，因而只有重構城鎮化包容性發展制度，才能化解城鎮化進程中的瓶頸障礙，拓寬城鎮化包容性發展空間。參考自然生態系統健康評價體系[8]，可以將新型城鎮化包容性發展實現路徑體系歸納為“承載力(Carrying capacity) ──支持力(Supporting capability)──吸引力(Attractive capability)──延續力(Evolutional capability)──發展力(Developing capability)”，即CSAED模型，[9]主要包括以下五個子系統(圖1)：(1)承載力──資源和生態環境是城鎮化可持續發展的基礎，在城鎮化推進過程中，無論是空間擴張、人口增長，還是城鎮生產生活，都意味著對資源消耗的增多，對環境釋放壓力的增大。我國傳統的城鎮化推進模式是以資源的巨大消耗、生態環境的嚴重污染和破壞為代價的，沒有意識到資源環境容量對城鎮化的約束與承載問題。環境承載力是實現新型城鎮化包容性發展最基本的瓶頸因素，只有珍惜資源、保護環境，提高并優化生態環境對城鎮的綜合承載能力，才能實現環境友好、生態和諧的新型城鎮化。(2)支持力──沒有產業化，就沒有城鎮化，產業支撐是新型城鎮化包容性發展的支持力。十八大報告中明確提出“要增強中小城市和小城鎮的公共服務、產業發展、就業吸納、人口集聚的功能”。新型城鎮化必須有堅實的產業支撐，有了產業支撐，就有了就業吸納能力和人口集聚，城鎮化與產業發展才能良性互動，城鎮化推進才能包容可持續，從而引發消費需求，推動經濟增長。(3)吸引力──高水平的公共服務惠及城鎮新移民，實現公共服務均等化是新型城鎮化的吸引力。公共服務均等化是消解社會矛盾和促進社會和諧的基礎平臺，體現的是機會均等、公平正義的包容性發展理念，與新型城鎮化的本質內核及健康城鎮化的發展目標完全吻合。(4)延續力──中國城鎮化“出口導向”“投資拉動”發展模式受到世界經濟形勢挑戰，外生動力難以為繼，亟待重構內生動力，[10]而農民工市民化可以成為新型城鎮化的延續力。農民工大量轉移到城鎮，是城鎮財富的創造者，是城鎮化發展的源動力。新型城鎮化核心是人的城鎮化，只有真正實現農民工市民化，保障農民工在充分就業、住房供給、子女教育、社會保障等方面均質的權利和機會，才能提高城鎮化主體農民工整體素質，才能把農民工轉化為產業工人，才能確保城鎮化的推進高效、包容和可持續。(5)發展力──有效治理是實現新型城鎮化的發展力。如果缺乏高效的城鎮治理，就無法獲得在經濟、社會、環境層面的城鎮化包容性發展。有效治理有助于釋放城鎮的經濟潛能，實現社會的公平福利，并減少因城鎮增長對環境造成的破壞。

如圖1所示，依據CSAED模型，新型城鎮化包容性發展實現路徑框架是由承載力、支持力、吸引力、延續力、發展力五個子系統構成的綜合系統。五個子系統在新型城鎮化包容性發展綜合系統中，各自居于不同的層次，對新型城鎮化包容性發展所發揮的功能作用也各不相同。

圖1　基于CSAED模型的新型城鎮化包容性發展實現路徑系統

(1) 第一層次：承載力──生態環境是承載城鎮生產生活的基本介質，處于新型城鎮化包容性發展綜合系統的第一層次。在包容性發展理念視閾下，考慮城鎮化過程中的環境承載問題，關鍵在于不僅要使城鎮化和經濟獲得發展，而且要減少資源環境的損失，努力實現帕雷托改進，增強自然系統的生態服務功能。因此，在城鎮化進程中，需要通過有效的政策供給與創新并運用經濟和技術手段使城鎮化實現經濟效益最大化的同時，資源與環境效益也最大化。[11]

(2) 第二層次：支持力和吸引力──產業支撐和公共服務均等化構成新型城鎮化推進的支持力和吸引力，處于新型城鎮化包容性發展綜合系統的第二層次。李克強總理指出，“城鎮化需要產業發展來充實，通過產業發展促進就業和創業；推進城鎮化，應當堅持城市發展與產業成長‘兩手抓’，把城鎮化與調整產業結構、培育新興產業、發展服務業、促進就業創業結合起來。”[12]產業發展，是城鎮化發展的基石，是破解城鎮就業難題的根本途徑。只有具備強大的產業發展能力，才能為城鎮化推進提供源源不斷的內生動力，才能對城鎮化的可持續包容發展提供物質依托。公共服務均等化是新型城鎮化包容性體系的核心。通過城鎮化來提高并完善公共服務的供給水平，增加人民的福祉，使城鎮化的發展成果惠及全體人民，是新型城鎮化的吸引力與應有之義。公共服務均等化是城鎮健康發展的穩定閥，是化解社會矛盾，實現和諧包容發展的根本保障。只有正真實現公共服務均等化，進一步促進城鄉統籌發展，才能維護社會公平正義，提高社會總體效率，從而使新型城鎮化發展成果惠澤更多的人民群眾。

(3) 第三層次：延續力和發展力──農民工是城鎮化建設的重要人力資本，也是產業工人的主體，通過農民工市民化使農民工轉化為產業工人，壯大市民階層，可以延續并推動城鎮化發展。農民工市民化有利于釋放農村剩余勞動力，提高勞動生產效率和城鎮化水平；農民工市民化有利于消除城鄉二元結構，促進社會和諧，推進城鎮化健康發展；農民工市民化有利于其收入和消費水平的提高，從而擴大內需，促使中國經濟平穩更好發展，為新型城鎮化包容性發展提供物質基礎。健全的城鎮治理可以有效調控城鎮復合系統的運行，提高城鎮化推進效率，確保經濟高效發展，社會和諧包容，環境友好持續。城鎮治理的核心是順應以人為本的城鎮化發展理念，推進城鎮化包容性發展的制度創新，構建開放透明、民主科學的城鎮治理機制，保證城鎮化朝著正確、健康的方向發展。

五、結語

城鎮化是一個國家經濟、社會發展到一定階段的自然歷史過程，有效引導會使城鎮化成為帶動經濟增長的持久動力，如果引導得不好，就會積累矛盾，增加風險，阻礙中國的現代化進程。所以在城鎮化進程中，不能唯城鎮化率，不能搞大躍進一哄而上，不能一味強調速度而忽視質量。黨的十八大報告要求各地要緊緊圍繞提高城鎮化質量推進城鎮化建設，把城鎮化的質量明顯提高作為實現小康社會的一個重要目標。未來的城鎮化發展需要在包容性發展理念的指導下進行，走新型城鎮化包容性發展道路是中國今后推進城鎮化進程的必然選擇。而實現新型城鎮化包容性發展是一項系統工程，因而需要正確的戰略選擇，需要設計指標體系進行監控和評估，需要重構路徑體系加以依賴和遵循。

[參考文獻]

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〔責任編輯：劉陽〕

經濟學研究