規(guī)范農村土地流轉 完善風險防范機制
——以南通市農村土地流轉為例

黃鶴群

規(guī)范農村土地流轉 完善風險防范機制
——以南通市農村土地流轉為例

黃鶴群

土地流轉不僅是保護農民利益、維護農村穩(wěn)定的需要，而且還是優(yōu)化配置土地資源，加快產業(yè)結構調整，推進農業(yè)規(guī)模化、機械化、集約化和產業(yè)化經營，拓寬農民的增收渠道，實現農業(yè)現代化的需要。本文在調查研究的基礎上，對農村土地流轉，提出了相關的建議：因地制宜引導農戶的土地流轉工作，不搞行政命令加以推動；為土地流轉創(chuàng)造更為有利的條件，吸引和支撐農戶土地的流轉；開展市場化運作和社會化服務，規(guī)范有序地開展土地流轉工作；正確引導各類主體參與土地流轉行為，防止與農民爭利、侵害其利益；完善農村土地流轉風險防范機制，切實化解土地流轉中出現的矛盾；加強社會保障體系建設，消除農戶流出土地后的后顧之憂。

土地流轉 特點與措施 影響因素 思考與對策

三農政策的基石是穩(wěn)定和完善農村土地承包關系。當前，如何應對農村不斷出現的新情況、新問題，在堅持土地承包關系長期不變的前提下，積極探索建立依法、自愿、有償的市場化土地承包經營權流轉機制，是亟待探索的一個重要問題。

一、當前農村土地流轉的主要特點

農村土地承包經營權的流轉不是現在才出現的，早在家庭承包責任制初期，一些農戶之間為便于耕作，在小范圍內就進行了小面積的承包經營權的互換、轉包。隨著農業(yè)和農村經濟的不斷發(fā)展，特別是上世紀90年代以來，農村勞動力大量向二三產業(yè)轉移，農村經濟結構和社會結構發(fā)生了很大的變化，農業(yè)生產的經營模式也隨之變化，農村土地流轉逐漸呈現出面積大、規(guī)?；内厔?。從調研的情況看，當前農村土地流轉呈現出如下一些新特點。

1.土地流轉的動機發(fā)生了新變化

在免征農業(yè)稅以前，農戶土地流轉的主要動機是為了完成上繳的稅費任務，避免土地拋荒。在免征農業(yè)稅后，隨著農村土地普遍升值，農民惜地意識增強，農戶土地流轉的動機是自己無力耕種，但又舍不得放棄，就采取土地托管、土地流轉等方式，既使土地仍歸自己名下，又可增加收入來源。由于土地流轉的主要動機發(fā)生了變化，土地流轉的市場化現象逐漸凸顯。

2.土地流轉的主體出現了多元化

現在，農村各地的土地經營主體，已由過去農戶單一主體向種植大戶、合作組織、工商企業(yè)等多種主體轉變。以南通市為例，截至2014年6月底，南通市土地流轉面積已達265萬畝，占所有承包地551萬畝的48%。其中，流入新型農業(yè)經營主體的面積中，專業(yè)大戶76萬畝、家庭農場17萬畝、合作經濟組織91萬畝、農業(yè)企業(yè)13萬畝，呈現出多元化的趨勢。

3.土地流轉的形式呈現出多樣化

當前，農村各地的土地流轉形式也多種多樣，有轉包、出租、轉讓、互換、入股、托管等多種形式。據對南通市的調查統(tǒng)計，在土地流轉面積中，用于道路、綠化、工業(yè)園區(qū)、農民集居區(qū)等建設的面積44萬畝；農戶間的轉包、互換等零星流轉24萬畝；流入新型農業(yè)經營主體197萬畝，分別占承包地面積的8%、4%和36%，占土地流轉面積的17%、9%、74%。

4.土地流轉的規(guī)模趨向于擴大化

前一階段，土地流轉的規(guī)模都比較??；而現在的流轉規(guī)模越來越大。例如，南通市如東縣洋口鎮(zhèn)農村創(chuàng)業(yè)青年邵愛徐，在楊楝園村經濟合作社的支持下，2012年成功地流轉了本村六組的240多畝耕地，2013年他又經過多方籌措資金，創(chuàng)辦了500多畝的家庭農場自主經營，并新成立了如東縣楊楝園村為農服務社，為周邊農戶提供各類農業(yè)技術和農資供應服務，到目前為止服務面積已累計達到了3000多畝。

