推動混合所有制發展 深化國有企業改革

王 志

（遼寧師范大學管理學院 遼寧 大連）

作為新時期全面深化改革的重大舉措，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）首次明確提出了“積極發展混合所有制經濟”的重大決策和改革新思路。《決定》指出，我國的基本制度是公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，而國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是這一基本經濟制度的最重要表現形式。強調“國有資本、集體資本、非公有資本之間的交叉持股和相互融合”以及“實行企業員工持股、形成資本所有者和勞動者利益共同體”是《決定》所提出的“混合所有制經濟”所特有的內涵。

一、發展混合所有制經濟是現階段深化改革的必然要求和現實選擇

改革開放以來，中國經濟快速發展，創造了令世人矚目的“中國模式”。然而，在經濟總量快速增長的表象之下卻隱藏著令人堪憂的結構問題，產業結構、區域結構以及所有制結構等方面均存在著不同程度的不合理,也因此導致了包括國企效率低下、中小企業經營困難、部分行業壟斷加劇、居民收入增長緩慢、消費低迷、貧富差距加大等在內的諸多經濟和社會問題。2008年，國際金融危機的爆發，中國經濟發展的外部環境更加艱難，盡管中國政府為應對危機陸續出臺了一系列政策措施，卻收效甚微。為此，如何找到一種能使中國經濟進一步煥發活力和保持較快增長的新思路及有效舉措就成為中央政府現階段面對的重大挑戰，“積極發展混合所有制經濟”就是黨中央、國務院在這樣的背景下所確立的應對思路和重大舉措。

混合所有制的最重要特質，就是不同產權主體之間的產權融合。從本質上講，“混合所有制經濟”具有雙重內涵：一方面，從宏觀上看，混合所有制經濟是指一個國家或地區所有制結構的非單一性，即在所有制結構中，既有國有、集體等公有制經濟，也有個體、私營、外資等非公有制的經濟，還包括擁有國有和集體成分的合資合作經濟；另一方面，從微觀上來說，“混合所有制經濟”是指不同所有制性質的投資主體共同出資組建的企業。無論從微觀還是宏觀來看，中國經濟已經具備了一定程度的混合所有制經濟的性質和特點：從宏觀上來看，中國實行的是以公有制為主體、多種所有制形式并存和共同發展的基本制度，本身就屬于混合所有制經濟；而從微觀上說，除了一部分中小企業和小微企業，目前我國企業大多數采取了股份公司的形式，其中有一部分還成為上市公司，也在很大程度上具備了混合所有制的性質。盡管如此，中國混合所有制經濟的發展還是暴露出很多問題，例如壟斷現象還在某些行業的國有企業中普遍存在，大部分國有企業經營機制落后，效率低下；非公有制經濟也存在家族化色彩濃厚、治理結構不科學、持續發展能力弱等問題，在發展空間、產業準入、資源獲取方面遭受到種種有形或無形的限制及排擠等等。這些問題的存在，特別是國企問題不僅極大地制約了公有經濟和非公有經濟的均衡發展和相互融合，也成為中國經濟實現可持續增長的瓶頸。

基于這樣的背景下，《決定》提出了大力發展混合所有制經濟的重大決策和改革思路，實現“國有資本、集體資本、非公有資本之間的交叉持股和相互融合”以及“實行企業員工持股、形成資本所有者和勞動者利益共同體”。可以預見，大力發展國有資本、集體資本和非公有資本相互融合的混合所有制經濟，不僅可以幫助非公有資本拓展經營領域和發展空間、解決中小企業的經營困境，還可以調動勞動者的積極性、促進居民收入水平的提升，而且對于盤活國有資產、深化國企改革、打破國企壟斷，實現多種所有制經濟的優勢互補和雙贏，均具有重要的促進作用和現實意義。總之，大力發展混合所有制經濟，是現階段解決“國企問題”，實現中國經濟的可持續和健康增長的關鍵，是現階段深化改革的必然要求和現實選擇。

二、中國國有企業發展存在的問題剖析

中國實行的是以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的社會主義基本經濟制度，國有企業一直在我國的國民經濟中占有較大比重，然而，由于復雜的歷史和現實因素，我國國企經營和發展暴露出很多問題。

