關于推進財政資金預算績效管理的思考

□　張靜

關于推進財政資金預算績效管理的思考

□張靜

我國各級政府現階段正積極推進預算績效評價與管理工作，強化支出責任和效率意識。本文結合國內外相關領域取得的經驗成果，探索如何推進我國財政資金預算績效管理，提高公共資源配置效率，建立廉潔、高效、透明的政府。

2014年我國一般公共財政支出已經突破15萬億大關，如此龐大的財政資金，迫切需要各級政府強化支出責任和效率意識，提高預算約束力，加強預算資金的績效管理。2014年《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》中明確要健全預算績效管理機制，將績效管理的范圍逐步拓展到所有財政資金和各級預算單位。我國財政資金的預算績效管理起步晚、法律法規不完善、理論體系和實踐經驗不成熟，各級政府當前正積極探索全面推進預算績效管理工作。

一、績效和預算績效管理

績效是指組織或個人在一定時期內投入產出的效率與效能。其中投入的是人、財、物、時間、信息等資源，產出指的是工作任務和工作目標在數量與質量方面的完成情況。“績效管理”一詞源于企業管理。20世紀80年代，西方國家普遍遭遇財政危機和政府信任危機。1992年，美國戴維·奧斯本和特德·蓋布勒學者出版了《改革政府——企業精神如何改革著公營部門》，績效管理理念被引進到政府管理中。

預算績效是財政預算資金使用的效率和效果。預算績效管理強調以支出結果為導向，強化支出責任和效率意識，要求各級預算單位和部門在預算的編制、執行過程中更注重資金的效率和效果，即政府為履行其職能所動用的財政資金能否最大限度發揮其功效。

二、我國政府預算績效管理現狀及困境

我國預算績效管理起步較晚，理論和實踐經驗不足。黨的十六屆三中全會首先提出“建立預算績效評價體系”。2011年初，國務院批準成立政府績效管理工作部際聯席會議，開始啟動績效管理工作。2013年財政部出臺了《預算績效評價共性指標體系框架》，構建了規范的預算績效評價共性指標體系。但文件規范的共性指標偏重于合規性要求，對效果、效益的考核并不完善。各級政府目前都在積極推進，但地區發展不平衡、思想認識不夠統一、制度建設相對滯后。

現階段各級政府預算績效管理重點工作是對項目資金的績效評價。績效評價包含兩個層次：一是各預算部門自評價，提交預算績效的自評價報告，分析本部門項目資金的績效與不足；二是財政部門結合檢查情況，與第三方評價機構對預算單位的自評價工作進行指導并提出建議。

財政支出績效評價是預算績效管理體制的核心部分，但是由于績效評價是世界公認的難題之一，各國政府績效評價的理論研究和實踐探索仍在進行之中。首先，績效內涵豐富，包括公眾滿意度、責任、效率、效能等，對此進行評價是一項十分復雜的工作；其次，如何建立一套科學的績效評估指標體系是個難題。政府各部門職能各不相同，職責目標都不一樣，要把這些多元化職能和職責轉化成可量化的、可考核的目標難度不小。再次，財政項目資金可行性論證、評價結果的公信力、評價結果的運用都有待規范和完善。

三、美國政府績效管理經驗及借鑒

美國是世界上最先探索政府績效管理的國家之一。伴隨著新公共管理理論的興起，美國開始普遍重視這種“以結果為導向”的績效管理理念。摒棄傳統對財政支出過程管理的控制，更加重視對財政資源使用效果的管理。美國績效管理的根本性突破是對績效管理進行了立法。1993年，美國頒布了《政府績效與結果法案》（The Government Performation and Results Act，簡稱GPRA）。GPRA作為美國政府績效管理的基本法律，以國家財政預算改革作為切入點，全面規定了立法目的、年度績效計劃、年度績效報告、管理責任等內容，并著重鼓勵行政管理中的放權與減少程序控制。

