中國都市連綿區的界定與治理對策述評※
——基于全球大都市區發展的啟示

張震

中國都市連綿區的界定與治理對策述評※
——基于全球大都市區發展的啟示

張震

目前中國城市化率超過50%，并已轉變為人口向以大城市為核心、由眾多大中小城市組成的城市密集區集聚的發展新階段。大都市帶建設成為中國向內需主導發展模式轉變，發揮大國優勢實現大國崛起的戰略聚焦點。該文認為，國內在都市連綿區的界定標準上應首先取得共識，這是國內都市帶發展規劃的前提，針對國內都市連綿區發展中存在的幾個普遍問題，在梳理并借鑒國際成熟都市帶的相關成功經驗基礎上，提出了一些對策建議。

都市連綿區 界定 治理 借鑒

世界城市化經驗表明，一國城市化進程是城市規模由小到大、人口集聚度持續提高的過程，以超大城市為核心，由眾多大、中、小城市組成的大都市帶（Megalopolis）是當代世界城市化的頂級形態。隨著經濟全球化與區域一體化的發展，城鎮密集區域成為集聚國內乃至國際經濟社會要素的巨大影響空間，因此，國家、區域之間的競爭已經突出表現為城市之間的競爭，特別是具有一定國際影響力的特大城市、都市帶之間的競爭。目前，國際上有五大都市帶，分別是：美國紐約都市帶、北美五大湖都市帶（芝加哥為中心）、日本東京都市帶、英國倫敦都市帶、法國巴黎都市帶。這些大型都市帶被認為是最成熟的世界級都市帶地區，在發展過程中積累了很多成功的經驗和做法，對國內都市連綿區的建設規劃有借鑒意義。

一、中國大都市連綿區的界定

1．都市連綿區概念的產生與劃定標準

1957年，戈特曼在研究美國東北部城市化現象的論著《大都市帶：東北海岸的城市化》中，用Megalopolis一詞提出了大都市帶的概念。其界定標準為：①大都市帶城市總人口達到0．35億～2．5億，人口密度至少為250人／平方公里，城市化水平在70%以上；②大都市帶整體功能完整，其中的每個城市又具獨立性和特色，形成互補發展；③大都市帶在國家甚至世界經濟發展中具有樞紐作用，是聯接國內國際的節點，也是產生新技術、新思想的“孵化器”；④大都市帶具有發達的區域性基礎設施網絡，如高速鐵路、高速公路、航道、信息高速公路、電力輸送網等等。

20世紀80年代開始，中國學者開始關注都市帶理論的研究，并提出了若干的相關概念名稱，如都市圈、城市群、城市經濟帶等等，周一星（1988）受戈特曼大都市帶以及麥吉Desakota理論的啟發，針對中國城市群體發展現狀提出都市連綿區概念，認為都市連綿區不是僅指城市建成區的連綿，而是都市區的連綿，內部也許存在與城市密切聯系的農村地域。這一概念名詞被大多數國內學者所接受，形成了與國際大都市帶理論的接軌。

周一星提出的中國都市連綿區的界定標準為：①2個以上人口超百萬的特大城市作為發展極，而且其中至少1個城市具有相對較高的對外開放程度和國際性城市的主要特征；②技術水平領先、年貨物吞吐量在1億噸以上的大型海港和空港；③便利的交通干線作為交通走廊，連接增長極和對外門戶；④其內有較多的中小城市沿交通走廊相連，總人口規模達到2500萬人以上，人口密度達到700人／平方公里以上；⑤組成都市連綿區的各個城市之間、市區內部有密切的社會和經濟聯系。

寧越敏（2011）根據全國第五次人口普查數據，明確以設區城市作為中國大都市區的界定對象，并進一步將其歸為三種類型：①所有人口都是城鎮人口的市轄區，它又可以分為兩種次類型，一是傳統的老城區，二是在郊區化影響下，人口密度超過1500人／平方公里的近郊區；②人口密度低于1500人／平方公里，但城市化水平較高的市轄區；③含有較多鄉村人口的區、縣（縣級市）。都市區由第一類和第二類共同組成。

2．大都市連綿區規劃

在上述都市區的界定標準基礎上，寧越敏（2011）的研究結果顯示，長江三角洲、珠三角、京津唐、山東半島、遼中半島等10個地區均符合關于都市連綿區的的界定標準，同時外加武漢、長株潭、關中等3個都市區人口超過200萬人及由鄰近城市形成的區域，得出國內合計有13個規模較大的都市連綿區。根據都市連綿區的人口規模進一步分類，這13個大都市連綿區又可分為3個等級：一級是人口總規模超過5000萬人以上的長三角和珠三角兩大都市連綿區。二級是人口規模介于2000萬～4000萬人，包括京津唐、成渝、山東半島、遼中南、中原、閩東南等6個大都市連綿區。三級是人口規模介于1000萬～2000萬人，包括關中、哈大齊、長吉、武漢、長株潭等5個大都市連綿區。

