政府購買服務：現狀、問題及對策――以武漢市為例

宋 萍

（武漢大學政治與公共管理學院 湖北 武漢）

一、武漢市政府購買服務的現狀及成效

政府向社會組織購買公共服務，是指政府將原來直接提供的公共服務，通過直接撥款或公開招標等方式，交給有資質的社會組織來完成，最后根據擇定者或中標者所提供的公共服務的數量和質量，來支付相應服務費用，也就是通常而言的“百姓點菜、政府買單、社會力量干活”。

隨著政府購買公共服務成為社會各界關注的焦點，湖北省根據國務院辦公廳《指導意見》精神與省實際情況，于2014 年1 月發布了《關于政府向社會力量購買服務的實施意見（試行）》，并發布了向社會力量購買服務的指導目錄。武漢市于2014 年2 月發布了《市人民政府辦公廳關于加快推進政府向社會力量購買服務的意見（試行）》，并同時發布了武漢市人民政府向社會力量購買服務指導目錄（第一批）。湖北省與武漢市的這兩份文件對政府購買公共服務的重要意義、指導思想、原則和目標、購買主體、承接主體、購買范圍、購買程序、資金管理、績效評估以及保障措施等，都做了規定。湖北省、武漢市政府的部分購買主體在此文件出臺之前已開始了向社會組織購買公共服務的嘗試與探索，例如，武漢市政府從2010 年開始出資，由武昌區殘聯全程監控，連續三年為嚴重喪失生活自理能力的殘疾人向家政公司購買居家服務；2012 年，武漢市黃陂區向運輸公司投資700 萬元購買28 輛校車接送中小學生；2014 年初，武漢市民政局決定投入1493.6 萬元進行政府購買公共服務。2014 年5 月28 日，標的為80 萬元的社會組織評估項目成功開標，“武漢楷信社會組織評估中心”以66.5 萬元中標，這是武漢政府購買服務公開招標的第一單。又如，2014 年6 月江岸區團委拿出專項資金向社會組織購買暑期青少年服務，購買內容包括青少年法制宣傳、自護教育、歷史認知、傳統文化教育、體育競技、手工實踐、社會體驗、藝術賞析、文娛活動等內容。申請承接此次暑期青少年服務供給的有番茄苗美術中心、武漢市逸飛社會工作服務中心、江岸區少年兒童圖書館等共計19 個社會機構。

武漢市政府向社會組織購買公共服務工作實施的時間不是很長，尚處于起步探索階段，但該工作正逐步走向規范化、規模化。

二、武漢市政府向社會組織購買公共服務存在的問題

1.相關制度規章不完善

湖北省關于政府購買公共服務的相關法律法規有兩項，即2007 年湖北省政府制定的《湖北省政府采購工作規范》，2014 年1 月省人民政府辦公廳印發的《關于政府向社會力量購買服務的實施意見（試行）》。其中，《采購規范》未對政府采購公共服務類產品內容進行明確規定，而《實施意見》的規定比較籠統、操作性不強，給政府相關部門開展工作帶來了一定的困難。

社會組織的稅費繳納制度不同于一般的企業組織。近些年來，政府出臺了一些社會組織稅費繳納的優惠措施。調查表明，由于社會組織申請稅費減免的要求普遍過高、程序過于繁瑣，很多社會組織仍在承受著較高的稅費負擔。武漢市社會組織普遍反映他們的稅費重，稅收優惠力度小，水電費主要按照工業用標準收取而使得運行成本高。

2.政府購買服務方式單一、購買程序缺乏規范

在國外，政府購買公共服務采用公開招標的達到80%以上，而武漢市政府購買公共服務大部分采取的是委托方式。如武漢市民政局最近公布的九大項目中有六項采取“委托”方式，這容易出現尋租、設租等現象。武漢市規定，政府購買服務的項目金額達到100萬元以上的才必須采用公開招標方式。這些都導致現有的招標程序公開透明度還不足，同時對負責招標的公司以及項目評估專家的信息披露還不夠。

