城鄉基本公共服務均等化的制度變遷特征研究※

衡霞

城鄉基本公共服務均等化的制度變遷特征研究※

衡霞

由于城鄉基本公共服務的長期非均等化供給和公眾要求均等化供給需求的增加，促使了我國城鄉基本公共服務制度經歷了非均等化到均等化的制度變遷歷程，但受到公眾收入水平、偏好與政治民主程度等需求因素的影響，以及憲法秩序、現存制度安排和上層決策者的預期凈利益等制度供給因素的影響，使城鄉基本公共服務制度變遷歷程呈現漸進性的特點，同時由于受到自我強化機制等的影響而產生路徑依賴，又使變遷歷程呈現非連續性特點。本文旨在分析城鄉基本公共服務制度變遷的背景，厘清其變遷歷程與特性，從而有利于促進城鄉基本公共服務在未來的制度供給與需求相適應。

基本公共服務 城鄉均等化 制度變遷

從已有文獻來看，對城鄉基本公共服務均等化的研究主要集中在城鄉非均等化原因、責任主體、財政保障、供給績效、指標體系構建等領域，關于城鄉基本公共服務均等化的制度變遷的研究不是很多。從目前來看，我國城鄉基本公共服務制度經歷了非均等化到均等化的制度變遷，變遷背景的復雜性和變遷歷程可能因受到自我強化機制等的影響而產生路徑依賴，使其呈現出多特征性等。本文旨在分析城鄉基本公共服務制度變遷的背景，厘清其變遷歷程與特性，從制度變遷視角分析其均衡性，從而有利于促進未來城鄉基本公共服務制度供給與需求的匹配度。

一、城鄉基本公共服務均等化制度變遷背景

1．城鄉基本公共服務非均等化制度供給低效率

決策層制度設計的不合理決定了城鄉基本公共服務非均等化的現狀。從制度變遷的歷程來看，基本公共服務由最初的市民統包、農民互助，到后來的醫療、教育、社保等制度改革，到2012年中央制定的基本公共服務體系。十二五規劃為止，城鄉基本公共服務的非均等化現狀仍然沒有較大改觀。以社會保險為例，勞動法明確規定，用人單位不論使用哪種戶籍的職工都必須要交納基本養老保險等國家規定的險種，這本是促進城鄉基本公共服務均等化的有效措施，但根據國家統計局四川調查隊2014年的數據，農民工與企業簽訂合同的比例僅為37．8%，醫療、工傷、失業、養老和生育等保險的比例分別為15．3%、17．3%、36．3%、6．9%、4．7%，①本文的數據，除標明來源的外，均為筆者調研所得，正文中不再標注。農民工并沒有從均等化制度供給中提高社會保障水平。再以職業技能培訓為例，2006出臺的 《關于解決農民工問題的若干意見》規定，各地要出臺政策以提高農民工職業能力和提高農民工就業質量。然而，筆者在青川縣等地調查時發現，相關職能部門確實按要求將撥付的財政資金專項用于農民工的技能培訓上，但是針對的是農民工的輸出地而不是輸入地。農民工平均外出就業時間為9．7個月，也就是說，農民大部分時間都不在家。根據相關職能部門的考核制度，開展的技能培訓只能在考核年度內針對留守老人進行，出現了重復培訓、空白培訓等現象，農民工的職業技能并沒有獲得擴展與提升。調查顯示，農民工現有技能與相關職能部門的培訓幾乎沒有任何關系。新制度經濟學認為，在既定制度框架下，參與者行為能夠增加產出，那么制度就是有效率；當制度與社會需求適應時將導致效率最大化，如果法律和制度沒有與市場需求相適應，市場將很難產生體現任何價值最大化意義的“效率”。事實上，即使制度效率能夠最大化，它也會隨著生存時間的遞增而同時出現效率遞減的趨勢，城鄉基本公共服務均等化制度供給效率也是如此。

