中央與地方舉債權限劃分的法治原則

冉富強

(河南財經政法大學法學院，鄭州450046)

近幾年快速增長的地方政府債務成為社會各界關注的焦點。如何從制度上合理劃分中央政府與地方政府的舉債權限，實現中央與地方舉債行為的規范化、法治化，以滿足各級政府公共產品有效供給，成為制約我國社會經濟發展的制度瓶頸。為了實現國家治理能力和治理體系的現代化，2015年起施行的新《預算法》賦予省一級地方政府舉債權。近日，國務院又批準了地方政府發行地方債券置換部分原有地方政府性債務的債務重整計劃。由此看來，中央政府構建地方政府債券的心意已決。但是如何在制度機制上保障地方政府債券真正從任性的“隱性債務”走向規范的“陽光債務”，仍然需要在十八屆四中全會《決議》確立的法治理念框架下，進一步深入思考和探究。

一、中央與地方舉債權限劃分的理論邏輯

(一)輔助性原則

根據德國學者Isensee提出的市民社會與政治國家二元論的“輔助性原則”，市民社會是政治國家存在的基礎和界限。市民社會能夠解決的事項，國家無需介入;下級政府有能力解決的事項，上級政府無需介入;地方政府可以解決的事務，不需要中央政府介入。為此，中央政府只需要解決統籌全國各方面情形的事務。這是合理界分中央與地方、地方各級政府之間事權的憲法原則和理論基礎。一般認為，國防、外交、宏觀調控及收入再分配等全國性公共產品由中央政府提供，其余事項則由地方各級政府供給或由中央與地方共同承擔。

改革開放以后，我國的市民社會發育與政治國家建設都取得了長足發展。十八屆三中全會《決議》指出，經濟體制改革的總體目標是:要使市場在資源配置中起決定性作用。國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等事項作為中央事權;社會保障、跨區域重大項目的建設與維護等作為中央和地方共同事項;區域性公共服務作為地方事權。這是我國新時期構建科學、規范的中央與地方財政關系的綱領性文件。它為新《預算法》進一步理順中央與地方財政關系提供了理論指導。

(二)財政聯邦主義理論

“財政聯邦主義意指聯邦制政府是一個既有集中決策又有分散決策的公共部門，其各級政府有關公共服務的決策主要決定于各自轄區的居民對公共服務的需求”［1］。對于財政聯邦制是否適合中國國情，國內有人認為聯邦制屬于相對比較西化的產物，我國的經濟與財政體制的分權是集權前提下的分權，既缺乏完美型財政聯邦制的輔助性原則，也缺乏完美型財政聯邦制維護個人自由和權利的原則，加之中國缺失“常規的規則約束”，中國財政體制最多只能說具有聯邦制某些分權的特征，“準財政聯邦制”是對中國財政體制比較合適的定位。［2］

長期研究中國問題的鄭永年先生把我國目前的中央與地方關系界定為“行為聯邦制”。“行為聯邦制”是指政府體系由中央、省、縣及鄉鎮等級組成，各級政府間放權制度化，各級政府特別是省級政府在主管轄區內具有相當的自主權等;中國未來“行為聯邦制”發展的方向為由“行為聯邦制”向“法理性聯邦制”逐漸過渡［3］4。筆者認為，“準財政聯邦制”與“行為聯邦制”其實都指向一個問題，即市場經濟體制需要對中央與地方關系進行制度性分權。我們應當在堅持和尊重中央權威的基礎上，科學構建界限分明、管理規范、運行高效的中央與地方財政關系。

(三)地方民主政治完善

“無論是為了實現對公共投資項目服務公平的跨期付款方式，還是實現公共資本形成的有效水平，與稅收一樣，負債財政都應該是地方財政運作的內在組成部分”［4］。在法律上授予地方政府舉債權，強化地方人大對政府全口徑預算決算的審議監督，強化當地居民對地方公共預算的社會監督，將極大促進我國地方民主政治的完善。畢竟地方資本性公共投資與當地居民的切身利益聯系密切，關乎他們對投資收益和舉債成本的統籌評價。正如有學者所說:“社會的參與會給地方政府造成有效的壓力，增加地方政府的透明度，使得地方政府對其下轄的人民負責。”［3］12由此看來，民主政治進程的有序推進應當從公民樂于積極參與的社會事務著手培育。