1.國有企業管理行政化傾向嚴重，管理者缺乏企業家精神

眾所周知，中國目前國有企業的經營和管理方式都是采取行政化手段。國有企業的一把手均是由上級政府主管部門任命，他們既是國企的管理者，同時又是具有行政級別的政府官員，受國資委和組織部雙重管轄。因此，很多國企的領導人更像官員而不是企業家，企業家強調冒險和創新精神，而兼具官員和企業家身份的國企管理者更趨向于保守，缺乏創新和開拓精神。對國企管理者來說，行政性晉升是主要動力機制。在具體管理上，國有企業內部也實行行政化管理，機關化色彩濃厚。在業務拓展上，國有企業也是更多地考慮上級和政府，而不是市場需求。

2.國有企業壟斷問題加劇，資源配置效率低下

眾所周知，中國實行的是以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的社會主義基本經濟制度，國有企業在國民經濟中長期處于絕對優勢地位。與國有經濟相比，非公有制經濟則屬于中國的“二等公民”，無論是在資本規模、市場地位、政治關系，還是在發展空間、產業準入、資源獲取等方面，均處于劣勢。長期以來，國有企業憑借國家所賦予的特殊地位，在很多行業和領域都處于絕對壟斷地位，形成了中國特有的國企壟斷現象。國企壟斷現象給中國經濟社會發展帶來的諸多危害，這些危害不僅在于國企在諸多領域擠占了民營資本和中小企業的發展空間；更在于某些中間產品行業的壟斷國企通過壓低上游產品價格、抬高下游銷售價格的方式，獲得壟斷利潤，造成了上游企業經營困難及下游產品價格的居高不下，從而在導致剛性通脹的同時，也帶來了中小企業經營困難、失業率升高、居民增收乏力等諸多社會問題。

3.國有企業所有者缺位，委托代理問題和國有資產流失問題頻發

現代企業理論認為，企業所有者和經營者之間存在委托――代理關系，在一定的條件下，經營者為了追求自身利益最大化可能做出違背所有者利益的事情，就產生了所謂的“委托――代理問題”。在我國，國有企業同樣存在“委托-代理問題”，而且由于所有者的非人格化及治理結構的不合理等，與非國有企業相比，國有企業的委托――代理問題尤為突出。國企的委托代理問題帶來了很多負面影響和社會問題，例如國企管理者為自己設立超豪華辦公室、制定過高的薪資標準和福利待遇、一味追求人員和機構規模的擴張、盲目投資或非法挪用導致國有資產流失等等。

國企的委托代理問題給國有資產帶來了重大損失，究其原因是多方面的：一是信息不對稱，代理人往往掌握著比委托人更多的信息；二是委托人和代理人目標的不一致。作為經濟人，代理人的目標是借助于委托人提供的條件實現自身利益最大化，當其與委托人的利益產生矛盾的時候，犧牲委托人的利益就成為最可能的選擇；三是國有企業所有者缺位。在我國，國有企業的資產歸全體人民所有，而全體人民是分散的、非人格化的，所以國企的所有者，即委托人很難落實到具體對象。中央政府作為“全體人民”的代表，在國有企業內部法人治理結構又很不完善的情況下，則很難實現對眾多國有企業和國有資產的有效監督和管理。綜上所述，多方面因素的共同作用導致了國企更為嚴重的“委托――代理問題”，直接導致了國有資產的低效甚至重大損失頻發。

三、推動混合所有制經濟發展，深化國有企業改革

大力發展混合所有制經濟，在操作層面要解決“誰來混、在哪混、怎么混”三方面問題。“誰來混”已經沒有疑義。對于“在哪混”的問題，政府也有了指導性意見。按照國資委目前考量的分類方法，國有企業特別是母公司層面的所有制改革采取四種形式：第一，涉及國家安全的少數國有企業和國有資本投資公司、國有資本運營公司，可以采用國有獨資形式；第二，涉及國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的國有企業，可以保持國有絕對控股；第三，涉及支柱產業和高新技術產業等行業的重要國有企業，可以保持國有相對控股；第四，國有資本不需要控制可以由社會資本控股的國有企業，可以采取國有參股形式或全部退出。按照國資委副主任黃淑和的說法，電力、電信、石油、石化、鐵路，包括資源開發等曾經是公有經濟絕對壟斷的領域都可以開發，率先發展混合所有制經濟。那么，在解決了“誰來混”和“在哪混”之后，就是“怎么混”的問題了，這也是混合所有制經濟能否順利健康推薦的關鍵。結合我國的現實情況，筆者認為現階段發展混合所有制經濟,推進國有企業改革步伐，實現公有經濟與非公有經濟的優勢互補，可以從以下方面著手。

