謹防農民工市民化政策實施中的五大誤區※

劉小年

新型城鎮化戰略提出了到2020年1億左右農業轉移人口市民化的任務，如何如期達到目標，必須有科學的認識作指引，發現與走出農民工市民化實施中的五大誤區。

一、誤區之一：將市民化對象等同于新生代農民工

1.相關邏輯

一方面，基于農民工在發展中發生分化與異質化，特別是農民工出現代際變化形成新生代農民工群體；另一方面，基于第一代農民工與新生代農民工在外出務工經商動機上的差異，也即第一代農民工外出務工以賺錢為主要目的，新生代在賺錢之外還有重要的發展需求——在城鎮化與農民工市民化中提出新生代農民工市民化，而忽視第一代農民工的市民化，只談新生代農民工市民化，將農民工市民化在宣傳上等同新生代農民工市民化。如有關專家與官員在解讀新型城鎮化規劃到2020年實現1億左右農業轉移人口市民化指標時，不約而同地指向了新生代農民工。依據一是2013年衛計生委報告稱新生代農民工70%有留城意愿 （劉少華，2014）；二是依據有誤的統計數據，講新生代農民工占農民工多數達到70%（申寧、潘金潔瓊，2014）。將這兩個70%與2010年全國人口普查或2013年全國農民工監測調查得到的農民工總量數據相乘都會達到并超過規劃要求的指標。

2.實踐表現

實踐中將農民工市民化對象界定為新生代農民工有兩種典型操作方式：一是限定農民工申請入戶城鎮的年齡界限。如廣東2008年吸納優秀技能型農民工落戶城鎮時，原則性要求年齡在35歲以下（楊霞、關健，2008）。二是對農民工積分入戶城鎮提出年齡分數，即年齡輕的加分多，年齡大的加分少，到了一定年齡甚至要成倍扣分，變相排斥第一代農民工落戶。如2014年東莞積分入戶標準規定：35歲及以下年齡的計5分，36－45歲的計1分，46歲及以上的每增長1歲減3分（東莞市法制局，2013）。

3.誤區分析

一方面，雖然農民工產生了新生代，但受計劃生育出生率走低等影響，當前新生代并不是我國農民工主體。在2013年我國2.69億農民工中，新生代農民工只占46.6%（國家統計局，2014）。因此，因為農民工代際變化以為新生代是農民工主體而突出新生代市民化是一個誤區。另一方面，農民工的異質性不僅表現為代際變化，換句話說，在市民化意愿上，無論是第一代農民工還是新生代農民工其內部都會有有意愿的也會有沒有意愿的。所以，因為總體上新生代市民化意愿高而忽略第一代農民工市民化是不合理的。第三，由于上述兩個方面的原因，僅關注新生代農民工市民化，會在實踐上忽視真正想市民化的第一代農民工的發展權利，也會損害新型城鎮化目標的順利實現。如廣東積分制中就曾出現政府想吸納的新生代入戶不積極而不想吸納的上了年紀的四處奔波爭取入戶指標，以致入戶指標經常用不完的被動局面。

二、誤區之二：將市民化內容等同于公共服務

1.相關邏輯

農民工市民化就是給農民工提供跟城市戶籍人口同等福利待遇，也即實現城鄉公共服務均等化。如辜勝阻指出，因城鄉戶籍不同，農民工與城市戶籍人口之間共有67項權利差別待遇；因此，可以選擇三種方式推進農民工市民化，即除農民工在流入地落戶與回流就地城鎮化等方式外，還有全面推進基本公共服務均等化的方式，也即“市民化等于就業加公共服務均等”（ 辜勝阻，2013）。

2.實踐表現

在實踐中通過積分制向普通農民工打開城市戶籍大門是2010年廣東農民工政策上的一個創舉，不過也有較多局限性，其中之一，就是以公共服務均等化為農民工落戶城鎮可享受權利的基本內容。由于廣東那些發達且吸引了較大規模農民工的城市其社區都有可觀的分紅，因此，廣東通過積分制落戶城鎮的農民工并未享有城鎮原戶籍人口同等的權利。最典型的是東莞的情形：為了回避向農民工分配城市社區紅利，該市別出心裁地在執行省政府積分制政策時設計出一個專門供農民工落戶的虛擬社區。這種社區在虛擬空間中存在，因而也就回避了農民工落戶后參與社區分紅及由此可能引發的新舊社區戶籍居民的利益矛盾。在這種市民化方案執行一年后，分管的市政府領導也承認這種新型社區服務管理不到位，入戶者未能較好地享受社會保障、子女教育等公共服務，對社區的歸屬感不強（顏雅婷，2010）。