(四)公民多元權利保障

經濟自由權是市場主體的營利動機、意志及其行為的客觀化免遭公權力恣意侵犯的能力或資格。納稅雖然是經濟自由權的對價，然而，“憲法借由基本權及法治國原理所保障之私有經濟體制，其存在有賴于國家財政需求有稅收供應，不必犧牲經濟自由。”［5］5按照公共財政支出的增長規律，地方公共財政支出應當隨著社會經濟的持續發展而相應增加，以滿足當地居民不斷增長的物質、文化和社會權利保障訴求。但是諸如地鐵、高速公路、高等學校等大型基礎設施和公益性建設項目，具有投資大、收益微薄或無收益的特點。如果單純依靠對當期居民的征稅很難完成上述項目投資。為了解決代際公平問題，西方國家允許政府發行公債，以解決資本性公共投資需求不足難題。

目前，我國地方政府主要通過土地擔保向金融機構借貸等間接融資方式填補公共投資缺口。土地出讓金實際上等于向納稅人一次性“征收未來多年稅收”，而且屬于“隱藏性稅收”。隱藏性稅收缺乏正當性基礎，德國學者將其視為違憲行為。［5］113當前，我國經濟下行壓力加大，房地產市場預期不穩定，地方債務風險加大。為了充分滿足城鄉人民日益增長的平等就業、遷徙自由、受教育權等多元權利訴求，有效保障市場主體的經濟自由權和代際人權，進一步彰顯各級政府的公共服務品格，2014年新修改的《預算法》在認真總結近年來經驗教訓的基礎上，賦予省一級地方政府舉債權。這是我國首次以立法形式明確授權地方政府舉債權能。

二、我國中央與地方舉債權限劃分的實證考察

由于目前新《預算法》剛剛開始實施，其實施效果尚未顯現。況且，舊《預算法》框架下形成的地方政府性債務并未從機制上完全化解。為此，考察我國中央與地方舉債權限，有必要對《預算法》修改前后的兩個時期同時判明。

(一)《預算法》修改前中央與地方舉債權限的配置

1．地方政府缺乏法律授予的舉債權。原《預算法》規定中央政府預算中所需的建設資金可以舉債;地方政府不得舉債，除非有法律或者國務院特殊批準。同時《擔保法》也禁止國家機關作為擔保人，除非為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸而獲得國務院批準。中央政府可以舉債進行資本性支出，地方政府無論是直接舉債還是通過擔保間接融資均被法律禁止。

2．地方政府繞過原《預算法》隨意舉債。2009年以前，為支持地方應對財政困難，國家發行“曲線債”，即先由中央政府發行國債，然后再轉貸給地方政府，國內有學者稱其為“曲線債”［6］。2009年和2010年，為應對國際金融危機，財政部受國務院委托代理一些省、直轄市發行地方公債。2011年，上海、浙江、廣東和深圳四省市獲得國務院授權，試點自行發行地方政府債券。但是上述融資規模遠遠不能滿足地方政府的公共投資缺口。

為了滿足地方社會經濟發展需求，地方政府紛紛設立融資平臺間接融資。2010年，地方融資平臺的潛在信用風險引起了中央政府的高度關注。國務院發布(國發〔2010〕)19號文件，要求地方政府限期完成對地方融資平臺的分類治理。此后，地方政府又開始通過BT、融資租賃、墊支工程款等方式為公益性項目融資。總體來看，《預算法》修改前，雖然法律禁止地方政府通過舉債或擔保融資，但事實上并沒有阻斷地方政府的法外融資路徑。當然，法外融資必然存在諸多弊端和漏洞。