1.加快國有經濟戰略調整步伐，繼續深化國有企業改革

加快國有經濟戰略調整的步伐，采取有進有退的方針，改變過去國有資本布點過多過廣的局面，逐步將國有資本集中到關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，而從一般競爭性行業退出，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。除了極少數必須由國家獨資經營的企業外，其他多數國有企業應當積極推進股份制改造，鼓勵非公有資本參與國企改革經營，形成產權主體多元化的混合所有制經濟，實現國有資本和非國有資本取長補短，相互促進，共同發展。

繼續深化國有企業改革，完善混合所有制企業的公司治理結構。首先、盡快實現國有企業的“去行政化”。對此，可以考慮參考新加坡的經驗，即國有企業雖然全部或部分仍然歸國家所有（新加坡的國企是歸財政部），但是經營管理者都是通過市場機制選擇，而不是政府任命，不具有行政官員身份。其次，健全現代企業制度，建立規范的法人治理結構。主要處理好以下幾方面關鍵問題，在公司的控股形態上，國有股持股多少應有市場來決定，避免國有股一股獨大，盡可能采用國有股相對持股的組織形式；加大獨立董事在董事會的比例，盡可能有非國有股東的代表；不能將董事會和經營層混為一談；引入員工持股計劃等激勵機制，在制度設計上可以參考華為的員工持股方式。最后，逐步提升國有資產的監督管理能力，防止國有資產流失。這方面的工作可以從以下六個方面著手：明晰產權關系、搞好產權登記、完善公司章程、強化資產評估、規范產權流轉、加強資產監管。還要警惕把混合所有制變成一場私有化運動，避免一些過去存在的利益輸送及在新一輪改革中借機洗白的現象。

2.營造公平競爭的市場環境，實現國有經濟與其他所有制經濟的優勢互補

李克強總理主持召開的國務院常務會議提出，營造平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護、共同承擔社會責任的環境。吳敬璉表示，多種所有制經濟的共同發展是最為可靠的政治基礎，不應按照所有制性質把企業分成三六九等，而要一視同仁。為此，應逐步放開市場準入，取消對非公有制經濟的歧視性政策。具體地說，一方面，放寬市場準入，使非公有制經濟享有與公有制經濟平等的投資權利。凡是國家法律沒有禁止進入的行業和領域，都應允許非公有資本進入，即遵循“非禁即入”、“非禁即行”的原則。例如，像石油天然氣、電力和民航等領域經過多年改革已經形成了可競爭的市場結構，但仍存在一些保護壟斷和限制競爭的政策，對此應盡快調整相關政策，促進有效競爭格局的形成。此外，在企業并購和交易中，不能以國有資產流失等條款限制正常的企業行為和評估盈虧。另一方面，消除政策歧視。要切實采取措施，使非公有制經濟在投融資、稅收、土地、貿易、行政服務等方面享有與公有制經濟平等的政策待遇。例如，拓寬中小企業融資渠道，創新融資方式，加大融資支持力度；結合目前正在深入開展的行政審批制度改革，逐步消除政府部分對非公有制企業的審批限制。此外，加強社會媒體監督，約束部分地方政府對民營企業“引進外商、打成內傷”的侵害性行為，鼓勵發展民營企業行業自律組織，支持民營企業家群體抵制個別人結交依附權利，開展不正當競爭的行為。

3.做好相關配套工作，為混合所有制發展提供重要平臺

混合所有制經濟最重要特質，就是不同產權主體之間的產權融合和流動，而這一切都是通過資本市場實現的。資本市場是生產要素優化配置、中小企業投融資、企業并購和上市的重要渠道，是混合所有制發展的重要平臺。其中，證券市場主要服務于上市國有資產權益，產權市場主要服務于非上市國有資產權益。應積極利用這兩大市場進行混合前的行業規范、資本運作，混合中和混合后金融手段的運用，并發揮兩大市場在管理激勵、技術激勵和員工持股改革等方面的積極作用。鑒于存在大量非上市國有企業，應特別努力完善產權流動的市場機制，促進產權的流動、重組，優化資本配置，提高運營效率。健全產權保護的法律體系，在政策框架中明確產權市場參與混合所有制發展的地位和作用，積極促進相關政策文件和試點方案出臺。積極整合產業資本、金融資本及相關中介機構等，開發探索不同類型的混合目標、混合方式、交易機制、金融工具、風險管理及配套措施，充分拓展市場的深度和范圍，共同為推進混合所有制經濟發展做出貢獻。

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