3.誤區分析

公共服務存在城鄉差別，這是當前我國農民工城市生活面臨的一個事實，但不是全部。除公共服務不同外，農民工與城市戶籍人口的差別，還有參與社區治理方面，以及生活方式方面等。所以，簡單地以公共服務均等化作為農民工市民化的一種途徑，作為農民工市民化的內容是不科學的，在邏輯上犯了以偏概全的錯誤。正確的做法，應該是把公共服務均等化作為農民工市民化的一個必要條件，抓住戶籍改革這個關鍵與中心，通過戶籍改革，最終實現公共服務均等、社區自治平權、生活方式趨同。如果回避農民工市民化其它方面內容，可能公共服務均等化也無從達成，而且還會滋生一系列農民工市民化夾生飯問題：如農民工落戶后與原城市社區戶籍人口權利不平等問題，不能參與社區分紅導致的城市社區居民利益分化問題，加深落戶農民工與城市社區原戶籍人口關系緊張，等等。在通過公共服務均等化推行農民工市民化上另一個相關流行的誤區是實踐中它一般性地要求農民工分擔市民化主要是公共服務成本支出。一方面，公共服務本是政府職能，應該由政府提供；另一方面，農民工本身是城市較貧困的底層民眾，落戶城鎮本身就比在農村生活要增加較大開支，如果現在又要新增公共服務開支，則會加深農民工貧困化，加大城市兩極分化，不利于城市和諧穩定。如果一定要求農民工承擔一些費用，應該是在農民工收入可承受范圍之內，而且應該嚴格限定在農民工使用這些服務的收費上，并且應該是有限的準公共服務項目 （史卓頓、奧查德，2000），如廉租房等。對于那些完全公共性的服務項目，如道路、水電、通訊、交通等公共設施及安全、計劃生育、教育、衛生等公共服務，則應由政府財政支付建設提供，農民工不承擔相應成本。

三、誤區之三：將市民化工具等同于計劃手段

1.相關邏輯

計劃體制下以戶籍制度為代表的一系列制度造成了我國特有的城鄉二元結構，農民與市民在發展與福利上處于一低一高兩個世界；正是這種社會結構之下在國家現代化中產生了農民工現象。我國農民進城務工經商并未如西方發達國家現代化中農民進城后直接變成市民，而是受到城市頑強的社會排斥。因此，為了解決農民工，實現其與城市市民一樣的待遇，順利而迅速地轉變成市民，應該廢除這種城鄉二元結構加在農民工身上的東西，如不平等的身份與地位等。

2.實踐表現

在實踐中有三種典型形式：一是不顧條件放開城市戶籍改革。以2001年鄭州改革為代表，當時實行農民無條件遷入戶口政策，結果因城市公共服務面臨巨大壓力而不了了之；二是買櫝還珠式地為農民工正名，方式之一是將農民工在宣傳上稱為新市民，方式之二將城鄉戶籍統稱為居民戶口。這兩種形式的市民化，前者難以實施，后者名至而實不歸。最后實踐中成為主流的是那種選擇性的市民化方式。作為第三種計劃方式，如以廣東為代表的農民工積分入戶城鎮政策，完全按照城市需要、每年規定可入戶的農民工總量，并依據事先設計好的標準來評價確定入戶指標的發放。正如前面分析指出的，這種計劃方式下達的指標本身就少得可憐而且還經常面臨用不完的困境。

3.誤區分析

城鄉二元結構確實是在計劃經濟體制下形成并對現實的農民工市民化產生了約束，但當前我國實行的已經不是計劃體制，因此，不能再簡單地以政府計劃方式來推進農民工市民化。而是要考慮城市接納農民工的能力以及農民工市民化的意愿，這樣就可避免陷入鄭州戶籍改革及各種正名運動的陷阱，也可避免選擇性市民化之下農民工積極性不高，入戶指標用不完的尷尬。另一方面，這種計劃工具將農民工市民化具體化為戶籍改革在內容上也有局限，正如鄭州戶籍改革試驗揭示的戶籍背后的東西比戶籍更重要；同時除戶籍改革外，農民工市民化還有參與城市治理、獲得市民生活方式等內容，這些在嚴格意義上都不是政府能夠通過下達計劃完成的。