(二)《預算法》修改前中央與地方舉債權配置的弊端

1．中央政府對地方政府性債務的監管失控。從2013年12月國家審計署發布的審計結果來看，地方政府性債務的主要舉債主體是地方融資平臺、政府部門機構和事業單位;地方政府性債務主要以銀行貸款、BT項目及發行債券的形態體現。上述隱性舉債方式使得中央政府對地方融資平臺的銀行貸款、企業債券很難監管，對BT項目及拖欠工程款更難準確核查。地方營利性國有企業與非營利性國有企業的界限混淆，有的地方還故意模糊兩者界限。由此導致中央對地方政府性債務的監管失控。

2．地方政府透支中央政府。國債轉貸的“曲線債”、財政部代理地方發行的“代理債”及由財政部代辦還本付息的“地方自主債”，都直接或間接以中央財政做擔保。事實上，由于它們都納入了中央政府的公債發行計劃，因此不會影響中央政府的宏觀調控權，但其也可能透支中央政府的財政權及貨幣發行權。單一制國家結構形式決定中央政府不可能對地方政府的債務危機坐視不管，更何況，我國尚未建立科學、規范的中央與地方各級政府《財政責任法》。地方政府心知肚明中央政府最終一定會對地方政府性債務承擔償還責任，這就進一步縱容了地方政府惡意競爭公共資本的投機行為。所以，如果地方政府債務缺乏明確的法律規制，必然會透支中央政府的財政權、貨幣發行權及宏觀調控權。

3．嚴重損害法治權威。“依法治國、建設社會主義法治國家”已于1999年寫入憲法修正案。十八屆四中全會全面推進依法治國的基本要義是依法治權，而不是依法治民。政府應當在踐行社會主義法治國家中起到模范和引領作用。然而，地方各級政府公開繞過《預算法》《擔保法》舉債禁令且不承擔法律責任的現象，必將極大損害政府的公信力和法治權威，降低整個社會對法治的信仰和尊崇。同時，法外融資容易滋生腐敗行為，也進一步暴露了地方投融資體制亟待邁入理性、法治軌道。

4．制約地方民主政治發展。“有些事情，諸如全國性法律的制定和本國與外國的關系問題，是與全國各地都有利害關系的。另一些事情，比如地方的建設事業，則是國內的每某一個地區所特有的。”［7］96按照上述分類，有效管控地方政府債務的職權應當由中央政府掌控，但地方政府通過“稅收平滑”進行公共投資的職權如果也由中央政府完全掌控，就屬于“行政集權”范疇。“行政集權只能使它治下的人民萎靡不振，因為它在不斷消磨人民的公民精神。”［7］97地方政府通過正式途徑舉債應當經地方人大的預算審議，但非正式的舉債往往繞過地方人大的審議監督，成為地方行政機關的行政裁量事務。因此地方政府非正式的融資方式切斷了當地居民對地方政府治理能力的績效評價機制。難怪舉債投資在一些地方成為地方官員自我決定并迎合上級考核的“獨角戲”。缺乏當地居民的參與和社會監督，地方民主制度難以落地生根。

5．地方融資成本缺乏正當性考量。我國一直維持較高的儲蓄率，國債的利率都比金融機構的貸款利率要低很多。與此相反，地方政府的債務主要來自銀行貸款、BT項目。銀行貸款利率的三年期貸款基準利率是6．15%，5年期貸款基準利率是6．4%。但2009年、2010年中央代發的地方政府債券及2011年四省市試點自行發行的3年期債券利率僅為2%左右，5年期債券利率僅在3%左右;BT項目的融資成本遠高于這一成本;融資平臺公司發行企業債券的融資成本雖然比銀行貸款和BT項目略低一些，但由于不享受稅收優惠，其與真正的市政公債相比還有較大差距。

如果說利率成本尚可容忍的話，地方政府性債務的期限成本則根本無法承受。地方公債一般都是地方大型公共基礎設施和公益性項目，其建設及使用壽命較長，建設成本巨大。為了保證項目建設成本負擔與使用受益之間的代際公平，才考慮利用“稅收平滑”原理通過舉債來分攤建設成本。然而，2013年國家審計署發布的審計報告顯示，我國地方政府性債務的融資期限基本都在3—5年，地方自主發行的債券也只有7年。而美國、日本等地方政府債券期限結合項目自身情況及地方財政狀況，設置有1年、3年、5年、10年、15年及30年等多種期限。［8］由此看來，地方政府目前的投融資體制缺乏由當期居民與未來當地居民公平分攤地方公共基礎設施建設成本的正當性。