進入21世紀后，隨著國內城市化進程加快以及國內產業轉移與結構調整，國內城市群的空間布局出現了新的變化，從重點培育國家新型城鎮化政策作用區的角度出發，目前國內城市群規劃確定打造的城市群有20個，其中包括國家級城市群5個、區域性城市群9個和地區性城市群6個。重點建設的五大國家級城市群是長三角城市群、珠三角城市群、環渤海城市群、長江中游城市群和成渝城市群。穩步建設的九大區域性城市群（國家二級城市群）包含山東半島城市群、海峽西岸城市群、中原城市群、遼中南城市群、江淮城市群、哈長城市群、北部灣城市群、關中城市群和天山北坡城市群。引導培育的六大新的地區性城市群為呼包鄂榆城市群、寧夏沿黃城市群、晉中城市群、滇中城市群、黔中城市群和蘭西城市群。

3．國內五大都市連綿區的經濟發展狀況

2014年，全國GDP為63．6萬億元，而五大城市群的GDP總和就占據了半壁江山。長三角僅核心區16個城市GDP總量便達到了10．6萬億元，占全國總量的15%。珠三角9個僅占全國面積0．57%的城市，即以7．8萬億元的總量創造了全國12%的GDP。京津冀的GDP在2013年首次突破6萬億元大關之后，在2014年再次達到6．6萬億元，占全國10．4%。已納入長江經濟帶發展規劃中的成渝城市群，以3．7萬億元的GDP占到了全國6%的份額。剛剛獲批的長江中游城市群GDP達到4．5萬億元，占全國7%。

由此可見，都市連綿區在本質上打破了固有的行政區域帶來的制約，加快了資本、勞工、技術等生產要素的流動，增強了產業集聚度與關聯度，優化了城市之間產業布局及錯位發展，形成強大的整體競爭優勢，成為國家經濟發展重心以及區域發展的重要戰略支點。

二、中國都市連綿區管治特征與存在問題

由于西方國家實行的是“市縣分治”城市型政區體制，而中國實行“城鄉合治”的地域型政區體制，因此，就中國的大都市連綿區而言，其轄區范圍反而要小于不少中小城市，這與西方的情況是有很大不同的。鑒于中國特色，關于中國都市連綿區的發展與治理研究，目前國內學者也有著不同的研究視角，主要有城市規劃、行政經濟學、大都市區空間組織、公共經濟學、分權化和多中心治理等視角。

1．中國都市連綿區管制特征

學者洪世健和張京祥（2009）從針對中國大都市區管治實踐的演化過程與未來發展的綜合性分析角度出發，提出當前中國大都市區存在三種管治形式。

（1）行政區劃調整。從中國城市化發展進程來看，大都市區形成過程還明顯處于中心城市集聚階段，因此也就必然存在中心城市向外擴張的需求與沖動，中心城市膨脹時期重要的大都市區管治也就采取包括兼并和合并在內的行政區劃調整方式。

（2）從城市經濟協作區到城市聯盟。在國內一些有著長期跨地方合作經歷的地區，已經建立了一定的城市之間的協商機制，比較典型的如福建的廈泉漳三市。但從實踐效果上看，城市聯盟的組織形式畢竟松散，缺乏官方的權威性及制約。

（3）大都市區規劃。從經濟全球化角度來看，正在興起的大都市區管治模式是一種戰略性空間規劃，已成為推動我國大城市進入世界城市體系的重大戰略舉措。大都市區規劃的意義體現在，可以為城市政府提供大都市區經濟社會整體發展、區域空間發展模式以及能源、交通等基礎設施布局等前瞻性理念，構建城市及空間發展戰略的大框架。

2．大都市區發展普遍存在的問題

（1）概念不統一。從我國大都市帶理論的已有研究看，目前仍存在概念不統一、統計數據缺乏、界定標準不嚴謹、發展機制與規劃實踐研究不深入、理論研究不切合國情等狀況。這都會給大都市區規劃的編制與實施帶來負面影響，導致規劃停留在形式上，在實踐中難以得到貫徹實施。