5.土地流轉中的服務越來越規(guī)范化

隨著土地流轉的增多，由此出現的糾紛和矛盾也增多。為了公平處置，加以合理規(guī)范，南通市所有農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)都依托農經部門建立了土地流轉服務中心（交易中心、市場），設立了土地流轉服務窗口，開展流轉政策咨詢、信息發(fā)布、糾紛調處、提供規(guī)范的合同文本等服務。同時，村級也落實了土地流轉信息員，使土地流轉的規(guī)范化程度進一步提高。據統(tǒng)計，在全市土地流轉中，能簽訂土地流轉合同的面積達到84%。

6.土地流轉的價格逐步走向市場化

由于土地區(qū)位、地力、用途不同，以及流轉雙方關系的親疏，土地流轉價格差別較大。行政化的定價必然行不通。所以，現在農村各地的土地流轉價格日趨市場化，具體價格由雙方協(xié)商確定。市郊、鎮(zhèn)郊地區(qū)的土地流轉價格，有的每年每畝達到2000多元，地處偏僻的地區(qū)，土地流轉價格只有500多元。在土地流轉合同中，有的一年一簽訂，有的二年一簽訂，還有的三年一簽訂。有的在合同中就明確，土地流轉價格以第一年的價格為基準，每年上浮3%。當然，國家的“三項補貼”（糧食直補、良種補貼、農資綜合直補）仍歸原承包戶所得。

二、引導農戶流轉土地的主要措施

近年來，農村各地按照“依法、自愿、有償”的基本原則，在土地流轉、規(guī)模經營的制度和機制上作了大膽有益的探索。從實踐情況看，政府引導、規(guī)范管理是做好農戶土地流轉工作，促進農業(yè)規(guī)模經營，推動現代農業(yè)發(fā)展的有效手段。南通市在引導農戶流轉土地中結合當地農村的實際，采取了如下一些措施，受到了農民的歡迎，推動了農戶土地的流轉工作。

1.確權登記，明晰承包權屬

在土地流轉中，農戶最關心的是土地權屬問題。為此，南通市大力開展確權登記的試點工作，爾后逐步推開。海門市是農業(yè)部確定的試點縣之一，早在2009年，該市常樂鎮(zhèn)頤生村就在全國首開先河進行確權登記的試點?，F在，海門市根據省里的統(tǒng)一部署，將在2015年基本完成全市的確權登記工作，其他各縣（市）區(qū)也積極跟上。

2.政策引導，加大扶持力度

為鼓勵和推進土地流轉，南通市政府先后出臺了農村土地承包經營權流轉的指導意見和實施辦法，市財政同時安排專項資金，用于土地股份化流轉工作的補助。一是對轉出戶的獎補。近5年來，省財政安排專項資金，對形成適度規(guī)模經營土地流轉的項目，以轉出土地農戶為以獎代補對象，進行一次性每畝100元的資金補助。海門市對新增連片流轉200畝以上的，每畝獎勵200元，其中100元給轉出土地的農戶。二是對農業(yè)經營主體的獎補。如海安縣對新建連片100－200畝、200畝以上標準鋼架大棚的農業(yè)經營主體，每畝分別補助1500元、2500元；新建連片50畝以上省標鋼架連棟大棚的，每畝補助1.2萬元。三是對鎮(zhèn)、村組織的獎補。市級財政以建設都市生態(tài)農業(yè)為目標，對市區(qū)土地流轉的村級組織給予每畝每年400元補助。如皋市以鎮(zhèn)、村為單位，流轉達到90%，財政分別給予獎勵鎮(zhèn)、村6萬元、1萬元。海門市對新增連片流轉200畝以上的，每畝獎勵200元，其中100元給村集體作為工作經費。

