我國農村宅基地使用權從行政分配到市場配置的現實基礎與制度設計

宋新宇

(河南財經政法大學刑事司法學院 河南鄭州 450000)

我國農村宅基地使用權從行政分配到市場配置的現實基礎與制度設計

宋新宇

(河南財經政法大學刑事司法學院 河南鄭州 450000)

歷史上我國農村宅基地使用權由于具有特定社會成員的生存保障功能，成為一種由行政機關主導分配的福利品。然而戶籍制度改革要求政府提供的社會保障等基本公共服務在城鄉實現均等化，宅基地使用權也應該剝離福利性而恢復原有的財產屬性、商品屬性。未來我國宅基地使用權應由土地所有權人按照市場規則有償設立，以實現土地資源的最優配置，只要健全宅基地使用權設立收益的使用和分配制度，并不會損害農民權益。

宅基地；身份；行政分配；商品；市場配置

我國在特殊的歷史背景下形成了宅基地使用權行政分配制度，并在農村適用、沿襲了幾十年，然而宅基地使用權的行政分配不僅導致土地所有權人權益得不到維護，還造成宅基地無法按照市場規律實現資源優化配置。隨著戶籍制度改革的推進、城鄉社會保障體系的健全，宅基地的福利品性質逐漸淡化、商品屬性越來越明顯，因此按照市場規則要求，重構農村宅基地使用權取得制度，將是未來我國農村土地制度改革的一個重要方向。

一、我國農村宅基地使用權行政分配制度形成的緣由

農村宅基地使用權制度是具有中國特色的制度，[1]其特色不僅體現在只有中國才有宅基地使用權這一法律概念，而且還體現在其特殊的設立、配置方式上。長期以來，我國農村宅基地使用權設立一直由行政機關主導。我國《物權法》第153條規定，宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。而依據我國《土地管理法》第62條的規定，農村村民住宅用地，經鄉(鎮)人民政府審核，由縣級人民政府批準。實踐中，農民取得宅基地使用權，需要先填寫建房用地申請表，經村民委員會組織村民會議或村民代表會議討論通過后，提交鄉(鎮)土地管理部門，后者接到申請后到現場查看宅基地申請是否符合鄉(鎮)土地利用總體規劃、是否盡量利用了原有的宅基地和村內空閑地，鄉(鎮)人民政府審核同意后，再報縣級人民政府土地管理部門批準。

目前我國大部分學者都認為，宅基地使用權是一種用益物權，“農村宅基地使用權是所有權人以外的民事主體享有的對農村宅基地進行占有、使用、收益的權利，因此毋庸置疑可歸于用益物權?！盵2]一般來說，用益物權是由所有權派生的財產權，作為一項財產應在市場上由市場主體自己設立。然而為何宅基地使用權的設立由政府行政機關批準？原本的財產權取得制度，為何會異化為一種行政機關對資源的分配制度？這源于我國宅基地使用權形成的特殊歷史背景和功能。上個世紀60年代初期，隨著人民公社化運動的高漲，土地公有制運動走向絕對化，耕地、住宅用地等也成為集體土地歸集體所有。農民在喪失基本生產資料所有權之后，只能依賴集體的財產取得生存保障。為了滿足人民的居住需求，我國在計劃經濟時代的很長一段時間內，在城市根據職工職級和工齡實行住房分配政策，在農村則實行住宅建設用地(宅基地)由集體供應、房屋由農民自建的政策，其出發點是為了滿足在土地集體所有的前提下農民在建造房屋時使用土地的需求。因此，我國宅基地使用權的出現，是為了保障居者有其地，其性質猶如居住權。[3]我國宅基地使用權的一系列制度都體現了這一點：第一，宅基地使用權是一種基于身份而取得的權利，只有農村集體經濟組織的成員才能申請宅基地。“成員權與土地的結合使得農村宅基地使用權制度發揮著一定的保障功能?！盵4]第二，我國農村宅基地使用權按戶均分使用，實行一戶一宅制；第三，實踐中宅基地使用權基本上由農民無償取得。通常認為，宅基地使用權不是在市場中通過交易以支付對價的方式而獲得，無須支付任何使用費用。[5]總之，歷史上我國宅基地使用權承擔了生存保障功能，其作為一種福利，當然不能依據市場的方式來配置，公平的提供社會保障是國家對社會公民的一種義務和責任，因此在計劃經濟時代行政分配成為宅基地資源配置順理成章的一種模式。雖然我國市場經濟體制建設目標早在1992年就已確立，但我國城鄉有別的社會保障制度在2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》出臺之前都未發生質的變化，導致宅基地使用權的功能以及與之相適應的取得制度并沒有變革的空間。正如學者所指出的，我國宅基地使用權制度設計適應了城鄉分割的二元社會結構。[6]