(三)新《預算法》有關中央與地方舉債權界分的缺漏

2014年新修改的《預算法》第35條授予省、自治區、直轄市在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券籌措部分建設資金。新《預算法》在開啟地方債務這一現代金融工具方面邁出了實質性一步，對于完善中央與地方財政關系將起到關鍵作用。但是仔細考量來看，新《預算法》有關中央與地方舉債權限的劃分仍然存在如下缺漏:

1．公債要素尚未全部納入法律保留事項。公債發行涉及經濟自由權、私有財產權及其他公民多元權利保障，更為重要的是公債發行涉及代際公平及代際人權，從國外發達國家或地區的經驗來看，各國一般都把公債的最長期限、最高限額、公債種類及用途等全部納入法律保留范圍。然而，新《預算法》對中央與地方政府的公債限額并未作出具體限定，只是將其批準程序規定為全國人大批準或地方人大批準及國務院批準。新《預算法》對中央與地方公債用途的規定也非常籠統僅規定“中央一般公共預算中必需的部分資金，可以通過舉借國內和國外債務等方式籌措”，而中央政府的一般公共預算既包括日常支出，也包括資本性支出;與中央政府發行的國債相比，新《預算法》把地方公債用途嚴格限定在建設公債的范圍之內，無論公債項目是否有具體收益。新《預算法》既沒有對公債的最長期限明確限定，也未對中央或地方政府發行的公債種類作出限定。

2．舉債主體缺乏獨立承擔財政責任的制度體系。一般說來，地方政府作為獨立舉債主體，應當享有獨立承擔財政責任的物質基礎和公法人地位。首先，地方政府要具有一定的稅收立法權;其次，地方政府要具有規范的法治化的轉移支付收入;再次，地方政府要有憲法法律授權的公法人地位;最后，國家立法既要有防止中央政府隨意對地方政府進行財政援助的《地方財政責任法》，也要有禁止中央政府及上級政府強制下放支出責任的“反強制”法律禁令。然而，新《預算法》雖然對轉移支付制度進行了較大完善，比如，強調以均衡基本公共服務的一般性轉移支付為主，專項轉移支付制度實行評估和正常退出機制。但截至目前，享有獨立舉債權的省一級地方政府并未賦予一定稅收立法權，新《預算法》第30條只是簡單規定“上級政府不得在預算之外調用下級政府預算的資金。下級政府不得擠占或者截留屬于上級政府預算的資金”，并未構建完善的預防地方公債外溢全國其他地區或透支中央政府的制度機制，也缺乏對中央政府或上級政府向下級政府強制下放支出責任的禁令警告。在缺乏上述制度機制的情況下，中央及地方政府的財政界限劃分不具有實質性意義，也很難促使地方政府成為真正自主承擔償債責任的一級政府。

3．各級政府的舉債權尚未清晰界定。首先，新《預算法》只是籠統規定了中央一般公共預算中的部分資金可以通過舉借內外債的方式籌措，而中央一般公共預算既有日常支出，也有資本性支出。為此，中央政府可以發行國債的種類、用途、期限都未予以明確界定，雖然新《預算法》規定了中央政府的債務實行余額管理制度，具體限額由全國人大批準，但其并未對國債的具體限額標準予以細化明確，比如將其與一定的參數掛鉤。其次，新《預算法》雖然授予省一級地方政府舉債權，且其明確把省級政府的舉債權限制在建設公債范圍之內，但事實上，縣(市、區)級政府在提供地方公共服務中起到至關重要作用，遺憾的是新《預算法》并未授予其相應的舉債權能。

由此看來，新《預算法》雖然在中央與地方舉債權限配置上取得重大進展，但其距離中央與地方舉債權限劃分法治化的標準仍然有相當差距。為了進一步理順中央與地方財政關系，有必要制定專門的《公債法》，對中央與地方的舉債權限作出科學、規范的界分。