3.把握原則，規(guī)范穩(wěn)妥運作

在土地流轉中，南通市各地始終把握了以下三個原則：一是在土地流轉過程中，所有權不能變，承包權不能變，土地的使用方向不能變。二是在土地流轉時，加強對農民的權益保護。對流轉的土地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體統(tǒng)一發(fā)包招商的，要確立合理的利益分配關系。根據土地的級差，在尊重群眾意愿的基礎上，合理確定土地流轉承包價格，全額歸農戶所有。三是在具體操作上規(guī)范有序，注重程序的合法性。對土地流轉面積涉及多數農戶的，通過召開村民代表會議討論決定，以充分尊重農民的自主權；流轉雙方要簽訂合同，明確流轉的形式、數量、年限、條件和雙方的權利、責任、義務；涉及承包土地田塊變動的，及時辦理承包權證變更手續(xù)。

4.搭建平臺，強化流轉服務

南通市各地在土地流轉中，搭建了各種平臺，加強對土地流轉的服務。一是信息公開透明。多數農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)配置了土地流轉信息發(fā)布電子顯示屏，建立健全了土地流轉服務規(guī)程和制度，努力提升土地流轉服務水平。二是建立交易中心。積極開展農村產權流轉交易市場試點，確定通州區(qū)為省農村產權流轉交易試點單位，引導農村各類產權進場交易。如皋市獲省農村改革試驗區(qū)重點改革項目支持，年內建成縣鎮(zhèn)兩級農村產權交易平臺。三是依法開展土地承包與流轉糾紛調處。全市各縣（市）區(qū)分別建立了土地承包糾紛調解仲裁委員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地承包糾紛調解組織，村級落實了土地承包糾紛調解員，依法開展承包糾紛調解仲裁工作。各地農經部門主動加強與法院、法制、信訪等單位和部門的溝通，通過案件會商、聯合化解等形式，共同打造糾紛化解的多元化機制，暢通土地糾紛解決的“綠色通道”，提高糾紛化解效率，減少后遺癥。

5.以人為本，保障農民利益

近年來，南通市不斷建立和完善農村社會保障體系，逐步弱化和剝離土地的社會保障功能。一是保障土地流轉收益。各地土地股份合作社對農戶土地承包經營權入股收益都實行了按股保底加分紅。二是實行生活補助制度。土地股份合作社對農戶土地入股后，按年齡等標準，對農戶采取生活補助的辦法，幫助其解困。三是實行城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險。在全市建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，解除農民的后顧之憂。

三、當前土地流轉中存在的問題

當前，農場土地流轉過程中出現一些不容忽視的問題。一是土地流轉風險逐步顯現。表現在：（1）準入制度不健全。一些村沒有認真對承租方的經營能力、資信情況、履約能力調查論證，導致部分土地租金不能及時到位。（2）風險防范措施不到位。由于一些地方沒有建立收取復耕保證金制度，致使水產養(yǎng)殖、苗木種植等項目對土地耕作層破壞較大，影響了土地種養(yǎng)殖的良性循環(huán)，造成了一定的后遺癥。 二是土地流轉矛盾不可輕視。由于土地承包經營權確權登記工作滯后，農村稅費改革初期農民承包地流轉手續(xù)不全、口頭協(xié)議多，證、地不符，承包面積與實際面積不符等矛盾比較突出。所以，在土地流轉中因涉及收益問題而凸現諸多矛盾。三是土地流轉政策亟待完善。例如，農村一些地方土地流轉后，糧食直補、農資補貼多數地方仍是補給承包農戶，影響了一些專業(yè)大戶的種植積極性；在用地支持上，一些大戶、農場主反映倉庫、機庫、曬場用地存在困難，影響了土地向種田大戶的流轉。

四、對策建議

促進農民增收的重要途徑，促進農民收入持續(xù)快速增長，不僅需要繼續(xù)強化提價增收、補貼增收、務工增收，也需要通過土地流轉，提高土地產出率、資源利用率和勞動生產率來促進農業(yè)增產增收，提質增收和節(jié)本增收。為此建議：