二、我國農村宅基地使用權行政分配制度的理論悖論與實踐弊端

盡管農村宅基地使用權的行政分配在解決農村農民特定生活保障問題上具有一定的歷史合理性，然而隨著社會發展，其理論悖論與實踐弊端也越來越明顯。首先，宅基地使用權是在宅基地土地所有權上設立的他物權，而依據我國《憲法》和《物權法》等法律的相關規定，農村宅基地的所有權人是農民集體，農民集體作為土地所有權人，對土地享有占有、使用、收益、處分的權利，宅基地使用權的設立行為也應該是由所有權人和使用權人雙方協商確定的民事合同。雖然農村集體的土地所有權受到較多限制，但是這種限制應該限于公共利益的范疇，宅基地使用權的設立只要做好土地用途管制就可以維護公共利益，完全沒有必要由政府機關進行審批，這種做法是對土地所有權人權利的嚴重侵害。其次，宅基地使用權的取得由政府部門審核批準，在性質上類似于行政許可，但宅基地使用權的取得并不屬于我國《行政許可法》第12條規定的可以設定行政許可的事項。一般認為行政許可是對一般人的權利和自由加以限制或禁止為前提，因此需要進行行政許可的事項越多，對人們的行為限制也就越多，而市場經濟中主體的權利與自由不能隨意加以限制，因此需要對行政許可的范圍加以嚴格控制。依據《行政許可法》第13條的規定，即便屬于《行政許可法》第12條所列事項，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的，可以不設行政許可。宅基地使用權的設立，對土地所有權人的利益影響最大，而土地所有權人完全可以自主決定，國家為了防止在宅基地設立過程中出現私建、亂占現象，只需要規定宅基地使用權的設立標準、用地標準，由土地管理部門予以監督就可以，完全沒有逐一地審批。宅基地使用權由政府機構審批，其實是政府對民事權利設立這一私人領域的干預，而這種干預并沒有法理基礎。

在實踐中，由于對宅基地的分配進行嚴格控制，宅基地不是市場交換意義上的一種資源，被強調的往往只是其福利性和社會保障功能，其財產屬性被嚴重忽略。這不僅導致土地所有權人不能在宅基地使用權設立過程中維護自己的權益，更重要的是既然宅基地是政府批準給予的福利，以行政方式配置，在我國立法和政策上也就不允許其作為一種資源在市場上自由流通。2004年10月21日國務院發布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》第2條第10款就規定，“加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地?！?依據我國《擔保法》第37條的規定，宅基地使用權也不能用于設定抵押。然而，隨著我國戶籍改革的深入推進，大量農業轉移人口進入城市，農村人口在流入城市后也會出現常住化趨勢，根據相關資料的統計，東部發達地區有10%的農民在城市購房。[7]閑置的農村宅基地卻無法自由流轉，這不僅導致土地資源的浪費，由于現實中許多農民都把大部分資金和積蓄都投在了住宅建設上，農民的宅基地使用權以及其上的房屋不能作為抵押物獲得融資、不能自由轉讓，其房產的價值就大打折扣，資金短缺、融資渠道窄仍然成為農業剩余勞動力自謀職業的主要瓶頸。如果農民在農村的土地權益不能成為一種可以變現的財富，就勢必成為農民順利進城的一個束縛。[8]