2．城鄉基本公共服務均等化需求分化明顯

菲尼認為，按照現有制度安排，經濟主體無法獲得潛在利益，或者為了獲得既定利益付出了更大的成本，那么就會積極行動起來改變現有的制度安排，去獲取原有制度下得不到的預期利益，①D·菲尼著：《制度分析與發展的反思———問題與抉擇》，商務印書館2001年版，第138頁。即產生制度創新需求。從現有制度體系來看，城鄉二元體制使得城鄉居民獲得基本公共服務的機會不均等，公共財政體制的畸形化使得農村基本公共服務供給的缺位和低效率，自上而下的供給制度使得城鄉居民的基本公共服務需求與供給脫節（黨秀云、馬子博，2013），出現了城鄉居民共同面臨的 “上學難”、“看病貴”、“住不上”、“死不起”等問題。在公益性社會組織和慈善機構力量還很弱小的情況下，教育、醫療衛生、住房等社會保障是作為公平正義最后防線的當代政府義不容辭的責任。但不同年齡、學歷、地區的公眾對于基本公共服務的具體需求卻有著很大的差異，比如22歲以下的年輕人希望政府出臺更多的創業新政策，35歲以上的人則希望開展更多的就業技能培訓，55歲以上的人則希望政府提供更多的經濟適用房；年收入20萬元以內的群眾希望政府完善就業創業政策，年收入低2萬元的群體則希望政府多開展公益性群眾文化活動。由此可看出，隨著社會的發展，公眾的公共服務需求從具體的實物需求發展到精神層面的公共服務訴求，包括政府信息公開、公共服務質量提高等。因此，各級政府需要積極回應公眾訴求，以發展的公眾需求為出發點，提升基本公共服務，在政策宣傳、擴大覆蓋面、縮小城鄉差異、提高服務質量等方面的力度，通過審慎分析和系統謀劃，將區域承載力與公共需求適配，以需求為導向，盡力而為；以環境為框架，量力而行，循序漸進、科學和可持續地推進基本公共服務均等化。

3．城鄉基本公共服務均等化制度收益大于成本

汪丁丁在《制度創新的一般理論》中提到，只有當利潤（或虧損）成為為減少不確定性所作努力的報酬時，人們才會為利潤而創新。因此，在鼓勵人們追求高利潤的社會里將會有更多的人去創新，并大大提高人們在逆境中獲得更多收益的概念。②轉引自汪丁丁：《制度創新的一般理論》，載盛洪主編：《現代制度經濟學》，北京大學出版社2003年版。城鄉基本公共服務均等化的制度創新是各級政府回應公眾訴求的理性選擇，是國家繁榮、人民幸福的根本所在。然而，各級政府作為理性的經濟主體，在制度創新過程中必然要權衡成本與收益的關系，即收益最大化與成本最小化。在城鄉基本公共服務均等化制度創新過程中，政府的收益包括人民滿意度的提高、政權合法性基礎的鞏固、地區經濟的發展、自身利益的強化等；成本包括決策成本、實施成本、機會成本和風險成本等。從制度創新的成本與收益類型來看，很難對其進行經濟計算，也不清楚某項公共服務的及時供給與地區經濟發展的相關性有多高。但是，城鄉基本公共服務均等化制度要求下的財政投入是可以計算的。如四川省“十二五”末在基本公共服務領域的投入總量比“十二五”初增長了70%以上；收益也很明顯，中小學寬帶網絡接入率達到85%，農村公共衛生廁所普及率提高到69%，工業廢水排放量和二氧化硫的排放量減少了近10%。從公眾滿意度的問卷調查來看，平均滿意度超過了20%，若加上對現狀持“無所謂”態度的比例，將達到70%以上。由此可見，城鄉基本公共服務均等化的制度收益主要體現為現在與過去的百分比和公眾滿意度的高低，很難用具體的金額進行衡量。近年來，建設人民滿意的服務型政府是我國行政體制改革的重要目標，公民的利益和需求是政府的首要價值與追求，因而許多地方政府均把公眾滿意度調查作為評估政府績效的最終標準。從這個層面上來看，城鄉基本公共服務均等化的制度收益是無法用先期投入的金錢來衡量的，它取決于政治支持和其進入統治者效用函數的商品。因此，該制度變遷只能由政府進行強制性推動，以避免誘致性制度變遷時產生的私人收益與社會收益的矛盾，以及搭便車問題和私人間達成一致時出現過高交易成本等導致的制度供給不足。