1.要因地制宜地引導農戶的土地流轉，不搞行政命令加以推動

土地流轉既涉及農村經濟的發(fā)展，又涉及農村穩(wěn)定。因此，農村土地流轉和集中連片要從實際出發(fā)，切忌一哄而上。要因地制宜，分類指導，穩(wěn)步推進。在實施過程中，要嚴格堅持 “自愿、有償、依法”的原則，不搞行政命令和強迫。在組織引導農戶實施大范圍的土地流轉時，要充分考慮現有農村經濟的發(fā)展水平和農村勞動力轉移的狀況。只有在農民人均收入較高、非農產業(yè)比重較高、從事農業(yè)的勞動力比重較低的情況下，土地才能進行較大范圍的流轉。還應認識到，小范圍的土地流轉并不需要很多條件。一些經營能力不強的農戶，同樣可以將承包土地的使用權轉讓給種田能手或工商業(yè)主，農戶一方面流轉了土地，獲得轉讓收入，另一方面又作為勞動力被雇傭，從而又獲得勞動力的工資收入，這樣就能使農戶獲得遠高于自己承包經營的收入。一些不適宜開展大范圍土地流轉的鄉(xiāng)村，應為農戶間的私下流轉創(chuàng)造條件、提供方便和加以指導。就當前而言，代耕、中短期出租方式，容易導致土地的掠奪式開發(fā)，不宜大規(guī)模地推廣。入股方式，有可能在各方之間形成“共贏”的局面，各地成功的例子很多，最適宜推廣，但必須加強規(guī)范、監(jiān)督，防止入股合作社或合股公司惡意轉移利潤，侵占入股農戶利益?！胺醋獾拱狈绞?，容易操作，但必須在依法、自愿、有償的基礎上進行，嚴禁借口“少數服從多數”搞強制流轉、低償流轉。

2.要為土地流轉創(chuàng)造更為有利的條件

農業(yè)產業(yè)化是促進農村土地流轉的前提條件。從現有的土地流轉情況看，凡流轉順利成功的地方，大多都有較好的基礎設施、都有優(yōu)勢產業(yè)的支撐。這就要求我們在推進土地流轉中，一是改善基礎設施促流轉。這是促進土地流轉的有益補充，有利于解決耕作條件差異過大帶來的土地流轉難題。因此，要按照“田地平整、土壤肥沃、路渠配套”的要求，結合新農村建設，加大土地復墾、整理力度，加快建設旱澇保收、高產穩(wěn)產的高標準農田，為機械化耕作創(chuàng)造條件。落實好新型經營主體必需的倉庫、機庫、曬場等建設用地，以有利于大戶經營。二是發(fā)展特色產業(yè)促流轉。立足本地資源優(yōu)勢，突出特色，因地制宜，科學布局，以特色產業(yè)促流轉，以基地建設帶流轉，形成規(guī)模，創(chuàng)出品牌，使土地迅速向基地集聚，向特色產業(yè)集聚。三是支持農民創(chuàng)業(yè)促流轉。農村專業(yè)大戶和外出返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農民具有一定的生產技術、較強的經濟實力，能有效組織農民生產，帶動一方產業(yè)發(fā)展，是推動農村土地流轉的重要主體。因此，政府要制訂有利于農民創(chuàng)業(yè)的各項優(yōu)惠政策，促進農民自主創(chuàng)業(yè)。

3.開展市場化運作和社會化服務，規(guī)范有序地開展土地流轉工作

土地流轉必須按照“流轉形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉合同規(guī)范化”的要求，建立健全土地流轉體制機制，促使土地流轉規(guī)范、順暢。一是在土地流轉工作中，要先行試點，積極創(chuàng)新，完善現有的流轉方式，以取得經驗后逐步推開。二是建立和完善農村土地流轉管理和服務體系，充分發(fā)揮各職能部門的職責，履行好職能，幫助農戶尋找流轉對象，協(xié)助辦理流轉手續(xù)，開展土地流轉供求登記、合同簽訂、檔案管理、糾紛調解、法律法規(guī)咨詢等指導和服務工作，幫助農戶解決后顧之憂。三是建立和完善農村土地流轉市場體系。黨政及其有關部門應積極扶持和培育農村土地流轉中介組織，使之成為農村土地流轉雙方的橋梁和紐帶。農戶把土地集聚到中介組織后，由其收集和發(fā)布土地流轉供求信息，對流轉土地進行評估、代管、指導和協(xié)助辦理土地流轉手續(xù)等，使土地流轉朝著市場化運作和社會化服務方向發(fā)展，降低土地流轉的成本和風險，提高流轉效率。四是要加大財政支持力度，尤其是將財政扶持資金向本地種植尤其是糧食種植專業(yè)大戶、家庭農場傾斜。對達到一定條件的土地合作社給予專項資金補助，用于土地流轉后的基礎設施改造等農田基本建設。