在政府績效評價實踐中，美國構建了多種典型的績效評價指標模型。如：政府會計標準委員會的評價模型、國家績效評估委員會的評價模型、聯邦政府的通用績效指標、平衡計分卡評價模型等。平衡計分卡是從企業發展的戰略出發，開發的一種績效管理模型，美國廣泛借鑒平衡計分卡，建立政府績效評價模型。1996年，美國交通運輸部的采購部，最先采用平衡記分卡對政府機構進行評價。

美國政府績效評價活動的特點是：一是將績效評價運用到戰略計劃的制定與改進、政府采購等方面。在GPRA頒布之前，聯邦機構多數不考慮戰略規劃，工作計劃基本以財政年度為限。GPRA的要求大大強化了長期計劃目標。二是對公共財政支出績效評價從以往鑒證式的事后評價過渡到事前評價與事后評價相結合，強調評價結果的應用。三是更加重視績效審計所發揮的綜合性作用，即“3Es”審計，經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）。

四、深化財政預算資金績效管理的建議

（一）加快建立政府績效管理的法規體系。

目前我國預算績效管理的指導性文件都集中在部門規章。應盡快將我國目前的各種預算績效管理措施納入到法治化的軌道，加強立法保障，強化統一規劃和指導。建議出臺相應的法律法規，讓政府預算資金績效管理盡快走上規范化和制度化的道路。

（二）先重點后全面，逐步推進。

目前各級財政績效評價重點是項目資金，應不斷完善項目資金的績效評價，等條件成熟、經驗豐富、體系完善了再逐步過渡到所有財政資金。對項目資金的績效評價應注重可行性研究和論證，及時編制績效目標。部分省市2016年度專項資金預算績效目標編制已經和部門預算編制同步進行。

（三）從戰略高度推進和規劃科學的績效評價指標體系。

評價指標宜粗不宜細，定量與定性相結合。根據《預算績效評價共性指標體系框架》選擇一些共性指標，重點設計能具體反應各項目資金不同性質和特點的個性指標。指標的設計不應是千篇一律的模式和標準，不能讓評價體系流于形式。

（四）實行評價主體多元化。

由第三方專業評估機構開展政府績效評價，充分發揮外部評價力量。如蘭州大學的“中國地方政府績效評價中心”接受甘肅省政府委托，對所轄14個市（州）政府和39個職能部門進行的績效評價，探索我國地方政府績效評價新模式，引起廣泛關注。美國福特基金自1986年起資助哈佛大學肯尼迪學院創辦“美國政府創新項目”，來推動政府管理的創新與績效評價機制。

（五）加強政府績效審計。

我國目前的審計工作基本都側重財務審計，本質是對單位經濟活動的監督，關注資金使用的合法合規性。而績效審計更注重資金使用的效率和效果。西方各國績效審計占全部審計工作量的比例在不斷提高，如美國審計總署績效審計占全部審計工作量達到85%、加拿大為40%、英國為35%左右。從某種意義上說，預算績效管理的目的不僅是改變預算管理模式，更主要的是改變政府的行為導向，是經濟發展、社會進步對行政管理提出了更高的要求。預算資金的績效管理是建立廉潔、高效、透明政府的必要組成部分。

［1］鮑靜《政府績效管理理論與實踐》，社會科學文獻出版社2012年版。

［2］王麗平《政府績效管理研究》，人民日報出版社2013年版。

［3］毛太田《地方政府公共財政支出績效評價研究》，光明日報出版社2013年版。

［4］張君《部門預算績效管理研究》，中國博士學位論文全文數據庫2014年。

［5］王海濤《我國預算績效管理改革研究》中國博士學位論文全文數據庫2014年。

［6］葛洪朋、韓珺、王云《對行政事業單位預算績效管理的思考——以高校為例》，《財務與會計》2014年11期。

（作者單位：江蘇省交通廳運輸管理局）