農民專業合作組織發展中政府行為評價研究※
——基于江蘇農民專業合作組織的調查

張瑩姜葵

農民專業合作組織發展中政府行為評價研究※
——基于江蘇農民專業合作組織的調查

張瑩姜葵

本文基于對江蘇省551家農民專業合作組織發展運行過程中政府行為的調查，考察了政府行為對農民專業合作組織運行帶來的正面與負面的影響，構建了規范政府行為的評價指標，并采用SPSS17.0軟件對調研數據開展了因子分析法的驗證。研究結果表明，目前政府在農民專業合作組織發展過程中起到了重要的促進和監督管理作用，但政府行為存在著“越位”、“缺位”、“失位”等現象。在調研的基礎上該文建立了農民專業合作組織發展中政府行為的評價指標，并提出了相關對策建議。

農民專業合作組織 政府行為 評價指標 規范發展

一、引 言

隨著農業產品商品化、市場化和國際化進程的發展，農民專業合作組織（以下簡稱農合組織）得到了空前發展。農合組織實行了規模經營，促進了農業現代化、增加了農民收入和農村和諧穩定的發展，是新農村改革發展的亮點和重點。中共十八屆三中全會提出了支持農業合作經濟發展的總體方向和重大政策舉措，2014年中央一號文件中出臺了一系列提升農合組織能力的扶持政策，強調規范發展、多元化發展，在資金、資產、金融方面給予松綁，在各級政府的大力引導、支持下，農合組織得到快速發展。以江蘇為例，目前該省已發展新型農合組織6萬多個，平均每個村有3個以上，入社農戶比重超過60%，農合組織的覆蓋面、入社農戶的覆蓋率不斷提高。農合組織的發展，促進了農業產業的轉型升級，提高了農業產出效益，促進了農民增收。但是，農合組織的發展也存在著數量和其作用、運行質量和效益不協調的現象，出現了一些“掛牌社”、“翻牌社”、“休眠社”甚至“假合作社”。有些農合組織成立實際上不是辦農合組織，而是為了獲得政府財政資金扶持或者享受稅收優惠，這與政府政策不夠完善、監督管理行為不夠規范有關。

本文從提高政府對新型農合組織指導、扶持、管理和服務的績效這一視角，構建政府作用機制，建立政府行為的評價指標，尋找政府行為的 “越位”、“缺位”、“失位”所在，認為政府在新型農合組織發展中以科學可行的作用機制、規范政府行為，才能有效地促進農合組織發展。

二、農合組織發展中的政府行為評價指標

1.建立評價指標的原則

為了全面、科學、準確地建立政府作用于農合組織行為的評價指標，我們設立了評價原則：首先是目標性原則，所有評價指標都是圍繞政府為農合組織發展提供各方面的立法、引導、扶持、服務和管理等行為，目的是分析政府行為的有效性。其次是科學性原則，評價指標的定義、指標權重的確定都按照統一的標準，抓關鍵性要素并使各指標間具有一定的內在聯系，目的是分析政府行為的涵蓋范圍、數據收集具有科學依據。再次是綜合性原則，考慮各級政府行為的多樣性特征，設計多維度的政府行為評價指標，形成一個綜合的多指標的評價，目的是從多個角度定性和定量地評價政府行為，評價各級政府的共性及個性因素。最后是可操作性原則，評價指標涉及的政策、經濟指標概念確切、含義清晰、計算方法明確、統計簡便，目的是使收集的數據可靠性強，便于分析、對比和評價。

2.政府行為評價指標的構建

在評價政府行為時主要是對照農合組織及其成員需要什么，而政府已經做了什么來評判。通過對江蘇農合組織的走訪及專家的訪談歸納出評價政府行為主要有法規、政策、指導與輔導、服務、監督管理這五個方面的指標。為了使農合組織發展中政府行為評價指標合理、科學有效并具備可操作性，我們將這五個大指標進行細化，對應上述五大一級指標設計了二級指標，以此形成了農合組織發展中政府行為的評價指標（如表1所示）。

表1 江蘇農合組織發展中政府行為的評價指標

三、政府行為評價指標的問卷調查分析

為了驗證農合組織發展中政府行為評價指標是否合理、科學有效，我們對上述五個大指標的各細化指標設計了調查問卷。調查問卷設計以政府行為對農民專業合作組織的影響相關指標為重點，同時兼顧合作社基本情況和運行情況，開展樣本分析。本次調查對江蘇省各個地區的600個農合組織發放了問卷，收回551份，其中有效問卷487份，有效率達到81.17%，調查樣本真實有效。