三、我國農村宅基地使用權市場配置的現實基礎

2014年7月國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)，指出要統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，不斷擴大教育、就業、醫療、養老、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋面。我國建國之后戶籍制度的特點是根據地域和家庭成員關系，將戶籍屬性劃分為農業戶口和非農業戶口，擁有不同戶籍的人在社會保障、教育、就業等方面都享有不同的權利，長期以來針對農村居民并沒有普遍建立起醫療、教育、就業等基本社會保障體系，因此，才產生了特殊的宅基地使用權、土地承包經營權等制度，以作為農村居民的生活保障。然而，戶籍制度改革的一個重要措施就是全面推進社會保障體系建設，《意見》還專門指出，要采取多種方式保障農業轉移人口基本住房需求。其實在十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》之后，我國農村社會保障體系如“新農合”等已逐漸建立健全。不管是對于進城農民還是仍舊居住在農村的農民而言，在社會保障逐步完善的情況下，宅基地的生活保障功能已沒有存在的空間，完全應退出歷史舞臺，宅基地也不應該再作為一種集體經濟組織的內部福利品存在。其實社會保障是對處于特殊困難人群的一種救助，[9]宅基地作為福利品給予集體經濟組織所有成員，與一般的社會保障范疇存在重大區別。比如宅基地是平均分配給農村集體經濟組織成員的，即便有的成員在城鎮已經購房定居。社會保障包括醫療、養老、失業、最低生活保障等內容，其內容遠比土地的社會保障功能要全面，其針對有特殊需要的群體進行救助也更合理公平，以現代社會保障制度取代宅基地使用權的社會保障功能也是社會發展的必然趨勢。

如果剝離了宅基地的社會保障功能和福利性，那么宅基地也就應該恢復其作為土地原有的財產屬性、商品屬性。市場經濟中，只要社會對某種資源有需求，該資源就具有交換價值，就應該成為一種市場中的商品。土地是人類社會賴以生存生產的基本條件，無論在何時土地都是一種資源，市場經濟中的土地也是一種特殊的商品，“與陽光、空氣不同，土地資源的稀缺性，并往往被某些人所壟斷，當人們要取得不屬于自己占有的土地的使用價值，就必須對占有土地的所有者支付一定的代價，這種代價就是土地價格。”[10]對農民來說，土地不僅是一種生產性要素，更是一種財產性要素。作為一項財產、商品，宅基地肯定要在市場中流動，由市場來調節供需。不過我國宅基地作為商品，其在市場中流動的只能是使用權。我國雖然嚴格限制宅基地使用權的流轉，然而市場經濟中各種要素的流動，已產生了宅基地的流轉需求，形成了宅基地隱形的流轉市場，據北京市大興區房管局統計，該區2004年1—8月發生的關于宅基地流轉的訴訟案件占土地行政訴訟案件的81%；據大興區人民法院統計，該院2004年1—10月共受理宅基地訴訟案件35例，占總受理案件的48%。[11]這就說明，宅基地在市場中的流轉需求是阻擋不住的。宅基地作為重要的生產要素，理應通過市場進行配置，在市場的調節下才能使宅基地配置到其最能發揮作用的使用者手中。

四、我國農村宅基地使用權市場配置的制度設計

隨著戶籍制度改革的深入，在農村社會保障與城市社會保障均等化的前提下，宅基地從一件福利品轉化為一件商品，我們就要按照市場經濟的規律重構宅基地使用權配置制度，這是我國農村宅基地使用權制度必然的改革方向，“一切稀缺資源優化配置的必要途徑是按市場需求流動?！盵12]重構宅基地使用權配置制度，包括以下幾個方面：

(一)宅基地使用權由所有權人與使用權人共同設立

宅基地使用權作為一項財產權、他物權，應由所有權人與使用權人協商設立，而政府機構不應參與這種資源配置的私法活動。在宅基地使用權取得問題上，政府、農民集體、農民的關系需要重新定位，應讓土地進入市場，以市場手段來配置資源，政府只有基于公共利益需要才可以對宅基地使用權作出適當限制，但不能取代市場的資源配置功能；農民集體可以根據市場的需求自主配置其土地資源。需要說明的是農村土地屬于農民集體所有，但在集體土地處分上要維護好農民個體的權益。學界一般認為集體所有權的最大弊端是集體性質模糊，集體本是一個政治經濟學中的所有制概念，[13]在民商事立法上使用集體概念，無法與民商事法律主體相對應，集體難以歸類于現有立法上的法人、合伙、合作社等主體。依據我國《物權法》第60條規定，集體所有的財產應由相應的集體經濟組織或者村民委員會、村民小組代表集體行使所有權。但集體所有權制度的本意是建立起生產資料的公有制，避免單個人或單個主體對生產資料享有所有權，從而滋生剝削和不平等。集體所有權雖然不承認集體成員是所有權主體，但集體本身并無自己的獨立利益，集體所有權本身還是為了每一個成員的利益而存在，集體財產處分應尊重集體成員的意見。鑒于宅基地使用權設立是對土地的重大處分，因此，應由所有集體成員以會議形式通過決議后，再由相應的集體經濟組織或者村民委員會、村民小組代表集體與宅基地使用權人簽訂宅基地使用權設立協議。