三、中央與地方舉債權限劃分的法治原則

中央政府與地方政府的事務管轄權限不同，二者的舉債權限也應有所偏重。在劃分中央與地方舉債權限時，除了遵循中央與地方分權邏輯以外，還應堅持法治化思維模式，以充分彰顯法治的秩序、效率等基本價值邏輯。

(一)舉債權限法定原則

美國的聯邦政府、州政府及地方政府的舉債權限分別通過聯邦憲法和州憲法予以規范。德國《基本法》也規定聯邦政府的舉債限額需經聯邦法律制定或授權。巴西憲法規定參議院對各州新的債務進行數量控制，主要包括債務利率范圍和總債務余額增長。法國于1982年頒布《地方分權法》，賦予地方政府舉債權;日本頒布《地方財政法》賦予地方舉債權的情形、用途及金額等。上述國家都通過憲法、法律對中央與地方政府的舉債權限進行了較為清晰的界定。國外的上述經驗值得我國借鑒。

在憲法法律層面上，對中央與地方舉債權限進行界定充分反映了公債這一現代財政與金融工具的本質特征，即公債雖然不具有稅收的強制和無償性，但其最終要靠對未來納稅人征稅來償付本息。事實上，公債只是把國家或地方政府的征稅時間推遲而已。政府舉債權附屬于征稅權、貨幣發行權、非稅征收權及政府其他收入權，它以中央或地方政府的信用為擔保。無論采取哪種法律保留學說，公債都應屬于《立法法》的法律保留事項。因此無論是中央政府的舉債權限，還是地方政府的舉債權限都應當通過法律形式予以明確規定。在公債法律保留問題上，公債的種類、用途、最長期限、最高限額、償還及發行程序等核心要素，都應由法律予以明確界定。

(二)反舉債成本外溢原則

德國《基本法》有關聯邦政府確保“全國生活水平一致性”的原則性規定，使聯邦政府成為州及地方政府債務的隱性擔保者;德國各州雖然沒有自主稅收立法權，但各州在聯邦立法中有實質性影響力，由此導致各州居民與各州財政支出的連接點被打破。2006年、2009年，德國相繼推行憲法改革，目的都是進一步厘清聯邦政府與州政府之間的縱向財政權力配置，防止各州將舉債成本外溢其他地區，透支聯邦政府財政權力。正如有學者所說:“財政援助和轉移支付軟化了地方政府的財政預算約束，并且可能導致地方政府資源配置在經濟上的無效率”。［9］

巴西幾次州債務危機與德國公共債務類似。代表各州的利益團體在巴西參議院中占主導地位，因此巴西憲法對州政府債務的控制極不理想。此外，巴西憲法對州自治和市政當局的地方自治都有剛性保護，巴西各州解聘多余公務員的權力也曾經被巴西憲法剝奪。雖然中央銀行負責監管州政府從國內銀行舉債，但其各種禁令往往被州政府成功規避。巴西州政府的預算軟約束導致各州舉債成本被各州外溢給國內其他地區或中央政府。州政府每次債務危機都要求聯邦政府提供財政援助，聯邦政府也會采取措施設法使州政府度過難關。為應對州政府債務危機，巴西聯邦政府采取如下舉措規范各州債務，防止州政府將舉債成本外溢國內其他地區或透支中央政府:通過修改憲法授權聯邦政府可以從中央對地方的轉移支付資金中扣除地方應該償還的債務;制定銀行業法規，設立了國家貨幣委員會，授予中央銀行自治權，加強中央銀行對州政府舉債的監管;2000年，巴西又制定了《財政責任法》和《財政犯罪懲罰法》，禁止中央銀行將州政府的公債轉換為聯邦公債;禁止中央政府向州及地方政府提供財政援助。

為了有效防范地方政府將舉債成本外溢國內其他地區或透支中央政府，我國應當借鑒德國、巴西等國的經驗教訓，構建完善的預防舉債成本外溢機制，使地方政府及地方居民真正為自己的舉債買單。