1.完善法律法規方面的政府行為

農民專業合作組織及農民都需要政府修改完善現有的法律法規，更好地為農合組織的發展創造良好的法治環境。從現行法律看，對出資的規定較為原則，導致少數人出資代替多數人出資，影響了農合組織的民主管理和利益分配。在有效接受調查的487個合作社中50%的出資結構不合理（見表2），農合組織發起人出資占全部出資的60%以上，前10大股東出資占農合組織總出資的85%。

2.提高政策的針對性和推動優惠扶持政策方面的政府行為

政府扶持合作社的優惠政策，包括稅收、財政、信貸支持、用電、用地、用水和綠色通道等方面。從表3可以看出，農民專業合作組織對政府提供的優惠政策認可度很高。以稅收政策為例，選擇國家稅收優惠政策對農合組織作用很大或較大的占92%以上，這表明稅收政策對農合組織的影響很大。雖然真正繳納稅金的農合組織不到20%，但受訪的農合組織中有62.3%的認為政府缺乏扶持的特惠政策，37.7%的認為農合組織稅收政策落實難。針對稅收政策落實難的原因，35%的認為政策針對性不強，31%的認為稅收減免手續繁瑣，27%的認為稅收征管人員對農合組織特征不夠了解。農合組織對當前遇到的主要困難的選擇，資金是第一選擇，其次是新產品和新技術，第三是產品銷售。可見，資金問題仍然是制約農合組織發展的一大瓶頸。獲取資金渠道一是財政補貼，二是信貸支持。地方財力畢竟有限，主要渠道還是信貸資金。問卷調查表明，農合組織獲取信貸資金的主要渠道是農村信用合作聯社（農村商業銀行）占比58%，其次是向個人貸款占比18.3%，有76%的農合組織沒能獲得政府的優惠貸款，且只有18%的享受到國家貸款利率較低的優惠。問及沒有獲得信貸優惠的原因，43.6%的是缺乏專項貸款渠道，44.3%的是貸款手續繁瑣和貸款難度大。當被問到，是否需要其他優惠政策時，55%以上的認為政府的用電用地用水等政策對農合組織非常重要，尤其是用地政策。

表2 農民專業合作組織出資情況統計

表3 政府政策作用的評估

3.加強指導和輔導方面的政府行為

在農合組織發展初期，加強指導和輔導是國際通行的做法。98%的農合組織認為有必要加強輔導咨詢。99%的農合組織確認曾經得到過農經部門及其他政府部門的指導和幫助。但目前全省經工商登記的農民專業合作社已經達6萬多家，平均每個鄉鎮有近600家，而調查發現每個地級市只有專兼職輔導員1－2人；每個縣也只有2－3人；每個鄉鎮只有1－2人。指導輔導員的嚴重缺乏成為了制約農合組織規范發展、提質發展的主要因素之一。

4.示范社建設方面的政府行為

典型示范、典型引導是政府實施干預行為的主要手段之一。多年來江蘇各級地方政府先后組織開展了“四有農民專業合作組織”和“五好”農民專業合作社創建活動。從問卷調查情況看，95.3%的農合組織認為示范社建設對提升合作社規范化建設水平作用大。問其示范社建設對提升農合組織規范化水平的主要貢獻（作用）時，普遍認可以下五個方面：健全內部制度、促進獨立建賬及成員賬戶建立、體現民主管理、落實盈余分配、提升產品競爭力及示范帶動作用。這五個方面占比都在15%左右，說明這五個方面對提升合作社規范化建設水平都很重要。

5.對農合組織監督管理方面的政府行為

政府對農合組織的監督管理主要包括：農合組織運作是否符合法律規定，是否應當享受財政扶持項目，是否應當享受稅收、信貸等優惠政策，承擔的財政扶持項目是否專款專用、惠及其成員，對農合組織的審計監督等。在調查中，問到政府及政府有關部門是否必要加強對農合組織的監管以促進規范發展時，97.8%的是肯定回答；問到您對財政扶持農合組織項目資金進行檢查、評價甚至審計是否必要時，97.5%的是肯定回答。對財政扶持項目的檢查重點在哪的回答，30%認為是資金是否?？顚Ｓ?，22%認為是項目資金是否足額到位，15.2%認為是項目形成的資產是否平均量化到每個成員。在回答所在的農合組織是如何制定章程時，71%的回答是參照合作社示范章程結合本社實際，29%回答是完全照抄示范章程。