二、城鄉基本公共服務均等化制度變遷路徑考察

諾思認為有五種因素決定了制度變遷：一是資源稀缺性。當資源稀缺時，經濟競爭更為充分，制度與組織的相互作用不斷加強，從而決定了制度變遷。二是技能與知識。組織要在競爭中贏得發展的機會，就要源源不斷地投入技能與知識，從而逐漸改變制度。三是制度激勵。當現有制度提供了足夠的激勵時，又鼓勵人們不斷地提高能獲取這種最大報酬的知識與技能。四是直覺。人們獲取最大報酬的直覺來源于制度激勵下的博弈。五是制度變遷的直接影響因素包括規模經濟、互補性和外部性等。但是僅僅只有上述因素還不足以推動制度朝預期的方向演進，它還需要有能夠預見潛在經濟利益的首創者和推動者，并能在具體可執行方案引導下動員社會群眾的積極參與。

1．城鄉基本公共服務均等化的制度變遷歷程

劉志昌（2014）把城鄉基本公共服務均等化變遷歷程大致分為三個階段：一是平均導向時期（1949－1984年），城市與農村社會保障呈集體化與平均化特征；二是差異導向時期（1985－2005），城鄉二元社會保障體制開始分化，并逐漸穩定，這也是城鄉基本公共服務差距不斷擴大的時期；三是均衡導向時期（2006－），雖然城鄉基本公共服務非均等化程度仍然較為突出，但社會保障的城鄉一體化成為顯著趨勢。關于城鄉基本公共服務非均等化歷程的分析，已有諸多文獻，因此本文在這里只探討2005年以來的均等化制度推進歷程。

在2005年通過的 《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中，提出“按照公共服務均等化原則，加大對欠發達地區的支持力度，加快革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區經濟社會發展”，這是中央層面首次提出了“均等化”概念，也標志著從中央到地方的非均等化基本公共服務供給制度開始改革。在此之后，公共服務均等化成為各級政府改革與建設的重要價值追求，各級地方政府不僅要把基本公共服務覆蓋面、基本公共服務的保障和供給水平，以及各級政府財政能力在內的相互關系協調處理好，還允許社會和市場參與供給，從而提高公共服務質量和效率，推動基本公共服務的公平、可及、持續等目標。2007年取消了農村義務教育學雜費，2008年取消了城市義務教育學雜費；2009年起推動覆蓋城鄉居民的公共衛生服務體系的建立，尤其在農村廣泛推行“C6服務包”活動，改善農村公共衛生現狀，等等。2012年，中央出臺了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，把政府主導、社會參與、公辦民辦等模式作為基本公共服務供給的創新形式。自2011年起，國家不斷地提高新農合的補貼標準，目前已經在2014的基礎上再提高60元；2014年，在全國范圍內建立了統一的城鄉居民基本養老保險制度，等等。目前，從中央到地方的城鄉基本公共服務均等化制度體系基本建立。

從十二五規劃中可以看到，十大領域的44大類80小項的基本公共服務幾乎不可能由市場機制自發解決，作為壟斷者的國家，是惟一合法的、施行強制力量的單位，能以低于競爭性組織的費用提供上述制度性服務，從而解決由非均衡制度產生的私人間、區域間、城鄉間的不均衡事實。林毅夫認為，只有決策者的預期收益高于制度變遷的費用時，才會主動推進制度變遷，否則無效率的非均衡制度仍然長期維持。但是，城鄉基本公共服務均等化制度的強制性變遷并不完全等同于林毅夫所說，是因為不同選民集團對現有收入進行再分配而發生，而是基于廣大公眾強烈要求均等化的制度訴求和政治改革而作出的積極回應，不同選民集團有重新分配收入的能力促使他們進入某一要素市場，但還是必須要以政府硬性支持為前提。