(三)反強制下放支出責任原則

在通過立法強化地方政府責任、防止地方政府舉債成本外溢的同時，也要通過立法防止中央或上級政府向下級政府強制下放支出責任，而不提供相應財力。20世紀，美國聯邦政府曾多次向州政府及地方政府強制下放支出責任而不提供相應財力。為減少聯邦政府的過度干預，1995年，美國國會通過了一項旨在禁止聯邦政府對州及地方政府強加任何支出責任而不提供財政撥款的法令。這就是所謂的“反強制條款”。反強制下放支出責任原則與反舉債成本外溢原則其實具有異曲同工之妙。二者都是為了厘清中央與地方財政分權關系，建立健全由當地居民對地方政府財政收支進行理性評價的權利義務關系。

2006年，德國推行聯邦制憲法改革，減少必須經聯邦上院批準的聯邦法律，但涉及州財政問題的法律依然需要聯邦上院批準;禁止聯邦向鄉鎮轉移任務。這兩項規定都是為了防止聯邦政府強制向各州或地方政府下放支出責任而不提供相應財力。2003年法國憲法修正案新增第72條第4項規定:“在國家與地方團體間，任何權限的轉移應一并賦予給地方團體行使此權限的相對應的資源。任何權限的創設或延伸足以導致地方團體增加支出者，均應同時制定地方財源的法律”。

由此看來，要構建真正的地方債務償還機制，不但要有反舉債成本外溢機制，同時也要搭建反強制下放支出責任的制度機制。這就要求地方政府作為獨立的償債主體，必須同時具備一定的稅收立法權和獨立公法人地位。這是地方政府獨立承擔財政責任的物質基礎和法律人格。

(四)舉債權與事務管轄權限相適應原則

一般認為，中央政府享有國防、外交、宏觀調控、社會保障、社會資源分配等職權。所以，戰爭舉債、短期國債(國庫券)、應對自然災害等應急事項舉債、赤字國債等成為各國中央政府的專屬職權。比如，近代英國的國債絕大多數屬于戰爭國債。為了解決持續的巨額債務，英國政府探索發行公債，國債在英國也獲得了長足發展。美國聯邦憲法雖然沒有對聯邦政府發行國債的用途進行限定，但在凱恩斯主義興盛以前，美國的國債主要用于戰爭。只是凱恩斯主義占據主流意識形態以后，赤字國債才成為美國政府治理國政的一大特色。

除了專屬舉債權以外，各國中央政府還享有建設國債的發行權。這就是國債發行的“黃金準則”，即政府舉債只能用于公共建設和投資目的，不能用于日常支出。德國《基本法》第115條第1項規定:“舉債之總額，不得超過預算所預估之投資歲出，但為防止總體經濟平衡受干擾者，不在此限。”《日本財政法》第4條規定:“國家的歲出，必須用國債和借款以外的歲出作為來源，至于公用事業費、政府出資款以及貸款的來源，可以在經過國會決議的金額范圍內發行公債或借款。”

地方政府沒有外交、國防、宏觀調控、應對自然災害等專屬于中央政府的職權，所以，地方政府不享有戰爭國債、短期公債、赤字國債及應急事項公債的發行權，也就是說地方政府沒有非生產性公債發行權。所以，地方政府只有建設公債發行權。建設公債包括一般責任公債和收益公債。地方政府既可以發行以地方一般財政收入為擔保的一般責任公債，也可以發行以項目收入為償債來源的收益公債。

［1］ Wallace E Oates．Fiscal Federalism［M］．New York:Harcourt Brace Jovanovich，1972:2．

［2］ 馮興元．地方政府競爭［M］．南京:譯林出版社，2010:356．

［3］ 鄭永年．中國的“行為聯邦制”［M］．上海:東方出版社，2013．

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［5］ 葛克昌．稅法基本問題［M］．北京:北京大學出版社，2004．

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［8］ 賀俊程．我國地方政府債券運行機制研究［D］．北京:財政部財政科學研究所，2013:57．

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