(二)應允許非集體經濟組織成員取得宅基地使用權

宅基地不再作為一項社會保障、不再作為集體經濟組織成員的內部福利之后，宅基地使用權也不應該再局限于只有集體經濟組織成員才能取得。就整個建設用地而言，統一城鄉土地市場、將城鄉建設用地進行統一配置效率最高。宅基地作為市場中的資源，應由所有權人面向所有市場主體來設立。不管是否本集體經濟組織成員都可以與土地所有權人簽訂協議取得宅基地使用權，以實現資源的優化配置。當然集體經濟組織成員、非集體經濟組織成員在取得宅基地使用權的條件應有所區別。作為農民集體所有的土地，農民集體完全可以決定，其所有的土地應優先用于滿足本集體經濟組織成員的居住需求，在滿足本集體經濟組織成員基本居住需求之后的剩余住宅用地，可以出讓給社會其他人員。而取得宅基地使用權的主體也可以自由處分其權益，法律不應該再禁止農民將農村宅基地轉讓給城市居民用于住宅建設。

(三)宅基地使用權有償取得，依據市場規律定價

宅基地屬于農民集體所有，在農村集體經濟組織成員取得宅基地使用權時，是有償設立還是無償設立，應由農民集體自主決定，只要一視同仁不侵害個別集體經濟組織成員的權利即可。當然為了避免在無償取得宅基地條件下出現村民不管有無需要都會申請多占宅基地、導致資源浪費的情形，筆者主張宅基地有償取得，這樣更能促進物盡其用，只要健全宅基地有償出讓收益的使用管理制度，并不會損害農民個體利益。在本集體經濟組織之外的人員取得宅基地使用權時，要普遍建立起宅基地使用權有償取得制度，由使用權人支付使用土地的對價。建立宅基地使用權有償設立制度，還要同時建立拍賣等公開競價程序，以保障宅基地使用權設立價格的公正。農村集體經濟組織有權組織拍賣委員會或者聘請拍賣公司組織宅基地使用權的拍賣活動。拍賣所得收益歸農民集體所有，要建立財務公開制度，保障這些收益還用于集體的公共支出、村民的福利改善、農民集體經濟組織基礎設施建設，同時要完善農民集體經濟組織收益分配制度，這樣宅基地使用權的有償出讓同樣會促進農民集體、農民個人利益的實現。對于歷史上已經無償取得的宅基地使用權，應予以尊重，不過在宅基地使用權人有償轉讓其無償取得的宅基地使用權時，轉讓價款中的土地收益應由農民集體取得。

[1] 陳小君,蔣省三.宅基地適用權制度: 規范解析、實踐挑戰及其立法回應[J].管理世界,2010(10):59.

[2] 王娜加.農村宅基地使用權的性質與物權重構[J].廣州大學學報(社會科學版),2008(5):14.

[3] 孟勤國.禁止宅基地轉讓的正當性和必要性[J].農村經營管理,2010(5):24.

[4] 喻文莉.論宅基地使用權初始取得的主體和基本方式[J].河北法學,2011(8):121.

[5] 高圣平.宅基地性質再認識[J].中國土地,2010(1):20.

[6] 王崇敏.論我國宅基地使用權制度的現代化構造[J].法商研究,2014(2):35.

[7] 長子中.當前農民市民化進程中的宅基地問題[J].中國經貿導刊,2011(2):39.

[8] 郭曉鳴,張克俊.讓農民帶著“土地財產權”進城[J].農業經濟問題,2013(7):4.

[9] 葛壽昌.社會保障經濟學[M].上海:復旦大學出版社,1990.

[10] 許經勇.論土地商品屬性與土地市場體制的基本特征[J].福建學刊,1995(3):3.

[11] 中國社會科學院農村發展研究所、國家統計局農村社會經濟調查司.2005—2006年：中國農村經濟形勢分析與預測[M].北京:社會科學文獻出版社,2006：244.

[12] 王萬茂.土地資源部門間分配與耕地保護[J].中國土地科學,1997(2):4.

[13] 王利明.物權法論[M].北京:中國政法大學出版社,2008：144.

[責任編輯 譚金蓉]

2015-03-12

本文為2014年度河南省軟科學研究計劃項目“新型城鎮化進程中農村土地法律制度建設研究”的階段性成果(142400410056)。

宋新宇(1974—)，女，副教授，主要從事法學研究。

D922.32

A

2095-1124(2015)03-0044-04