6.政府推動農合組織發展的動機及行為

在調查問卷中顯示，當被問及政府推動農合組織發展的動力時，選擇促進農民增收的最高有407次，發展現代農業的有346次，組織農民的有201次，政府政績的有180次。在回答政府部門指導扶持農合組織的動機時，選擇響應聚焦“三農”發展號召的最高有382次，發展現代農業的有281次，履行政府職能的有227次，農合組織對政府的干預行為普遍持肯定的態度。問及針對政府部門工作人員的動機時，回答想通過農合組織幫助農民的為最高，出現頻次為258次；履行工作職責為239次。

四、對農合組織發展中政府行為評價指標的驗證

1.驗證研究的方法

主要采用因子分析法，使用SPSS17.0軟件開展分析。根據江蘇農合組織調查問卷中的原有變量，將政府行為信息重疊部分進行濃縮，利用原有變量之間存在較強的相關關系，提取和綜合成因子，使得原有的變量個數減少，從而達到分析原有變量與政府行為之間存在的相關性目的。

研究的數據主要來自對江蘇省農民專業合作組織實地調查的結果，涵蓋了江蘇省各個地區。在對有效的487份調查問卷統計的基礎上，結合調查的各個指標樣本數據以及政府行為定性分析的指標，并考慮數據的可得性和可操作性、變量之間的相關性，本文選擇了有關考察政府行為的八個指標（見表4）。

用于分析的數據是將調查問卷中變量的數據進行權重的計算，并將這些變量按照相關性歸類，取其同類變量數據比例的平均值（見表5）。這樣更好地反映了政府行為在農民專業合作組織中的作用，檢查所設置的政府行為評價指標的合理性。

表4 政府行為在農民專業合作組織發展中的作用

表5 政府行為成份因子排名表

2.數據分析及結果

運用SPSS17.0軟件對表5中的數據進行因子分析得出以下結果：

（1）通過因子旋轉，將八個指標分成三大因子。三大因子的特征值共占方差93.820%，被拋棄的占不到10%，說明前三個因子提供了原始數據的足夠信息。第一因子中系數絕對值大的變量有X4、X5、X7、X8，主要反映了農民專業合作組織的內在效率因子，反映了政府行為對農民專業合作組織的內部管理及經濟效率的影響；第二因子中系數絕對值大的變量有X2、X3，主要反映了農民專業合作組織的發展因子，反映了政府行為在促進農民專業合作組織發展方面的影響；第三因子中系數絕對值大的變量有X1和X6，主要反映了農民專業合作組織的外部管理因子，反映了政府行為對農民專業合作組織實施管理帶來的影響。

（2）各成份因子總得分及排名。其計算公式：F＝（42.592＊F1＋27.694＊F2＋23.534＊F3）/93.820（其中的數據是三個因子方差的%）。根據此公式計算得出政府各行為的得分，并排出名次。具體見表5政府行為成份因子排名表。指導與輔導行為排名第一，法律法規執行情況排名第二，監督管理的能力排名第三，政策支持的力度排名第四，政府的服務行為排名最后。

3.實證結果分析

從表5可以看出政府行為評價指標是合理有效的，與調查的定性分析結果相符合，能夠較好反映目前政府在新型農合組織發展中的行為特征。在反映政府行為的五大評價指標中，政府及其有關部門的指導與輔導對規范合作社發展發揮了很好作用，需要繼續堅持并不斷強化；各級政府認真執行了《農民專業合作社法》，制定出臺的地方性法律法規和規范及政府性規章，為農合組織的規范發展營造了良好的法治氛圍；加強了對農合組織實施監督管理，特別是在對財政扶持農合組織項目資金的監管力度加大、要求更嚴。但扶持政策的執行情況總體不夠理想，不少掌握政策的強勢部門不愿意真正落實政策，甚至設置一些障礙，導致合作社從政府優惠政策中獲得的真正實惠較少、受益面較窄。政府服務意識、態度、能力和水平相對較差，既有服務意識不強的問題，也有服務能力水平跟不上農合組織發展的問題，還有政府工作人員以“經濟人”的身份進行獲得榮譽、尋租或尋求其他物質和精神激勵等問題，是最需要加以改進和完善的。