（2）利益沖突難以協調解決。利益沖突實質是市場化要求的一體化與行政權力分割之間的矛盾。在大都市區統一規劃制定后，會涉及到各城市的主體功能調整、產業結構調整等各方面，進而影響到各城市的稅收變化，造成利益沖突。再如從企業層面看，由于行政區劃內的各類企業大多受到當地政府的扶持與培植，就此形成的地方保護就成為市場相互深度開放的障礙，同樣制約了大都市區的發展。

（3）行政割裂。不同行政級別的政府職能僅是隨著行政管理區域范圍不同而不同，造成中心城市并不能有效發揮區域性職能，反而形成了具有雙層制政府的特征，加劇了地方行政、經濟以至社會的分割。

三、國際大都市區的主要做法借鑒

1．注重區域規劃

美國于1996年正式實施東北部沿岸城市帶規劃。紐約大都市區規劃由非官方、非營利性組織“紐約區域規劃協會（RPA）”負責編制，核心是對空間資源的優化利用作出綜合安排，總體思路是紐約憑借科技、資本和產業優勢，在產業結構調整中發揮先導和創新作用，同時尋求和依托周邊新澤西州、康涅狄格州等在大都市區規劃上的協力支撐，形成 “中心城市—周邊區域”良性互動的可持續發展。

倫敦都市帶規劃發展的特點。隨著全球化進程的加快，更加具有全球戰略規劃的視野，進入新世紀之后制定的《倫敦規劃》成為指導倫敦未來幾十年發展的一個重要城市規劃文件，核心重點是提出了倫敦的五大分區和五大現代服務業功能區，政府還運用法律手段予以支持，保障倫敦大都市圈的規劃方向。

東京是政府主導下推動都市圈規劃的典型。政府根據國際背景變化和國內戰略要求，約每10年對以東京為核心的首都都市圈規劃作出適應性調整和完善，第五次規劃制定出將“一極一軸型”都市圈結構轉變為“多核多軸型”的網絡化結構，抑制各項城市功能過度集中于東京都，從而推進核心城市與周邊中樞據點城市的職能分工與協作的都市地域結構。

2．積極推進產業布局、結構轉型與調整

在都市圈的發展歷程中，中心城市都曾經面臨過工業經濟衰退并向服務經濟轉型的局面，特別是一些過去以制造業為主導的城市，這種轉型顯得尤其艱難而漫長。

五大湖都市帶作為世界上著名的制造業帶，在過去的30多年間經歷了艱難的轉型。為此芝加哥采取了一些措施，比如，積極促進風險投資和技術轉移，加大技術設施的投資，發展以家居、禮品和服裝等為代表的展貿一體化市場，而最為顯著的是在期貨和期權領域取得的成效，使芝加哥成為了全球最大的金融衍生品交易中心。

雖然倫敦制造業對GDP的貢獻率小于金融服務業和旅游業，但是政府仍高度強調制造業的升級與發展，推動生產性服務業的延伸發展，形成制造業高端化、服務化的大趨勢。次級中心城市伯明翰也同樣實現了向現代服務業的成功轉型，主要經驗是借助制造業及其產業配套發展的需求延伸產業鏈。

在產業布局上，紐約作為國際金融中心，為整個都市帶提供高端專業化服務，波士頓形成與“硅谷”齊名的“高科技走廊”，華盛頓總部經濟優勢明顯，費城是紐約大都市圈的交通樞紐和港口城市，紐約都市帶形成了中心城市功能與主導產業錯位發展的格局。

戰后隨著工業和人口的高度集中，巴黎中心城區工業產品成本大幅上升，城市環境污染也日趨嚴重。法國政府為此積極調整巴黎大區的工業布局，推動工業向郊區擴散，促使騰出的空間向服務業傾斜，為金融、文化藝術、科研、旅游等環境依托型產業創造良好的條件。

3．積極構建社會協調機制

五大湖都市帶內的51個城市共同成立了一個區域協調委員會，城市負責人定期碰頭，統一解決跨區域公共問題。而核心城市芝加哥也建立起政府、市場、社會的多邊協作機制，邀請民間組織有效參與重大決策，大倫敦區在形成與大都市發展相協調的政府管理組織方面，先后經歷了市區對抗、議會統一管理、多頭分散管理、建立大倫敦市政府等階段。使倫敦成為當今世界上管理與運行最有序的城市之一。

東京通過構筑不同層次和各具特色的服務功能區，突出在城市功能空間結構上的多元性。早在1958年便先后規劃形成新宿商務和娛樂中心、池袋文化商業中心、上野·淺草傳統文化中心、澀谷信息與時裝設計中心、臨海展示中心、大崎科技情報中心、龜戶文化產業中心7個副功能新區。20世紀80年代，又進一步規劃建設了筑波科學城、八王子大學城等18個功能型衛星城，都是推動東京成為新的世界級大都市的重要舉措。