四、誤區之四：將市民化動力等同于城市需求

1.相關邏輯

城市長期在我國改革開放中占據了主導地位。這在對農民工政策有明顯的反映：比如，1989年“民工潮”爆發，國家為了城市秩序采取限制農民流入城市的政策；2003年“民工荒”蔓延，為了吸引農民進城各地又采取措施要善待農民工。至于當前國家提出到2020年實現1億左右農民工市民化的決策，也可以看成是從城市發展需要即新型城鎮化角度提出的。相關邏輯：一方面，認為現代化是一個工業化、城市化過程，因此，當城市有需要時，農業、農村都要服務城市，最典型的是計劃經濟時代我國長期以鄉村支援城市工業化政策，正是這種政策形成了城鄉二元結構；另一方面，習慣性的計劃思維起作用，故在城市占主導地位有需要時，就自上而下設計與實施服務城市的農民工市民化政策。

2.實踐表現

有兩種典型操作形式：其一是各地在積分制農民工入戶城鎮中設置許多體現城市需要的計分項目，包括勞動力要素方面的年齡、技能、文化等指標，以及作為社會主體體現其貢獻的投資、納稅、道德法律表現等指標。換句話說，城市產業升級社會轉型需要的年輕勞動力、有知識與技術的人才，以及農民工中的道德模范及發展得好的老板等，在積分入戶時可以換算成一個較大的分值，可以在同等條件下優先入戶。至于普通的第一代農民工在積分時則沒有優勢，雖然積分制名義上人人平等都有機會，但他們要達到積分門檻落戶城鎮是相當難的。更加不要說不受城鎮歡迎的有犯罪前科的農民工了。很明顯，與第一類農民工相比，第二類與第三類農民工對城市來說積分入戶會面臨較大的負擔與風險。其二是各地城市發展中普遍存在的在農民不愿意的情形下強行征收農民的土地，形成一種被上樓、被拆遷現象。此種城鎮化運動，造成人的城鎮化落后于土地的城鎮化，在其背后則是城市政府對政績的追求與城市發展對土地財政的依賴（李強，2013）。也就是說，都是從城市方面的需要出發考慮問題的。

3.誤區分析

一是沒有弄清楚農民工市民化的本質。農民工市民化本身是農民工在我國當代現代化背景下的一次有實質意義的發展，因此，需要尊重農民工本身的意愿，考慮農民工本身市民化的條件，不能單方面從城市需要考慮問題，否則就會在農民被動城鎮化中引發群體性矛盾，城市想要的農民工積極性不高，城市不太愿意接納的大齡有小孩農民工卻爭先恐后想入戶，以致政府下達的指標用不完。二是片面的發展觀，即將現代化等同于農村城市化與工業化，忽略了我國人口眾多與農業在國民經濟中基礎地位的特有國情，也即沒有處理好城市的支配地位與農村的基礎地位的關系，產生被動城鎮化損害農村掠奪農地收益的現象，以及形成城市在積分制中對農民工選擇性落戶與市民化不關注農民工自身需要的問題。三是沒有正確處理好計劃與市場的關系，沒有理解并在實踐中堅持市場在資源配置中的決定性作用，因而在農民工市民化中政府忽視市場主體農民工需求，設置一廂情愿符合城市需要的積分指標，在城鎮化中從城市需要出發強迫農民上樓變成城市居民。

五、誤區之五：將市民化功能等同于城鄉一體化

1.相關邏輯

主張農民工是在城鄉二元經濟社會結構下發生的，現代化最終會實現城鄉一體化發展，因此，與現代化相伴隨的農民工現象及其市民化發展也必然會促進這一進程，即有利于城鄉一體化。

2.實踐表現

在農民工市民化有利于城鄉一體化認識指引下，在實踐中地方政府扮演了熱心幫助農民工想辦法實現市民化的角色。已經想出的辦法是土地換社保，具體措施主要有兩條，即宅基地換住房，承包地換城鎮社保。典型例子是重慶統籌城鄉試驗中的做法。它把農民工市民化作為統籌城鄉實現城鄉一體化發展的主要任務，采取的政策是要求農民脫下三件衣服，即承包地、林地、宅基地，換上五件衣服，即獲得城市戶口擁有城市就業、住房、養老、醫療和教育。