五、對策建議

1.研究結論

第一，構建農民專業合作組織發展中的政府行為評價指標能夠規范政府的行為，找準政府行為可能出現的偏差、錯位、越位和決策失誤，對政府以規范的行為促進農合組織規范的發展有重要的意義。

第二，通過對江蘇農合組織調查結果的描述性分析，以及利用調查數據開展因子分析，驗證了我們設計的政府在農合組織發展中的行為評價指標是科學的，合理有效的。

第三，目前政府行為對農合組織的發展總體是起到了正面的促進作用，特別是在指導和輔導農合組織及立法方面效果明顯，監管比較到位。但各項政策有待完善，扶持力度有待加強，服務意識有待提高，杜絕政府的“經濟人”尋租行為。

2.對策建議

第一，進一步科學合理地制定政府作用于農合組織的行為評價指標，及時掌握新型農合組織發展的需求，便于政府及時調整指導和輔導、扶持政策、服務及監管等行為，促進新型農合組織規范有序健康地發展。

第二，加大政府對農合組織的政策扶持力度，完善新型農民專業合作組織的政策體系。結合江蘇農民專業合作社建設的實踐，對農合組織建設的政策供給、政策實施效果、制度創新、制度績效、政策需求、政策供需矛盾等問題進行深入地研究，對政府的制度供給、制度創新、制度績效等進行研究，及時修訂、完善和創新新型農合組織建設的政策體系。

第三，轉變政府對農合組織的服務方式，及時提供新技術、新品種，市場信息等方面服務。加強輔導員隊伍的建設，擴大專兼職農合組織的輔導員隊伍，比如聘請大學生村官、提前退休的縣鄉涉農部門的業務專家，發揮他們的在技術、市場營銷、熟悉政策、經驗豐富等方面的特長，多種途徑解決輔導員隊伍嚴重缺乏的問題，使教育培訓得到保障。

第四，根據各級政府行為在新型農民合作組織發展中的不同功能和目標定位，加以合理區分和界定，防止交叉、重疊，有效減少政府行為的缺失或越界，有效提高政府行為與農合組織外界環境一致性的程度，提高政府行為的科學性、合理性和有效性。及時糾正政府行為偏差，防止農合組織行為的偏差、甚至異化。

第五，強化政府對新型農合組織發展的監督檢查，建立健全檢查制度、嚴格的監督管理制度和項目監管制度。政府通過有效的監管及時發現并糾正政策、行為偏差及“失位”，有效地促進農合組織依法規范運行。特別是減少項目評審、下達、驗收以及績效評估等方面的人為影響因素，防范農合組織有意套取或騙取扶持資金。建立農合組織騙取財政補助資金或享受優惠扶持政策行為的舉報制度，實行嚴厲的懲罰制度（如收回補助資金、取消一定年限甚至終身申報項目的權利），從而有效防范農合組織的違規行為，監督扶持資金真正地用于農合組織的發展，實現以規范的政府監督行為促進農合組織規范健康地發展。

1.夏英：《我國農民專業合作經濟組織發展中的政府行為與相關政策法規》，《農村經營管理》2008年第11期。

2.王藝瓊：《政府行為在農民合作經濟組織建設中的作用》，《云南農業》2010年第09期。

3.孫亞范、余海鵬：《立法后農民專業合作社的發展狀況和運行機制分析》，《農業經濟問題》2012年第2期。

4.《中華人民共和國農民專業合作社法》，Baike.baidu.com/view/354951.htm 2012－7－11.

5.鐘甫寧、孫江明：《農業科技示范園區評價指標體系的設立》，《現代農業》2007年第1期。

6.王建華、吳林海：《農民合作中的情感維系與主體地位重構》，《理論探索》2013年第6期。

［責任編輯：徐元明］

F306.4

A

1009－2382（2015）03－0050－05

張瑩，江蘇經貿職業技術學院貿易金融學院教授；姜葵，江蘇省農業委員會高級農經師（南京 211168）。

※本文系江蘇省科技廳軟科學研究項目“新型農合組織構建中政府作用機制及對策研究”（編號：BR2013090）中間成果。