四、對策建議

目前中國城市化率超過50%，已轉變到人口向以大城市為核心、由眾多大中小城市組成的城市密集區集聚的發展新階段。發達國家現已建成5個大都市帶，中國人口超過發達國家總和，可至少建設5個大都市帶。大都市帶建設是中國向內需主導發展模式轉變，發揮大國優勢實現大國崛起的戰略聚焦點。以我國北東南西中最大都市京滬港渝漢為中心的京津冀、長三角、珠三角、成渝地區、長江中游地區，是我國最大的人口、經濟和城市密集區，有優越條件建成世界級大都市帶。

1．統一概念和界定標準。對如何統一概念，這是國內學術界和政府部門面臨的緊迫問題。一是可以借鑒美國都市帶概念，從一手統計資料進行基礎數據分析，深化我國城市群的基礎研究。二是為了更好地適應我國地理條件的差異，推進都市區發展戰略，由官方權威機構將概念統一于都市區，同時發布都市區界定標準，制定并實施都市區的發展規劃。三是借助都市區發展已經上升為國家城市化戰略的契機，從政策角度明確我國都市帶區域。

2．有效轉變政府職能。國際都市帶發展的過程表明，政府部門起著重要的作用，集中表現在區域經濟的協調發展中。在我國區域發展實踐中，由于政府部門存在過于強勢的行政權力，在一定程度上造成了對都市區域一體化的阻礙。因此，僅從政府層面出發，中心城市政府部門首要做的就是打破行政利益的桎梏，轉而擔負起都市區協作組織發起者和組織者的職責，努力促成城市之間、政府之間的有效協調。

3．培育中介組織。中介組織機構實質上是市場經濟中自發形成的利益共同體，因此更了解都市區域一體化中的一些障礙性因素。都市區域內的中介組織可以通過很多領域，例如大型招商會、洽談會，以及行政區之間高層領導的對話等組織工作，在一定程度上消除障礙因素，實現市場更有效的開放。同時，區域內的中介組織也可以為相關參與者提供信息共享平臺、市場監督等服務，以實現區域經濟市場的公平性和有效競爭性。

4．走緊湊型的城市化道路。戈特曼界定的都市帶標準中，存在城市人口密度小等并不完全符合中國國情的條件，因此需要根據自身特點制定相適應的區域發展規劃。實施過程中，通過加強政府協調功能和導向作用，打破行政體制的壁壘，積極引導資本、人口、技術等生產要素向城鎮集中，執行可持續的都市區發展策略。推廣“園區”建設的模式，引導城鎮集聚發展，形成產業集聚，共享城市資源。政府部門要清晰界定城鎮規模和建設區范圍，統一將現有農村居民點和非農建設項目納入城鎮建設區范疇內。

總之，通過構建京津冀、長三角、珠三角、成渝地區、長江中游五大都市帶，推動沿海產業轉型升級，把勞動密集型產業和消費品制造業向更接近國內人口和經濟重心的內地轉移，以產業集聚和人口集聚、大規模生產和大眾化消費互為因果的循環累積機制擴張國內大市場，重塑中國的大國優勢和增長動力，構造中國沿海與內地、工業化與城市化協調發展新格局，走出由內需主導和創新驅動的大國自主發展道路。

1．寧越敏：《中國都市區和大城市群的界定——兼論大城市群在區域經濟發展中的作用》，《地理科學》2011年第3期。

2．洪世鍵、張京祥：《中國大都市區管制：現狀、問題與建議》，《經濟地理》2009年第11期。

3．張強：《全球五大都市圈的特點、做法及經驗》，《城市觀察》2009年第1期。

4．袁家東、周筠、黃偉：《我國都市圈理論研究與規劃實踐中的若干誤區》，《地理研究》2006年第1期。

5．劉玉亭、王勇、吳麗娟：《城市群概念、形成機制及其未來研究方向評述》，《人文地理》2013年第1期。

6．張震：《大都市帶理論梳理、概念評析與研究展望》，《現代經濟探討》2014年第11期。

［責任編輯：侯祥鵬］

F299．21

A

1009－2382（2015）11－0069－04

張震，江蘇省社會科學院副研究員 （南京210013）。

※本文是國家社科基金項目“大都市帶建設與中國經濟發展的空間非均衡戰略研究”（項目編號：13BJL097）的階段性成果。