2．城鄉基本公共服務均等化制度變遷的約束條件

新制度經濟學認為，制度創新性行為的出現時間節點在于決策者當下的預期收益大于預期的成本。即制度變遷的均衡狀態取決于成本收益比。城鄉基本公共服務均等化的制度安排是強制性的制度變遷，根源在其社會收益與政治收益大于制度變遷成本。具體來說，大致有三個方面的原因是政府主導強制性制度變遷的核心因素：行為目標、社會的和諧穩定、經濟增長。政府的行為目標是由特定的社會結構加以限定的，只要上層建筑沒有發生結構性變革，它就不會在特定階段內發生變動，也不可能為少數利益集團所左右。歷年來，我國注重經濟發展，社會發展較為滯后，盡管人們的生活水平得到了大幅提升，但城鄉間與區域間的貧富差距日益擴大，城鄉發展失衡等社會問題突顯，推進城鄉基本公共服務均等化有獲利機會卻不能自動實現，因而成為各級政府應對市場失靈的政策選擇。我國的基本公共服務的制度安排從有效率失公平向公平與效率并重轉變，它順應了人們從“謀幸福”向“圖發展”的轉變訴求，適應了社會體制改革從“政治、經濟轉型”向“社會轉型”的同步演進。社會轉型時期，權貴資本的結合可能使某些公共政策出現短期偏差，但各級政府仍然會守住民意這條底線，確保當地社會的和諧與穩定，這就構成了制度變遷的第二重約束條件。政府行為目標約束下穩定的社會環境是經濟可持續增長的關鍵，可持續的經濟增長反過來又會日益增強政府對城鄉基本公共服務均等化制度安排的創新動力進行權衡與分析。一旦在不影響社會穩定的政府行為目標框架下，創新性的制度安排就會在內部結構變化與外在約束之間進行相互調整和適應，即降低成本或調整約束性條件。均等化的制度安排是政府行為目標下實現社會穩定的政治訴求，還處于成本收益邊界內的制度變遷，較少涉及到制度變遷的交易費用與風險。

三、城鄉基本公共服務的制度演進特征

1．從非均衡到均衡

林毅夫認為，制度不均衡的主要原因在于四個方面：一是制度服務需求改變；二是制度選擇集合改變；三是相關信息技術的改變；四是其他制度集合的改變。①林毅夫：《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載盛洪主編：《現代制度經濟學》，北京大學出版社2007年版，第384頁。城鄉基本公共服務的制度供給從建國以來的較長時間里都體現為城鄉差異：最初由國家承包城市職工的醫療服務，農民卻是醫療互助；醫療改革后，單位承擔了在職職工的部分醫療成本，流動職工的醫療費用卻沒有著落，農村的互助醫療制度徹底破產，導致群眾有病“看不起”，農民則因病致貧；中共十六屆三中全會后，中央陸續推行了新農合、農保等制度，但仍然是城鄉居民有差異的基本公共服務供給制度。調查資料顯示，全國農村居民中得到某種程度的醫療保障的人口占12．68%，其中享受部分公費醫療的人群只占1．16%，更多的是農民或集體承擔繳費責任的商業性醫療保險和農村合作醫療，而87%的農民是完全自費醫療”。②黃慧蕙：《城鄉一體化視域中的基本公共服務均等化研究——基于江蘇吳江市的實踐》，《蘇州大學學位論文（2009）》。這種非均衡的城鄉基本公共服務制度供給引發了巨大的社會問題，如 “看病貴”、“上學難”、“買不起”等，若任由這類現象蔓延、發酵，勢必會動搖黨的合法性執政基礎。對此各級政府不斷地進行創新性探索，給予農民工落戶和子女異地上學與高考的便利、推行社會保險異地結算政策等，盡量做到全體民眾在任何區域都能享受到當地居民的同等待遇，盡管各地的財政實力不同，但基本實現了城鄉基本公共服務供給的制度均等化。

2．政府是主體

隨著人們生活水平的提高，對基本公共服務的需求也從教育、醫療衛生、社會保險等拓展到特殊群體的服務、環境保護等領域。但是，這種廣泛的誘致性需求始終無法解決公共產品正處于外部性的成本負擔。新制度經濟學認為，當既要考慮制度變遷在經濟產出方面的最大化，又要考慮創新性制度安排運行時的社會穩定和其他非經濟收益的最大化等，即“政府租金最大化”時，只能由國家作為制度選擇和制度變革的主體而進行強制性制度變遷，而且僅當產出最大化與租金最大化的綜合收益大于成本時，制度變遷才會發生。③史晉川、江煒、錢滔等著：《民營經濟與制度創新：臺州現象研究》，浙江大學出版社2004年版，第454頁。回顧2005年以來的基本公共服務供給制度的變遷歷程，都源于政府自上而下的強制性供給。不論基本公共服務均等化理念的提出，還是制度設計與規劃，都無一例外地表現出強烈的政府主導和強制性制度變遷的色彩。首先，政府是制度創新的設計者和提出者，其他社會主體是被動的接受者。其次，政府要從基本公共服務制度變遷中獲得最大收益，而這些收益將直接影響政府的某些行為目標 （如社會和諧穩定、經濟可持續增長），所以政府有著更為強烈的城鄉基本公共服務制度變革的內在需求。最后，均等化意義的《國家“十二五”基本公共服務體系規劃》和其他均等化制度均在沒有經過試點和試驗的情況下而直接進行自上而下、全方位地整體推進，尤其強調均等化的目標要在規劃的既定時間內完成與實現。