3.誤區分析

誤區有兩個方面：一方面是在農民工市民化功能上，籠統主張有利于城鄉一體化，掩蓋了農民工市民化在實踐中對城鄉發展存在的負面影響。如在城市方面，一個現實的矛盾是引發落戶農民工與城市戶籍人口之間利益分配上的緊張，在廣東積分制實施時只好在政策設計上回避這個問題。另外還會產生新落戶農民工與城市原戶籍人口在社區治理上的問題，如包括社區權力再分配矛盾。甚至會引發農民工落戶后與城市社區原戶籍人口之間在生活互動上的關系問題，如隔離現象。還有農民工落戶后可能加速貧困化，擴大城市社區兩極分化等。在鄉村方面，農民工向城市遷移，一個不容否定的事實是引起了農村合格勞動力的短缺，許多調查證實在農村務農的大多是老人與婦女；另外，農民工務工收入作為農民收入的主要來源之一，現在市民化徹底離農，既影響到農民增收，又會減少農村建設投入；還有，與城市類似，農民工市民化，會帶來鄉村自治主體的重組，面臨權力再分配問題等等。可見，不能因為農民工市民化符合歷史趨勢、符合國家以人為核心的新型城鎮化決策與通過農民工市民化加速農地流轉實現農業規模經營等有利農業現代化等戰略意義，而忽視其可能發生的負面作用。

另一方面是土地換社保的市民化策略不合理。因為這種策略本身是一種樂觀地選擇，即只看到農民工市民化好的一面、有利的一面，因而采取了積極促進的政策，沒有采取措施應對農民工市民化可以引發的矛盾問題。而且這一策略本身也有相當大的缺陷：其一，有利用農民工市民化剝奪農民土地權益的政策不公平及免除政府應承擔的社保等公共服務職能的懶政之嫌（原碧霞，2010）；其二，該策略執行難，如重慶案例顯示的愿意以土地換社保實現市民化的農民并不多，因而在實行中不得不進一步設計緩沖期即落戶3年內農民可保留土地權利；其三，該策略真正執行面臨農民工市民化半拉子工程挑戰，如重慶后來基于現實需要宣布其農民工市民化政策不是交換性質，農民落戶城鎮后可以選擇不交出土地權益，使得落戶的市民并未徹底離農，未能實現完全的市民化 （韓永，2010）；其四，如果農民不能徹底離農，那么期望籍此實現農地集約與規模經營就有相當難度，農民工市民化促進鄉村發展的正面作用就會下降。

1.東莞市法制局：《關于公開征求對我市入戶政策系列文件意見的公告》 ，http：／／dgxgr.dg.gov.cn／28265.html，2013－12－17.

2.辜勝阻：《市民化等于就業加公共服務均等》，http：／／blog.sina.com.cn ／s／blog＿4fa0c56d0101583k.html，2013－02－26.

3.國家統計局：《2013年全國農民工監測調查報告》，http： ／／www.stats.gov.cn ／tjsj／zxfb ／201405 ／t20140512＿551585.html.

4.韓永：《重慶農轉城爭議：進城的顧慮與過渡期的質疑》，http：／／finance.qq.com／a／20101028／003387.htm，2010－10－28.

5.李強：《主動城鎮化與被動城鎮化》?！段鞅睅煷髮W報（社會科學版）》2013年第6期。

6.劉少華：《一億進城農民工如何變身市民？》 。http：／／pap er.people.com.cn ／rmrbhwb ／html／2014－01 ／09 ／content＿1373427.htm.

7.申寧、潘金潔瓊：《人社部：新生代農民工已占農民工總數 70%以 上 》，http： ／／edu.people.com.cn／n／2014／0220／c1053－24416559.html.

8.史卓頓、奧查德著，費朝輝等譯：《公共物品、公共企業和公共選擇》，經濟科學出版社2000年版。

9.嚴鏵、楊洋：《東莞積分入戶不吃香？1.8萬指標只完成三成》，http：／／news.sina.com.cn／o／2011－10－26／060023362855.shtml.

10.顏雅婷：《派出所確認：落戶無需社區蓋章帶齊材料即可 》，http： ／／news.163.com／10／1126／07／6MD8K1K100014AED.html，2010－11－26.

11.楊霞、關?。骸稄V東出臺政策：優秀農民工可望入戶城鎮 》，http： ／／news.xinhuanet.com／newscenter／2008 －05／30／content＿8284623.htm.

12.范婧：《中國新生帶農民工就業歧視的經濟學分析》，《經濟問題》2014年第9期。