4.要正確引導各類主體參與土地流轉行為，防止與農民爭利、侵害其利益

要鼓勵和引導符合條件的社會資本和工商企業(yè)到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的種養(yǎng)業(yè)，發(fā)展農產品深加工、建立現代農業(yè)示范區(qū)，以先進經營方式，以技術示范、市場引導等方式，發(fā)揮帶動農業(yè)轉型升級、促進農民就業(yè)增收的積極作用。提倡和引導工商資本通過“龍頭企業(yè)＋合作社＋農戶”、“龍頭企業(yè)＋基地＋農戶”等形式參與土地流轉，提升農民在土地流轉中的話語權和分配地位。同時，要防止其與農民爭利，侵害農民的權益。堅決制止工商企業(yè)流轉土地后直接或變相改變土地農業(yè)用途的行為。

5.完善農村土地流轉風險防范機制，切實化解土地流轉中出現的矛盾

土地使用權流轉需要一套嚴格、規(guī)范的管理機制作保障。一要進一步完善土地流轉管理機構。可依托縣、鄉(xiāng)農業(yè)經營管理部門，建全土地流轉管理機制，重點做好土地流轉合同的鑒定、簽證，以及檔案管理、合同兌現、糾紛調處等日常指導與管理工作，切實化解矛盾；搞好中介服務，確保土地流轉依法、自愿、規(guī)范進行。二要建立土地資源儲備庫、信息庫。要把農戶自愿流轉的土地通過儲備庫、信息庫建立檔案，注明土地的座落、地級、面積等，進而形成“土地使用權供求信息”，建立健全規(guī)章制度，達到合理、有序流轉。三要做好土地流轉的基礎性工作。要加快推進農村土地承包經營權確權登記頒證。研究建立工商企業(yè)租賃農民承包耕地準入和監(jiān)管制度，切實防止農村承包土地經營“非農化”。探索建立由村、鎮(zhèn)提供幫助，對流入方的農業(yè)經營能力、資信情況、履約能力、經營內容等進行核查的農業(yè)經營能力審查制度。加快健全流轉租金預付和復墾保證金制度。探索建立土地流轉風險保障金制度。加強對承租方再轉租帶來的流轉風險研究，并拿出解決的辦法。

6.要加強社會保障體系建設，消除農戶流出土地的后顧之憂

一要完善保障制度。要建立健全新型農村合作醫(yī)療、最低生活保障等社會保障制度，逐步提高保障水平，努力消除流出土地農戶的后顧之憂。有條件的地方可依據流轉期限對轉出土地農戶進行不同標準的補貼，用于其養(yǎng)老保險自繳補助。二要完善就業(yè)服務體系。要加大農村勞動力技能培訓力度，拓寬土地流轉后農民就業(yè)渠道，千方百計促進農民在二三產業(yè)就業(yè)。三要要拓寬土地流轉后農民的收入增長渠道。要探索農村資源資產化、資產資本化、資本股份化的有效實現形式。農村勞動力轉移充分的地方，要有組織、有計劃、有步驟地引導農戶將承包地入股土地合作社，變農民為“股民”。積極探索資源要素集約經營新機制，創(chuàng)新方式，多途徑、多形式地規(guī)范農村土地經營權的流轉，推進生態(tài)高效現代農業(yè)的發(fā)展。

［責任編輯：徐元明］

F301.21

A

1009－2382（2015）03－0055－04

黃鶴群，中共南通市委研究室高級經濟師（南通 226018）。