3．增量制度變遷

近年來，各級地方政府相繼出臺了一些城鄉居民均等化的政策，如農民工與當地市民在購房和教育等方面的待遇相同、城鄉居民養老保險制度銜接、城鄉居民社保異地結算等，體現了我國公民不因年齡、民族、地域、戶籍的不同而享受到機會大致相等的基本公共服務。但是上述政策與制度并沒有改變我國現有城鄉基本公共服務的制度供給框架，而是在原有制度基礎上的改進或銜接。如城鄉居民養老保險制度并軌，需要農民按城市居民最低標準補齊社保基金后才能并軌到系統中，否則仍然保持原有社保支付標準。兩種制度并軌后還涉及到地方財政支付能力問題，因而國家也沒強制要求地方政府并軌兩種制度。由此可見，城鄉基本公共服務制度變遷是在不改變原有制度基礎上進行的改進，通過減少改革的摩擦成本與機會成本來保持制度變遷的穩定性與連續性，是一種增量制度變遷。即在維護城市居民基本公共服務存量收益的同時，增加新的制度變量，當增量改革帶來的預期制度收益大于預期成本時，創新性的基本公共服務制度得以全面推進。反之，如果對存量制度收益有損害，或制度創新主體的成本支出大于預期收益時，舊制度就會被“鎖定”和強化，產生路徑依賴，制度變遷的時間成本和實施成本無疑會加大。

統籌城鄉發展不僅要重視發展的規模與效率，還要注重投入的質量與效益。也就是說，一方面要建立起基于政府承載力的公共服務供給增長機制，同時還要建立基于需求變化的基本公共服務動態調節機制。“十二五”期間，國務院制訂了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，對城鄉基本公共服務的九大領域作出了制度安排。城鄉基本公共服務均等化制度變遷的歷程表明，推進城鄉基本公共服務均等化是縮小城鄉間與區域間發展差距和促進社會公平的著力點，是實現全面建設小康社會的奮斗目標的關鍵點，其核心在于根據制度變遷特點與均衡態勢的形成特性建立供給與需求匹配的制度體系。

1．遲福林、殷仲義著：《中國農村改革新起點：基本公共服務均等化與城鄉一體化》，中國經濟出版社2009年版。

2．麻寶斌、季英偉：《中國基本公共服務均等化改革分》，《政治學》2009年第12期。

3．孫德超：《推進基本公共服務均等化的直接路徑——規范支付轉移的結構與方法》，《東北師大學報》2013年第4期。

4．姜曉萍、郭金云：《基于價值取向的公共服務績效評估體系研究》，《行政論壇》2013年第6期。

5．劉成奎：《自豪感、政府偏好與城鄉基本公共服務供給的影響研究》，《管理世界》2012年第9期。

6．［美］詹姆斯·M．布坎南著：《自由市場和國家 》，北京經濟學院出版社1988年版。

7．李懷：《制度生命周期與制度效率遞減》，《管理世界》1999年第3期。

8．D·菲尼著：《制度分析與發展的反思———問題與抉擇》，商務印書館2001年版。

9．黨秀云、馬子博：《我國城鄉基本公共服務均等化的制度困境及改革路徑》，《西北大學學報》2013年第11期。

10．轉引自汪丁丁：《制度創新的一般理論》，載盛洪主編：《現代制度經濟學》，北京大學出版社2003年版。

11．劉志昌：《基本公共服務均等化的變遷及其邏輯的一個解釋框架》，《社會主義研究》2014年第3期。

［責任編輯：徐元明］

F320．3

A

1009－2382（2015）11－0060－05

衡霞，四川大學公共管理學院副教授、博士（成都 610066）。

※本文為筆者參與的姜曉萍教授的國家社科基金重大招標項目 “城鄉基本公共服務均等化的實現機制與監測體系研究”（項目編號：14ZDA030）的階段性成果。