3.社會組織資金來源渠道窄，缺乏自我造血能力

資金是社會組織生存與發展的血液。社會組織資金來源一般應該有政府資助、社會捐贈、服務收費等多種渠道。調查顯示，武漢市社會組織的運營資金很少來自于政府資助與社會捐贈，也沒有拓展服務收費來源等渠道，只是單一的利用自己組織的專業服務優勢爭取資金。同時，社會組織自身的造血功能不足，市場運營的意識和能力又不強，這些都對社會組織的自身發展造成嚴重的阻礙。

三、推進武漢市政府向社會組織購買公共服務工作的建議

1.規范政府購買公共服務的程序

政府購買公共服務必須按照公平、公正、公開的原則，奉行嚴格程序、競爭擇優的理念。一般而言，政府購買公共服務工作應該遵循如下程序：

第一步，明確需求，制定規劃。政府要廣開言路，全面收集社會公眾關于公共服務需求的信息，切實了解社會需求，尋求公眾最關心的問題。武漢市政府可以借鑒杭州等地的辦法，設置問卷在網上提供征集意見的平臺，使公眾表達需求的渠道多元化。同時，武漢市政府在社會發展規劃和財政計劃方面，要制定具有可操作性的具體規劃，明確擬購買服務的項目、數量與質量。

第二步，公開購買，簽訂合同。對需要購買的服務，根據標的額以及服務的內容，能以招投標方式的則通過招投標方式。選擇那些具有相關資質、信譽好、知名度高的招標代理機構負責招投標事宜；通過報刊或其他媒體發布招標公告，讓盡可能多的社會組織參與；負責購買的部門自己或委托招標代理機構組成評審委員會，并對評審委員會人員的專業技能等條件嚴格把控；招標機構接受監督以確保嚴格履行招投標程序。對標的額確實很大（比如500 萬元以上）的，評審專家的相關信息、評價的最終結果都要對外公布。

政府應減少委托方式而靈活使用競爭性談判、邀請招標、詢價等競標方式來購買服務。競標的結果，需要通過媒體向公眾公布，接受各界人士的監督，作為承接方的社會組織不得將合同另行轉包。負責購買的部門要和中標（接受委托等）的社會組織簽訂服務購買合同，明確購買金額、服務項目、期限、雙方的權利和義務以及爭議的解決辦法等。

第三步，建立監督評估機制。在購買服務項目過程中，政府應加強監督管理，確保社會組織嚴格履行合同約定的條款、方案。評估委員會或受政府委托的第三方要對承接服務的社會組織就合同的執行情況進行動態評估：在合同執行之前進行預評估，及時發現前期存在的問題，減少偏差；在提供服務過程中進行過程評估，發現并解決執行階段的問題，確保工作順利開展；提供服務結束后，還要對服務的結果進行結果評估。在做好預評估、過程評估和結果評估的同時，要做好適時的反饋工作，形成“制定―執行―評估―反饋”的有機系統，規范并推動購買的順利進行。

2.加大資金投入，完善資金管理辦法

目前，武漢市用于政府購買公共服務的資金較少。以武漢市民政局為例，2014 年武漢市民政局計劃拿出1493.6 萬元用于購買服務，這和南京、杭州等地相比，差距很大。公眾對服務需求較大，服務的供給和需求不平衡，因此必須整合各種資源、籌集多方資金、增加購買預算，加大對政府購買公共服務的資金投入力度。

完善資金管理辦法可以保證資金的有效利用。例如，政府向社會組織購買公共服務撥付資金時，可以根據服務項目性質、服務期限的不同，采用不同的做法。一般情況下，可以在社會組織的服務提供完畢、通過評估確認合格后一次性支付。但如果服務的周期較長，前期需要社會組織墊付大量資金、給社會組織造成巨大資金壓力的，可以向社會組織預先支付一定比例（比如20%）的服務項目啟動資金；隨后根據提供服務完成的進度（比如完成到50%時），支付相應比例的資金（扣除預先支付的額度）；服務提供結束后，再根據綜合的評估結果決定剩余資金的具體支付額。

政府在進行某一項目購買資金的預算時，可以參照基金會資金使用的辦法，預算資金包含一定比例（比如10%及其以下）的組織運營費用，允許社會組織將此部分資金用于組織人員工資、福利以及辦公費等支出。在進行預評估、過程評估和結果評估時，嚴格對此項資金的審計，在減少社會組織的運營壓力的同時，確保社會組織保質保量地提供服務。

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